B) Competencias y servicios de
los entes locales.
Los artículos 25 y 36 de la Ley 7/1985 señalan las competencias del Municipio y la Provincia, respectivamente. Las competencias que nos describen no son las de una distribución orgánica, sino de las actividades que corresponden a cada una de estas entidades o de las materias en las que procede actuar. La Ley señala que estas competencias se desarrollan en los términos que establecen la legislación estatal y la de las Comunidades Autónomas.
En el caso del Municipio, dado lo clarificadora que resulta la exposición, trascribo lo que al respecto establece el artículo 25 mencionado:
a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.
b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.
c) Abastecimiento
de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la
atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.
f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de
incendios.
g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte
colectivo urbano.
h) Información y promoción de la actividad turística de interés y
ámbito local.
i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.
j) Protección de la
salubridad pública.
k) Cementerios y
actividades funerarias.
l) Promoción del
deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.
m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
n) Participar en la
vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las
Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares
necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación,
mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a
centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación
especial.
ñ) Promoción en su término municipal de la participación de los
ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información
y las comunicaciones.
o) Actuaciones en la promoción de la igualdad entre hombres y
mujeres así como contra la violencia de género.
Salvo la última materia típica de concesión popular política, pero, sin dudar, principio inherente a otras de las competencias señaladas, basta esta relación para ofrecernos que el Municipio es la entidad y la Administración de contacto más directo con el ciudadano como categoría general y que influye en nuestro día a día.
La mayor parte de estas competencias son servicios públicos que se ofrecen al ciudadano y la simple atribución al municipio es ya un compromiso al trato por igual a todos los ciudadanos para que sin distinción accedan a la utilidad y beneficio que suponen. Tales competencias es lógico, pues, que exijan una organización amplia y personal adecuado, o a una actividad contractual mediante concesiones que reúnen importancia económica para los particulares y en consecuencia una capacidad económica en consonancia. Por ello, como las competencias de los entes locales pueden ser propias o delegadas, la Administración delegante, con la competencia, debe de otorgar recursos para su eficacia. La actividad económica y el desarrollo de la ciudad o municipio depende de no sólo de la actividad económica y de las concesiones y los contratos sino de actos de autorización o licencia que son jurídicos pero precisan de la agilidad suficiente para que progrese.
El mismo artículo 25 en su punto 3 en este sentido dice: Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. Así, se puede afirmar, que el servicio público y sus formas de gestión es un elemento nuclear de la actividad municipal, enumerando el artículo 26.1 los que son esenciales a todo municipio según número de habitantes[1] y por lo que afecta a los municipios de menos de 20.000 habitantes, en el punto 2 se nos muestra una competencia de la Provincia que hay que entender dirigida a la eficacia de los servicios mínimos, como se deduce del punto 3 del artículo. Así se encomienda a las Diputaciones la coordinación de estas competencias o servicios:
a) Recogida y tratamiento de residuos.
b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los núcleos de población.
e) Pavimentación de vías urbanas.
f) Alumbrado público.
Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación
propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación directa
por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través
de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para
reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá
sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la
Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.
Pero esta competencia de coordinación no significa que los costes del servicio sean asumidos por las Diputaciones, sino que el artículo sigue disponiendo que cuando el Municipio justifique ante ellas que puede prestar el servicio con un coste efectivo menor que el derivado de la propuesta por la Diputación, si ésta lo considera acreditado el municipio asume la prestación. Resulta de lo dicho y de lo dispuesto en el siguiente párrafo del artículo que el coste efectivo del servicio corre a cargo del municipio, de acuerdo con su capacidad económica o por créditos de la Diputación, tal como concreta el artículo 31 del Texto Refundido, Real Decreto legislativo 781/1986.
Además de estas competencias el artículo 27 prevé aduciendo fines de simplificación y transparencia que la Administración estatal o de las Comunidades Autónomas puedan delegar competencias en los municipios. Se resume el artículo exponiendo sólo las materias en las que puede producirse la delegación de competencias, normalmente de simple gestión, mantenimiento o de inspección, sanciones, etc., y así dichas materias son: medio ambiente y natural; servicios sociales; promoción en igualdad de oportunidades y protección a la mujer; centros sanitarios; educación; cultura; centros deportivos; establecimientos y actividades comerciales; turismo; espectáculos públicos, etc. La delegación, en su caso, ha de ir acompañada de la correspondiente financiación. También hay que tener en cuenta que las delegaciones, más bien atribuciones de competencias, se pueden producir a través de una norma y por ello no constar financiación, lo que provoca problemas administrativos y jurídicos.
Al comentar la labor de las diputaciones respecto a los servicios mínimos de los municipios ya nos introducíamos en las competencias de la Provincia y su organización típica de las diputaciones u órganos equivalentes. Son los artículos 36 de la Ley 7/1985 y 30 del Texto Refundido los que determinan las competencias de la Diputación que con carácter básico y más general se centra, en el citado artículo 30 en la cooperación en la efectividad de los servicios municipales de sus servicios obligatorios, señalando al mismo tiempo los medios o formas para la realización de la cooperación. Así cita:
a) Los medios económicos de la Diputación que se asignen a tal fin; lo que desde el punto de vista de eficacia requiere de una organización para obtener la información y realizar el cálculo de dichos medios y presupuestación del gasto.
b) y c) Subvenciones o ayudas financieras que concedan el Estado y la Comunidad Autónoma respectiva o de cualquier otra procedencia.
d) El producto de operaciones de crédito.
En definitiva, el sujeto o destinatario de la actividad administrativa de las diputaciones son los municipios y el fin su eficacia y este efecto nace la organización y sus competencias. Estas competencias son reguladas detalladamente en el citado artículo 36 de la Ley y de forma más resumida aparecen en el 30 del Texto refundido como formas de cooperación. Las competencias se refieren pues a actividades y formas de cooperación y a cuestiones tales como:
a) La coordinación de los servicios municipales entre sí, para garantía de su prestación integral; es decir una forma de organización de cooperación que abarca a diferentes municipios y que requiere una vez más de la información precisa y procedimientos adecuados para su realización y efectividad que, de un modo u otro, exige una relación permanente de los municipios con la Diputación y que tiene, en este caso y en muchos otros más, un elemento de previa planificación que se concreta en la elaboración de un Plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal mediante la ineludible participación de los municipios. Plan que evidentemente constituye una importante actividad en cada Diputación cada año.
b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica. Así las diputaciones, aún con la existencia de Servicios en las Comunidades autónomas dedicados a este tipo de asistencia, se constituyen en el centro más importante de colaboración con los secretarios municipales. En buena parte esta competencia coincide con el ejercicio tutelar de los extinguidos Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales y de la Secciones de Administración Local de los Gobiernos Civiles, convirtiendo la tutela en asistencia.
c) En igual actividad asistencial, el artículo 36 de la Ley, en su apartado f) recoge la asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. Esta asistencia es pues para municipios medios y pequeños, pues en los más grandes la recaudación bien se realiza directamente por sus servicios o bien mediante contratación externa, esta última reducida a una forma de gestión y organización, en virtud reivindicaciones corporativas alegando que se trata de un ejercicio de potestades y ya se ha comentado que en esta polémica entra en juego la distinción entre actos de poder y actos de gestión.
d) La prestación de
servicios públicos supramunicipales o de carácter supracomarcal o, en su caso,
el fomento o cooperación de una prestación unificada por los municipios del
mismo ámbito territorial. Sin lugar a dudas nos encontramos con una forma
organizativa dedicada a la eficacia y economía de gasto. El artículo señala que
en todo caso, las diputaciones asumirán la prestación de los servicios de
prevención y extinción de incendios en los municipios de menos de 20.000
habitantes y la de tratamiento de residuos en los de menos de 5.000 habitantes.
Y en el apartado i) del
artículo 36 respecto de estos últimos municipios se atribuye la coordinación,
mediante convenio con la Comunidad Autónoma, de la prestación del servicio de
mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos.
e) De acuerdo con las
competencias de las demás Administraciones públicas les corresponde a las
diputaciones la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y
en la planificación en el territorio provincial. Así pues estas competencia ha
de ser coordinada con el resto de las Administraciones y su acción en dicho
ámbito lógicamente estas acciones pueden ser incluidas en el Plan Provincial de
obras y servicios.
f) Como reminiscencia,
desde mi punto de vista, de las actividades
de tutela, del mencionado Servicio Nacional de Inspección y
Asesoramiento de las Corporaciones Locales y de la Secciones de Administración
Local de los Gobiernos Civiles, el artículo atribuye el seguimiento de los
costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia.
Pero evitando afectar a la autonomía municipal, este control se produce cuando la
Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios
coordinados o prestados por ella, y mediante a una oferta a los municipios de
su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que
permita reducir estos costes.
El artículo 30 del
Texto refundido nos ofrece una información concreta de los medios y formas de
cooperación, que nos acercan a aspectos más organizativos y sobre todo en la
relación con las previsiones presupuestarias. En consecuencia, como primer
medio cita los económicos asignados al de cooperación a la efectividad de los
servicios mínimos obligatorios; las subvenciones antes reflejadas en el
artículo 36 de la Ley y operaciones de crédito. En cuanto a las formas de
cooperación cita las siguientes:
La asistencia en el
ejercicio de las funciones públicas necesarias, lo que nos muestra no es sólo
que ha de existir la organización correspondiente a este fin sino que, a su
vez, esta forma y fin influyen en la organización del municipio ajustándola a su
capacidad económica y técnica; sigue, estimo que ligado a la citada asistencia,
el asesoramiento jurídico, económico y técnico; las ayudas de asesoramiento en
la redacción de estudios y proyectos; las subvenciones a fondo perdido; la
ejecución de obras e instalación de servicios; la concesión de créditos y la
creación de Cajas de Crédito para facilitar a los ayuntamientos operaciones de
este tipo, lo que implica pues una forma de organización: la creación de
consorcios u otras formas asociativas legalmente autorizadas o sea otro
elemento jurídico y organizativo; la suscripción de convenios administrativos;
para finalizar añadiendo la de cualquier otras formas que establezca la
Diputación con arreglo a la Ley.
[1] Para mejor análisis de estas competencias se muestra el contenido de este artículo 26.1:
Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
a) En todos los Municipios:
alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos
de población y pavimentación de las vías públicas.
b) En los Municipios con
población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca
pública y tratamiento de residuos.
c) En los Municipios con
población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e
información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a
personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de
incendios e instalaciones deportivas de uso público.
d) En los Municipios con
población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de
viajeros y medio ambiente urbano.
