Continúo con las limitaciones a las potestades administrativas.
"⁸B) Los límites de la potestad organizatoria
Al analizar la potestad organizatoria han
sido tratadas, o simplemente apuntadas, cuestiones que afectan al alcance que a
la misma debe otorgarse. La primera era aquella referida a la potestad
organizatoria como potestad de autoorganizarse, que considerábamos como la
capacidad de las Administraciones públicas de fijar su estructura orgánica y
distribuir poderes, funciones y competencias y respecto de la cual afirmábamos
que su origen o fundamento no era el de la habilitación legal para producir
efectos en la esfera jurídica de terceros tal como ocurre cuando la potestad se
concibe con carácter estricto. La segunda cuestión tenía que ver con el hecho
de que en el campo de las relaciones de sujeción especial también surgiera la
alegación doctrinal y jurisprudencial de la existencia de una potestad
organizatoria. Una tercera cuestión era la relativa a la identidad establecida
en algunos casos entre ciertas manifestaciones de la potestad reglamentaria,
tales como la planificación y las relaciones de puestos de trabajo y la
potestad organizatoria.
Cuestiones todas estas que no sólo
evidencian la diversa utilización del concepto de organización, sino también
que dicha diversidad puede suponer la existencia de límites de la potestad
organizatoria diferentes según los casos. Así pues, sin perjuicio, de los
límites que ya hemos señalado que afectan a las potestades discrecionales,
conviene que se examine si existiría una diferente limitación según dicha
variedad e, incluso, si algunos de los casos incluidos en la potestad
organizatoria realmente no son tales o, más bien, si hay que mantener un
concepto restringido de dicha potestad.
En el primer aspecto, cuando existe una
referencia a la potestad de autoorganización de una institución, ya he señalado
que mi consideración es que nos encontramos con una manifestación de su
capacidad de obrar e, incluso, de determinar en qué medida y de qué forma sus
actos producirían efectos jurídicos. Pero no considerando que exista una
potestad en el sentido de poder otorgado para producir efectos en la esfera
jurídica de los particulares. Esta capacidad, pues, supone la posibilidad de
decidir una organización determinada, de distribuir funciones y facultades, de
delimitar responsabilidades, competencias y procedimientos; lo que, en
definitiva, delimita formalmente la validez de los actos que dicte la
institución. No obstante, estas facultades o alguna forma organizativa pueden
estar preestablecidas por la Ley y, tal como hemos visto, en algunos casos, el
de las garantías de objetividad y defensa de intereses generales, por ejemplo,
deberían serlo. En el campo de la Administración pública pueden también existir
principios de derecho de rango normativo que condicionen la decisión
organizativa. Pero, además, la decisión organizativa adopta la forma de
reglamento, si bien de los que hemos dado en llamar organizativos o
administrativos.
La cuestión, inicialmente, se presenta
como propia del ámbito interno de la Administración, pero puede transcender de
él, en cuanto la decisión que se adopte, al no cumplir con la decisión
organizativa, reglamento administrativo, o procedimiento establecido, pueda ser
impugnada por aquellos que entiendan que les afecta negativamente.
Los principios generales y de derecho que
rigen la organización administrativa, en la Constitución y en las leyes y el
propio reglamento administrativo, constituyen el límite de la potestad de
autoorganización.
En este sentido, juega como límite la racionalidad y eficacia administrativa,
así como el gasto público, cuestiones en las que desempeña su papel el informe
o estudio técnico que ya hemos calificado de función pública.
En el segundo aspecto, por lo que se
refiere a las relaciones de sujeción especial y a la potestad organizativa, se
debe atender al diferente grado que se manifiesta en la concepción de dicho
tipo de relaciones. Si, por ejemplo, se hace referencia a la relación especial
que une a los funcionarios con la Administración, lo normal es que se esté
considerando a la potestad de la Administración como potestad de
autoorganizarse, para poner de relieve la ausencia del derecho del funcionario
a que se mantenga la organización existente o una determinada. La raíz de la
potestad en este caso es que la Administración se organice conforme al interés
público imperante en cada momento; lo que no deja de ser una cuestión compleja,
si bien desde el punto de vista jurídico la cuestión se presenta como una
materia o decisión técnica, cuyos límites radican en los principios generales
antes señalados, cuyo quebrantamiento requiere de una prueba difícil o de una
demostración de la existencia de una desviación de poder. Pero, sea como sea,
capacidad o potestad, su regulación legal no se origina para habilitar a la
Administración en la limitación de los derechos individuales o subjetivos. En
todo caso, la posibilidad de establecer una organización determinada tiene el
límite de que se dirija a un fin concretamente atribuido por el ordenamiento
jurídico a la Administración pública correspondiente. Las Administraciones
públicas no pueden crear organizaciones para fines distintos de los que les
corresponden. Finalmente, como en su momento se ha reflejado al tratar del
reglamento, en estos casos se trata de la organización institucional y no de la
social.
Si, en cambio, nos referimos a las
relaciones que unen a la Administración con ciertas categorías de ciudadanos,
en virtud del ordenamiento jurídico a que se someten determinadas de sus
actividades, tales como: el comercio, la industria, la sanidad, el transporte,
etc., y donde se manifiesta la necesidad de una autorización previa o la
existencia de una potestad sancionadora, en estos casos nos encontramos con una
previa habilitación de la Ley, que señala con carácter general los límites a
que se someten dichas actividades y que encomienda a la Administración la
regulación de desarrollo y concreción. En estos casos, pues, la causa sí es una
habilitación para actuar limitativamente sobre la esfera de derechos y
libertades de los ciudadanos, en virtud de intereses públicos superiores, pero
la manifestación organizativa no es interna, es social y no es
autoorganización; además, tiene una manifestación como potestad reglamentaria y
como reglamento jurídico y no administrativo.
Cuando la actividad que se regula, en
cambio, es un servicio público que, por estar considerado como propio de las
Administraciones públicas, es objeto de concesión por ellas a los particulares,
también existe una relación especial entre el concesionario y la Administración
y de nuevo aquí aparecen las facultades que tiene la Administración de
organizar el servicio público y, con ello, también se nos manifiesta la
potestad organizatoria en su sentido interno o de autoorganización, sin perjuicio
de que los reglamentos que regulan el servicio público también se ocupen de la
relación con sus usuarios y, en esta última, aparezca la potestad en su sentido
limitativo o sancionador, incluso considerando la existencia de potestades en
favor del concesionario.
En la medida que nos encontramos con
manifestaciones de la autoorganización, los límites son principios legales con
base en intereses públicos que se dirigen a la autoridad y que ésta debe
considerar y aplicar; además de que dichos límites se presentan, la mayor parte
de las veces, como un fin público y se garantizan mediante funciones públicas
de carácter técnico. Cuando, en cambio, la potestad organizatoria tiene una
raíz social y mantiene unas relaciones jurídicas de orden limitativo de la
actividad de los particulares, existe una manifestación externa y una normativa
que obliga a unos terceros a su cumplimiento y a la autoridad a una actividad
dirigida a vigilar dicho cumplimiento y a sancionar las desviaciones. El
ejercicio en estos casos de la autoridad, lo es en términos de poder y no con
el carácter técnico del caso anterior. Este segundo aspecto se manifiesta tanto
en el caso en que regulan actividades como en el caso de los servicios
públicos.
Nos queda por analizar la relación entre
potestad organizatoria y la denominada potestad planificadora, que a su vez
tiene una manifestación como potestad reglamentaria, tal como hemos señalado.
Al hacer referencia a la planificación como potestad, es indudable que el
modelo típico es, por ejemplo, el de la planificación urbanística, en la que sí
cabe hacer referencia a la potestad en cuanto que se regulan los derechos
urbanísticos y se somete a límites y requisitos a la actividad de los
particulares en dicho orden. Sin embargo, cuando se hace referencia a la
planificación como una actividad ordenadora de la actividad interna de las
Administraciones públicas; es decir, cuando nos referimos a una función
administrativa, no lo hacemos respecto de una potestad en su sentido estricto,
sino a la capacidad de autoorganización, sin perjuicio de su repercusión en los
funcionarios o empleados públicos, por ejemplo.
Es aquí, pues donde cabe referirse a las
relaciones de puestos de trabajo o los planes de empleo, que también se
presentan no sólo como una función administrativa planificadora, sino, tal como
señala alguna jurisprudencia en el caso de las relaciones de puestos de
trabajo, como una ordenación, es decir como una norma. Si la naturaleza de las
relaciones de puestos de trabajo puede ser objeto de controversia, lo que no
cabe duda es que tienen consecuencias distintas que las de un acto
administrativo singular y exceden de las de un acto general, siendo desde mi
punto de vista el resultado de un procedimiento y, realmente, se configuran
como un acto complejo o, en su caso, como un complejo de actos; pero lo que
verdaderamente nos interesa aquí es señalar que de ser consideradas como una
disposición general o reglamento, formarían parte de los reglamentos
denominados organizativos o administrativos y que añadiría a la complejidad de
impugnar un reglamento la de que la materia se considera metajurídica; es
decir, técnica y discrecional en consecuencia. Por tanto, su control, tal como
hemos señalado con carácter general para las actividades discrecionales, se
realizaría, básicamente, por sus elementos formales y por el cumplimiento del
fin. En este aspecto, las relaciones de puestos de trabajo nos ofrecen un punto
diferente a los reglamentos y es que, con carácter previo, precisan de un
análisis y clasificación de puestos de trabajo que las condicionan y en la que
deben incluirse las razones o motivos que determinan la clasificación, en
especial las funciones a realizar en el puesto y las condiciones técnicas o de
capacidad que deben reunir las personas llamadas a desempeñarlas; es decir,
deben contener las circunstancias que determinan el sistema de provisión de
puestos de trabajo y, en definitiva, el sistema de acceso a la función pública
en los puestos de una misma naturaleza. La inexistencia de dichos estudios
pormenorizados y razonados supone la falta de procedimiento y la carencia de
fundamento para la decisión; pero una vez realizada una clasificación si la
realidad de la actividad administrativa o la racionalidad determina que es
desajustada, también puede ser discutida la relación de puestos en dichos
puntos concretos. Es más, existiría la obligación por parte de la
Administración de reconsiderar la clasificación efectuada en su día y ajustarla
a la realidad efectiva, o, caso contrario, a eliminar las corruptelas que
modifiquen la ordenación que las relaciones de puestos de trabajo determinan.
En este sentido, la Sentencia del
Tribunal Constitucional 48/1998 señala por ejemplo que la relación de puestos
de trabajo no explicitaba la exclusión de
determinados colectivos profesionales lo que puesto en relación con la
manifestación que realiza más adelante de que << Desde esa perspectiva, resulta constitucionalmente admisible que, al
servicio de la organización administrativa, la Ley, que tampoco puede agotar la
materia, recurra a un instrumento técnico como la relación de puestos de
trabajo a través del cual se realice la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los
servicios, con precisión de los requisitos para el desempeño de cada puesto de
trabajo, con mayor razón cuando lo que se trata no es de regular las
condiciones de acceso a la función pública, como de definir las características esenciales de los puestos de trabajo a
desempeñar por personal que ya es funcionario.>> La Sentencia sigue
señalando que el objeto a dilucidar es la improcedencia de que en la relación
se fijen ciertas condiciones en virtud de las cuales puedan seguirse
determinadas exclusiones sin que aporte
razonamiento alguno que acredite porqué. Y en torno a esta cuestión, en su
fundamento octavo la Sentencia nos dice: <<
A los efectos de enjuiciar el fundamento racional y objetivo de una
diferenciación basada en criterios de mérito y capacidad, resulta claro que no
es lo mismo que los requisitos se hayan determinado en términos positivos (una
concreta titulación, experiencia mínima, conocimientos o capacidades, por
ejemplo), que por vía negativa ( v.gr.: Prohibición de acceso a determinados
colectivos, con independencia y al margen de que eventualmente concurran o no
tales elementos). Cabe afirmar, en línea de principio que la configuración de las condiciones de acceso por vía negativa requiere
de una mayor y más severa justificación objetiva y racional para superar el
juicio que el art. 23. 2 impone.>>.
De esta sentencia se deducen los límites
que impone el análisis de los puestos de trabajo como justificación racional de
los datos resumidos que puedan figurar en la relación y como expediente que la
acompañe y fundamente técnicamente y que permita el control; pero también se
deduce que en este caso al ordenar la función pública, las relaciones de
puestos de trabajo están sujetas al principio de igualdad y al de mérito y
capacidad y, finalmente, que cabe comprobar por los Tribunales que es cierto
que las condiciones o características establecidas son reales y ajustadas a las
necesidades que impone el servicio, pues así hay que deducirlo de la expresión
antes reflejada de << y al margen
de que eventualmente concurran o no tales elementos.>>.
Sin embargo, estos límites que enuncia la
Sentencia, no son considerados por la 156/1998 de 13 de julio, de la que en
otro punto hemos reflejado y criticado su cuarto considerando.
En conclusión, la potestad organizatoria
está, al igual que las potestades discrecionales en general, sometida a
límites, que tienen su fundamento en el cumplimiento de intereses públicos que
se recogen en la legislación y cuya eficacia requiere de una actividad técnica
que justifique y fundamente la correspondiente decisión, pero también exige en
ocasiones que el poder legislativo la establezca como garantía. Sin dicho
fundamento técnico, independiente y objetivo, no existe justificación y el
cumplimiento del fin o interés público perseguido no queda garantizado y se
produce una ilegalidad, en cuanto se quebrante el procedimiento, pero también
en cuanto se incumpla el ordenamiento jurídico. Es por ello que es de
aplicación a la potestad organizatoria toda la reflexión que se produce en la
distinción entre discrecionalidad y arbitrariedad y, en la medida que ambas se
confundan, no habría que hacer tanto referencia a la potestad organizatoria
como potestad discrecional sino que, señalando parte de la doctrina simplemente
su carácter de potestad inherente, quedaría destacado, más bien, el hecho de su
limitación y su carácter técnico - administrativo. No obstante, ya se ha
señalado, que en sentido restringido la autoorganización no se presenta tanto
como una potestad, sino como una capacidad limitada y ordenada por la ley y
sujeta a procedimientos y garantías, pero ante el incumplimiento de éstos y
éstas, salvo que existan derechos subjetivos e intereses legítimos que
legitimen acciones jurídicas, no hay potestad, pues la función pública que
encierran los procedimientos y garantías se ejercen por los funcionarios y no
son potestades frente a terceros, sino que constituyen una obligación de
ejercicio y objetividad en el mismo. Son en definitiva manifestación de
procedimientos encaminados a garantizar la efectividad de artículos de la
Constitución, tales como el 9 y el 103. En todo caso ya hemos manifestado que en
el seno interno se manifestarían como poderes de la Administración frente a los
órganos de gobierno, en cuanto como garantía condicionarían los actos o
resoluciones del nivel político. Sólo en este sentido podríamos admitir el
concepto de potestades para dichas actuaciones que realmente encuadramos en el
concepto de funciones públicas o en su ejercicio.
