CHUPAR DEL BOTE O ERES LO QUE ERES

En mi niñez oí, popular y frecuentemente, la expresión chupar del bote respecto de aquellos que vivían de dinero público y sin singulares aportaciones y creo que en especial dirigida a la Falange. Ya en el ejercicio de mi profesión de funcionario y mi trabajo en la administración autonómica, pensé que el bote era piscina, pero el caso de los ERES en Andalucía nos muestra que hoy se chupa del pantano. Parece no haber límite para las sanguijuelas de la política sobre la Administración pública y el presupuesto público. En realidad se chupa de los ciudadanos y de las actividades económicas y sus aportaciones fiscales. Pero esta situación no es hoy solamente un hecho  de corrupción. Me explico.

LA `POLÍTICA DE LAS SUBVENCIONES ¿UN SISTEMA CORRUPTO?

Hay cuestiones y problemas que han ido creciendo poco a poco, de tal modo que, en general, cabe que sean denominados como eternos. Uno que empieza a ser manifiesto estos días es el de las subvenciones, tema que en el derecho administrativo de los años cincuenta y sesenta apenas era importante en el programa. Hoy en cambio "la política" lo pone en primer plano.

El tema figura en seis entradas de este blog, pero principalmente, en la de 29 de noviembre de 2010 de título Sin fondos, en la que ya establecía lo principal del problema, pero estos días la AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) ha puesto de relieve o denunciado que 14.300 millones de subvenciones no se controlan y señala (algo expuesto aquí frecuentemente) que falta vinculación entre las políticas públicas, los presupuestos y la estrategia que se siguen con dichos millones, además de una falta de transparencia. Esto no es una cuestión meramente administrativa, es incumplimiento de las leyes y controlable, por tanto, por la jurisdicción.

Es indudable que la subvención es una política pública, pero de una formalización muy sencilla; puesto que basta con una convocatoria que frecuentemente (de forma incorrecta desde mi punto de vista), precisa que la resolución se condiciona a la existencia de crédito. Así, en principio, podríamos decir que hay, con la convocatoria, una simple expectativa o en un acto de propaganda, en los casos en que dicha condición se establece. El alcance de la condición no está claro ya que es un principio general establecido por la Ley 38/2003, la existencia de crédito adecuado y suficiente (art. 9.4 b). El concepto de subvención está establecido en el artículo 2 de la citada ley, que no transcribo por su extensión y complejidad, pero del que sí quiero destacar, por ejemplo, los tres requisitos básicos de dicho concepto:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

(Es decir que la acción subvencionada se realiza en beneficio de un tercero no de la propia Administración concesionaria)

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo. la ejecución de un  proyecto, la realización de una actividad, la adopción de comportamiento singular (concepto más que abstracto, inalcanzable diría yo) ya realizados o por desarrollar o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

Estos requisitos son pues concurrentes. entre los múltiples ejemplos posibles, al azar, cojo éste a efectos ilustrativos y que en ligero examen se presenta como correcto, sobre todo en lo que respecta a la cuestión apuntada de crédito o dotación económica.

Pero más allá de que, en general, buena parte de las subvenciones se otorgan a empresas que ya se constituyen al efecto (sobre todo desde el momento en que la ley prevé que la subvención se dirija a una actividad  por desarrollar) y no sólo, por tanto, a las que ya existían previamente funcionando y que acreditan solvencia. Así el amiguismo y la información privilegiada puede ser una vía para la concesión, pero lo que la Autoridad independiente nos indica es la falta de control de las subvenciones otorgadas. Si damos por supuesto que para la resolución se haya controlado la justificación documental del aspirante a la subvención a efectos de la concesión, lo que se manifiesta es que los requisitos exigidos por la ley no se comprueban materialmente y, en consecuencia, el objetivo no queda acreditado y el buen uso de la subvención tampoco; se crea así un espacio ilegal de propensión a la corrupción y al mero formalismo.

De otro lado, el sistema, crea, si la subvención resulta vital para el concesionario, una dependencia que favorece al político concesionario. Y con ello representa un ámbito propicio a la corrupción encubierta, dirigida a la vinculación de votos.

Por ello hay que insistir, en la necesaria investigación pública y docente de toda la actividad político-administrativa. Más tesis doctorales de verdadera investigación y utilidad y menos corrupción en este campo a efectos de "subsistencia" o curriculo "político" o funcionarial

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA X : La contratación y subvención públicas.

Va siendo hora de finalizar la serie de reflexiones en torno a los males de la Administración pública, pues podía, por su interrelación, hacerse interminable. No abordo un problema como el de la presupuestación y el gasto público pues considero que de modo implícito ha estado presente en anteriores reflexiones sobre la organización. Es posible que los ciudadanos, si trataran de resumir estos males lo hicieran refiriéndose a la corrupción y poniendo el acento en la política, la cual necesariamente implica la corrupción administrativa o la utilización desviada de la Administración pública. Por ello, voy a exponer como final de la serie el que considero uno de los males que más contribuyen a las citadas corrupciones.

9) La subversión de los sistemas de contratación y subvenciones públicas.

En las ya múltiples reflexiones realizadas en este blog vengo poniendo de manifiesto que la Administración no es sólo un elemento de la estructura jurídica del Estado, sino que también juega un papel dinamizador de la sociedad, contribuyendo en su configuración y equilibrio y facilitando su desarrollo. La idea del Estado de bienestar es ejemplificadora de un papel de la Administración que es bastante más que derecho administrativo, si bien éste constituye el elemento garantía de una actividad racional, buena, adecuada y eficaz a los intereses públicos, por lo que, paradójicamente, se convierte en esencial para una buena administración y consolida los principios científicos y técnicos fundamentales de dichas racionalidad, eficacia e intereses, como legalidad o derecho a cumplir y elemento para el control jurisdiccional que la Constitución regula en su artículo 106, no, pues, cuando regula el poder judicial sino cuando se ocupa del Gobierno y la Administración. Lo cual me parece significativo ya que mediante este control de la actuación administrativa y de la potestad reglamentaria, tal como manifestaba la excelente ley de la jurisdicción contenciosa de 1956, se contribuye a la buena administración y al buen gobierno y se hace evidente que el control jurisdiccional en este campo no es meramente la solución de conflictos entre partes como en el mundo civil, aunque en ambos casos se contribuye al cumplimiento y eficacia de la legalidad.

De este modo, derecho y administración en general se confunden y aquél convierte en normas a abundantes principios provenientes de diferentes técnicas y ciencias que así se convierten en de obligado cumplimiento, en tanto no se deroguen o sustituyan por otros mejores y más adecuados a los fines establecidos. Por todo ello las Administraciones públicas no son sólo operadores jurídicos sino centros en los que confluyen una serie de relaciones internas y externas que tratan de configurar el contenido de las políticas públicas de acuerdo con los múltiples intereses sociales existentes, de modo que el resultado final sea, conforme a principios generales ya existentes y juridificados en las normas de rango superior, la determinación del interés público. Todas estas reglas, quizá, donde más claramente se manifiestan es en los sistemas de contratación y subvenciones públicas, ya que constituyen tanto una forma de cumplir los intereses públicos predeterminados como de contribuir a proporcionar riqueza al sector privado o a la sociedad, haciendo a ambos actores administrativos, sujetos de la acción administrativa pública; o sea administradores. Nos encontramos pues en el ámbito de actividades de carácter económico y ante conceptos jurídicos del derecho público tales como los de obra pública, servicio público, fomento, etc., que también conectan con la conciliación entre principios y fines propios del liberalismo y los propios del socialismo y con la actividad subsidiaria de las Administraciones públicas frente a la iniciativa privada. Pero también nos encontramos en el seno de una actividad que debe estar presidida y fundamentada en los principios de igualdad y distribución equitativa.

a) Desviaciones en el sistema de contratación pública.

Pero es evidente que los intereses privados señalados y las relaciones referidas constituyen un núcleo sustancial del problema y de la gestión pública en estos campos y en especial en el ámbito de los contratos administrativos que constituyen una materia muy importante del Derecho administrativo y de la actividad administrativa. En los contratos públicos de todo género, creo que el primer principio que se destaca, desde el punto de vista jurídico, quizá sea el de la libertad e igualdad en el acceso a la contratación, si bien sea condicionado a estar en posesión de las capacidades correspondientes para la realización de la obra, servicio u objeto correspondiente de la prestación o acción concreta en cada momento y por eso las formas de contratación y adjudicación son, también quizá, la primera preocupación de la regulación legal de la materia. Pero lo cierto es que la realidad actual nos demuestra que en la práctica resulta más esencial todo el procedimiento de preparación de los contratos pues, en definitiva, determina bastante la adjudicación de los mismos. Es por ello por lo que reflejo este párrafo de la exposición de motivos de la Ley de Bases de Contratos del Estado de 1963:

La contratación del Estado es un instrumento decisivo para el desenvolvimiento de la acción social y para la verificación de los planes de fomento. Se trata del instrumento que coordina las posibilidades financieras públicas con las finalidades reales, y estas finalidades reales con el empresario que ha de llevarlas a cabo a través de la ejecución de las obras o servicio público. Porque de la excepción se ha pasado a la regla general a lo largo de estos cincuenta años: Del Estado inhibicionista o del puro Estado de derecho de primeros de siglo, al Estado social o promotor permanente de los intereses públicos que ahora integramos; de la simplicidad de las realizaciones a las grandes programaciones. Al situarse el contrato en este plano y transformarse en pieza maestra del nuevo estilo de operar administrativo, resulta notorio que los negocios de la Administración han de ser objeto de una disciplina acomodada, no sólo en el aspecto puramente jurídico, sino también en el orgánico. Nada de ésto se estudia en la pasada Legislación que, centrando su atención en los modos de adjudicación, se olvida de fase tan primordial como la gestación del contrato y de la subsiguiente de ejecución y conclusión del mismo. En efecto, el contrato persigue la ejecución de una obra, pero más importante que la ejecución de la obra misma, es la oportu­nidad de su promoción y la valoración de los fines públicos a que sirve. Del mismo modo, un contrato puede ser formalizado de modo ventajoso para la Administración, y, sin embargo, ser inoportuno para los intereses generales; la oportunidad viene a ser así la razón próxima del convenio. El interés público no nos es suficiente, porque este término debe ser una constante en todos los actos de la Administración: el «por qué» válido de un contrato ha de indagarse en razones reales más próximas a su perfeccionamiento. He aquí una vía más eficaz y práctica para la íntima comprensión de los negocios del Estado.

La mención a la oportunidad en el objeto de la contratación y a la valoración de los fines públicos a que sirve y a el por qué o razón próxima del convenio como elemento definidor particular del interés público en estos casos, evidencia algo que parece ser olvidado y es que hay elementos en la preparación del contrato que constituyen la expresión y garantía de que ese "por qué" es el válido e indica lo necesario, es el que corresponde, el que se configura como el interés público y que, si identificamos fin con causa, constituye una finalidad básica  a acreditar en el expediente de cada contrato; acreditación que ha de corresponder a funcionarios públicos independientes y legitimados por procesos de acceso basados en el mérito y la capacidad. Por eso cuando esta justificación o acreditación empieza a ser meramente retórica y no constituye parte del control jurisdiccional es cuando empieza a ser inefectivo el sistema y comienza su corrupción. Y resulta que lo que el ordenamiento configura como garantía se convierte en el medio de convertir lo reglado en discrecional o, más aún, en arbitrario, vestido de necesidades y exigencias técnicas que no tienen otro fin que limitar el principio general más antiguo de la libertad e igualdad en la concurrencia, pues es fácil, cuando las personas encargadas de esta garantía son dependientes del poder político, justificar sobre el papel una oportunidad que más que tal es mero oportunismo, todavía más si el sistema corrompido procura satisfacer, de un modo u otro, a los interesados o productores de cada uno de los sectores de intereses implicados, los cuales, además "favorecidos" agradecen el "favor" aportando contribuciones espurias que acaban también cargándose al precio del contrato. Precio que es uno de los factores a considerar en el "por qué" del contrato, justificando que es el del mercado y el que satisface el interés público y no lo que es más ventajoso para los sujetos de la contratación o, tal como dice el párrafo destacado, para la Administración y sin embargo ser inoportuno para los intereses generales. La subversión es total ya que se pueden configurar como necesidades e intereses públicos lo que no son más que intereses espurios.

Así, pues, la parte que menos derecho se considera a la hora del control jurisdiccional resulta la más importante para el interés público y el de los simples ciudadanos y ya no es tanto un control de la legalidad como la resolución de simples conflictos de intereses, que ninguno puede ser público, pero en los que la legalidad es el instrumento o escusa utilizable para conseguir la sentencia favorable y produciéndose sólo el conflicto cuando el contratista ya no tiene esperanzas de que el sistema corrupto establecido le favorezca. De otro lado, hay que tener en cuenta que el sistema abandona la subasta como forma de adjudicación, puesto que prospera la idea de que el contratista más económico no es con frecuencia el que mejor obra o servicio realiza y que el precio no es el único elemento a considerar a la hora de adjudicar, de modo que primero el concurso subasta y luego el concurso acaban siendo los sistemas de adjudicación y con ello surge ese criterio de oportunidad o de diseño de lo necesario, que si en principio era una labor exclusiva de funcionarios públicos especialistas y que se traducía en el contenido de los pliegos de prescripciones técnicas y en la redacción del proyecto de obra y su supervisión o de la regulación del servicio correspondiente o fijación de las características del suministro, y en la fijación del precio según mercado y, en su caso, descompuesto por precios unitarios, se va convirtiendo en el resultado o fruto de una acción o relación común entre el contratista actual y la Administración y los políticos para configurar el pliego técnico de la siguiente licitación o, también, de la intervención de empresarios conocidos y aspirantes a la condición de contratista en el futuro, que en sus relaciones con la Administración van contribuyendo a la configuración de los siguientes pliegos de futuras licitaciones. También cada día más la redacción de proyectos no es sólo una labor funcionarial sino que pasa a ser un objeto más de contratación y a la vez merma el papel y la intervención de las oficinas de supervisión y su carácter de separadas del órgano de contratación. Cuestión esta última que no sé si es general pero que yo sí he vivido en mi último destino como funcionario. Por tanto, desde mi punto de vista los pliegos de cláusulas o prescripciones  técnicas que no han de contener prescripciones de carácter jurídico o contractuales sino del procedimiento de gestión y ejecución del contrato simplemente, sí recogen elementos jurídicos y contractuales y van configurando necesidades o requisitos y condiciones que significan la exclusión de posibles aspirantes a licitar, bien porque no los puedan cumplir o les sea costosa su consecución o bien porque se delimite en exceso la experiencia necesaria, racional y adecuada para la realización de la obra, servicio, etc. Creo que se puede afirmar que es la red de relaciones que en torno a la acción contractual se configura la que conforma realmente el contenido de las prescripciones técnicas convertidas más que en normas o guías  para la configuración de la oferta y para ejecución del contrato en requisitos para su adjudicación o no. El sistema, acompañado de la pérdida del concepto de la función pública y del papel del funcionario público, se convierte en factor de corrupción.

La vigente Ley de Contratos del Sector público, dirigida básicamente a incorporar la normativa europea en la materia de momento, al menos formalmente, contiene unas cuantas normas o soluciones que pueden contribuir a la mejora de la situación y que puede considerarse que formalizan la colaboración de los aspirantes a licitar, como ocurre en el denominado diálogo competitivo para contratos de gran complejidad y en la definición del objeto entre el órgano de contratación y  los licitadores. También cuando en su artículo 101 establece unas reglas para la configuración de las prescripciones técnicas exigiendo que se tengan en cuenta criterios de accesibilidad universal y de diseño para todos. Criterio que claramente reafirma el punto 2 del artículo cuando dice: Las prescripciones técnicas deberán permitir el acceso en condiciones de igualdad de los licitadores, sin que puedan tener por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de los contratos públicos a la competencia. Esta disposición, por sí misma es prueba de que ello venía siendo habitual. Al mismo tiempo, en el sentido de la oportunidad del contrato que señalaba la Ley de Bases de 1963, el artículo 22 de la vigente que se ocupa de la necesidad e idoneidad del contrato dice: Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquéllos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su adjudicación. Exigencia formal que siendo esencial puede acabar, tal como he señalado, en mera retórica cuando no se garantiza mediante funcionarios independientes y de carrera y toda una gestión al efecto documentada y cuya ignorancia, puede que no sea controlada nunca y, sí lo es, con un mero efecto de anulabilidad.

Como el tema es también complejo y lleno de cuestiones a tratar y creo que con lo expuesto y con la práctica del fraccionamiento de los contratos, prohibida en la vigente ley, para disminuir su cuantía y eludir determinados requisitos legales, se han manifestado algunas de las vías más evidentes de subversión del sistema y de la corrupción, hay que ocuparse, pues, de lo que ocurrido en el campo de las subvenciones públicas, al que son de aplicación bastantes de las anteriores reflexiones.

b) La subversión de la subvención pública.

No se pretende aquí hacer un estudio del tema de las subvenciones públicas, sino simplemente resaltar que la subvención pública ha alcanzado una importancia insospechable en la década de los años 50 y comprende a las más variadas actividades y es un medio de que incentiva actividades económicas y sociales. Pero lo que ha hecho que las subvenciones estén de actualidad es la importancia del gasto que suponen y el carácter de algunas de ellas que las han puesto en el punto de mira de la crítica de los ciudadanos y de la prensa (ésta también objeto de subvenciones), hasta el punto de que algunas de ellas mueven a la risa y al chiste y sólo se justifican por criterios políticos partidistas y clientelares. Parece que la subvención se ha convertido en el medio de tener contentos a determinados sectores o de producir una cierta cautividad del voto, incrementando el cupo de las personas dependientes del presupuesto público, hasta que llegado el período de las vacas flacas todo se muestra del modo más vergonzoso.

La Exposición de motivos de la Ley General de Subvenciones nos dice, por ejemplo: La Ley General de Subvenciones tiene en cuenta esta orientación y supone un paso más en el proceso de perfeccionamiento y racionalización de nuestro sistema económico, incardinándose en el conjunto de medidas y reformas que se ha venido instrumentando desde que se iniciara el proceso de apertura y liberalización de la economía española. Supongo que si al lado de estas afirmaciones figurará un listado total de las ayudas y subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas confrontada con los impagos de las que eran consecuencia de políticas públicas anunciadas a bombo y platillo, el tema de nuevo movería a risa o a indignación. Otra afirmación destacable: La austeridad en el gasto corriente, la mejor selección de las políticas públicas poniendo el énfasis en las prioridades de gasto, así como el incremento del control y de la evaluación, han reducido paulatinamente las necesidades de financiación del sector público y han ampliado las posibilidades financieras del sector privado, con efectos dinamizadores sobre la actividad, el crecimiento y desarrollo económico, y sobre la creación de empleo. Año 2003, no lo olvidemos. 

No vale la pena seguir con esta exposición de motivos pues el tiempo y los hechos han puesto en evidencia su contenido y afirmaciones. No obstante sí hay que tener en cuenta que nos dice que desde la perspectiva administrativa, las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para la gestión de actividades de interés público. Las subvenciones en el concepto legal son disposiciones dinerarias realizadas por las Administraciones públicas a favor de personas públicas y privados, estableciéndose unos requisitos y unas exclusiones legales, destacando el requisito de que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. Los principios a los que se somete la gestión de las subvenciones son: a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante y c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

La realidad pese a la regulación legal es que las subvenciones se han convertido en el medio de financiar actividades sociales, muchas quizá necesarias pero cuya subvención no es posible mantener ahora con la escasez de ingresos e inexistencia de créditos públicos y hay que considerar que en buena parte porque en muchas de estas políticas públicas no se ha partido de realizar los análisis y las previsiones que exige una buena administración, ya que no podía garantizarse el mantenimiento de dichas políticas, primando el efecto político inmediato y no los criterios racionales y de buena política presupuestaria pese a las afirmaciones del preámbulo de la ley. Se ha contribuido directamente a la crisis y estas políticas de subvenciones han producido efectos perversos y contribuido al descrédito político e institucional. Ha habido un exceso injustificable en la utilización de la figura de la subvención y en los campos más dispares y, en muchos casos absurdos e indignantes. Políticas pues de "nuevos ricos" y de manirrotos y con fines que no eran de verdadero interés público.  Destaca el hecho de que partidos políticos y sindicatos son beneficiarios de subvenciones públicas y con ellas y sus otros sistemas de financiación, hoy más que nunca puestos de manifiesto a través de la regularización del dinero ante Hacienda, hace que ellos mismos sean el carcinoma que corrompe el cuerpo político, pues es posible afirmar que políticos y sindicalistas son más que nada políticos o tienen un mismo "amo" o son los mismos perros con diferentes collares. El sistema se ha subvertido.

10) Conclusión final.

Tras lo expuesto en las diez entradas dedicadas a los males de la Administración española, quizá habría que volver al principio y quedarnos con la primera, para concluir que en ella están expuestas la razón y causa de todos los males descritos y de todos los que aún se podrían exponer. También, pues, se puede afirmar que los problemas destacados son problemas de España y de su sistema político. Un grave problema político y social y una corrupción total que han minado el Estado de derecho y a nuestra sociedad. Una dictadura encubierta, solapada, que no cree en nada, que miente y engaña, la peor que he conocido porque se disfraza  de democracia y no mantiene principios ni valores que no sean los beneficios de la denominada casta política, que evidencia, como dije en otra ocasión, y confirma las afirmaciones del franquismo, en sus justificaciones, de que los males de España radicaban en los nacionalismos, los partidos políticos y los sindicatos. Sin que valga aducir que se generaliza inadecuadamente, pues todos somos responsables al consentir de un modo u otro que estemos en esta situación y que el pan y toros haya llegado a extremos insospechables y a costa del erario público y me callo pues lo que me viene decir en este momento me parece demasiado fuerte y quizá injusto en algunos casos. Los lectores ya tienen, como ciudadanos, su propia opinión formada y es suficiente con lo ya dicho.

LOS MONTES COMO POLÍTICA PÚBLICA

El día primero de este mes comentaba los incendios del monte en la Comunidad Valenciana y me refería a que la limpieza y conservación del monte es una política esencial. Desde entonces la prensa ha venido reflejando las opiniones de los afectados y muy buena parte de ellos coinciden con lo que yo pienso y reflejaba en el post Valencia se quema. Así, por ejemplo, en el diario Las Provincias de pasado día 9, en la sección de Agricultura - Economía ,refleja la situación después de los incendios y en un momento determinado dice cosas como estas:

Dicho por el Secretario de la Unió de Llauradors Ramón Mampel: un agricultor o ganadero en activo en nuestras zonas de secano es una garantía para prevenir incendios; mientras que dejarlos abandonar es un claro riesgo. Es mucho más efectivo destinar más recursos en potenciar la ganadería en zonas boscosas o la agricultura que invertir posteriormente con muchos medios para apagar el fuego. Y un poco después: se ha podido observar que los cultivos bien cuidados o las áreas de pastoreo de animales han actuado como cortafuegos, evitando incluso una mayor propagación del fuego.

Más adelante refiere lo que se dice en los pueblos y que se comprueba que permanecen los mismos problemas de siempre cuando regía el Icona. " No dejan tocar nada, ni un romero, ni un pino -contaban antaño y cuentan ahora- y luego se les quema todo." Se considera también que "las trabas ecologistas le vienen tan bien a la Administración para no hacer nada, o más bien poco, ahorrar presupuesto...."

Pero el mismo día, en el mismo diario, F. Miñana escribe sobre el tema y se destaca de inicio que gran parte de la superficie forestal es privada y que el problema es que muchos particulares ignoran que la ley les obliga a tenerlo cuidado y protegido para no poner en riesgo la naturaleza. Recoge las opiniones del Jefe de Sección de Incendios forestales, que pueden leer en el enlace antes señalado.

Del conjunto del artículo me queda la impresión de que se culpa principalmente a los propietarios y a las construcciones privadas, si bien también se hace referencia al abandono de los campos. El monte que pertenece a mi familia ha tenido terrenos de cultivo, mediante contrato de mediería, de trigo, que pasó al guirasol, hasta que el escaso rendimiento y la edad hizo que éste abandonará, mientras el terreno se convertía en coto municipal o público y punto de caza del jabalí.

No voy a exponer las complicaciones administrativas que pueden surgir, pero independientemente de la obligación particular de procurar la conservación del monte, no puedo decir que desde la Administración, dado que de nada sirve que uno limpie su monte si la parte colindante no lo hace, se hagan políticas de fomento. Bastaría, a lo mejor, simplemente que se facilitara a los propietarios, a través de la administración municipal o provincial, grupos de trabajadores que realicen la limpieza del monte conjuntamente, con la aportación  o contribución económica del propietario o, en su caso, con la subvención pública. 

Hay mucho que hacer administrativamente, actualizando datos, conociendo los propietarios, promocionando su colaboración y haciendo políticas públicas de verdad. La función pública no son sólo los funcionarios de oficinas y estas políticas pueden ser fuente de empleo. Y ello no es sólo un problema político, la iniciativa de los funcionarios especialistas es esencial para proponer las soluciones y políticas más apropiadas. La Administración es una acción permanente sin perjuicio de los políticos que gobiernen y se ha de notar. En estos tiempos no hay que estar a la defensiva, hay que partir del análisis de los problemas y de las propuestas oportunas y más que nadie los funcionarios públicos y si es que no se les hace caso en lo que proponen y la desconsideración provoca el daño, hay que denunciar la situación. Lo imperdonable es la dejación.


El tema de los funcionarios y los recortes que sería el tema apropiado hoy, lo dejo para cuando las disposiciones concretas se publiquen

MI HEMEROTECA: La privatización de servicios públicos

En 14 de octubre de 1992 se publicaba en el diario valenciano Las Provincias mi siguiente artículo de opinión:

La privatización de servicios públicos se ha convertido en un programa común a distintos sectores políticos, Gobierno y oposición mayoritaria, y en muchas ocasiones se presenta como una panacea favorecedora de la disminución del gasto público.

Sin embargo, la realidad no permite realizar afirmaciones tajantes ni determinar en todos los casos la bondad de la medida. Lo lógico es que la iniciativa privada acuda a los sectores y actividades en las que puede obtener un beneficio. Por ello, es tradicional que la gestión de servicios públicos por particulares se realice en el sector económico.

La realidad nos muestra que en los contratos de gestión de los servicios públicos la empresa privada acude porque abona un canon pequeño a la Administración y puede percibir por los servicios un precio que le resulta rentable o comparte el riesgo de la gestión con la Administración Pública.

Como, además, hoy no sólo se encomienda la gestión de servicios públicos en su sentido técnico, sino también funciones públicas, la consecuencia es que en estos casos o se permite la percepción por la empresa privada de un precio de los particulares, o la Administración abona una cantidad para que la empresa pueda mantener su organización y obtener un beneficio, o si la actividad produce rendimiento económico, suficiente, igualmente, para que mantenga su organización y beneficio.

En, definitiva, gasto público sigue habiendo, La Administración algunos casos puede no gastar, pero deja de percibir unos ingresos. Los ciudadanos pueden ver, en cambio, que los precios del servicio se incrementen y no siempre tienen garantizada su mejora, ya que como la empresa se haya equivocado en sus cálculos rebajará la calidad para obtener el beneficio, y si se trata de funciones públicas pueden encontrarse con verdaderos ignorantes del derecho público y de la Administración ejerciendo las mismas, salvo que se trate de especialistas o ex funcionarios públicos.

La verdad es que lo que está reconociendo el sector político que propone la medida, sean cuales sean sus razones, es la incapacidad de la Administración de gestionar con eficacia los servicios públicos y las funciones públicas, lo que es verdaderamente triste, ya que al no poderse privatizar todos los sectores, tenemos que llegar a la conclusión de que en los restantes tendremos que soportar la mala gestión. Existe implícita en la propuesta una renuncia a dirigir la Administración Pública y a racionalizarla científicamente y de acuerdo con sus propios principios de funcionamiento. La privatización sin estudios serios de sus repercusiones, de la preparación del sector privado para ejercer funciones públicas mejor que los funcionarios, es una solución cómoda demostrativa de la incapacidad de los políticos y de la ausencia de verdaderos directivos que suplan dicha incapacidad,

¿Será todo, finalmente una cuestión de poder? Esperemos que que las decisiones en estos aspectos se sospesen adecuada y técnicamente y que no se acabe abriendo un sistema de subvenciones y financiaciones indirectas, y esperemos que los funcionarios acaben recuperando la dignidad perdida, aunque la pérdida no les sea totalmente atribuible.

Esto fue escrito antes de tener que gestionar la preparación y gestión del primer expediente en la Generalidad Valenciana de un concurso para la gestión de un hospital público por empresa privada, sistema este de gestión que daría lugar a muchas reflexiones más, de las que yo, particularmente, sólo puedo referirme a dicha preparación o la gestión de los expedientes de contratación, si bien, si puedo afirmar, que en el primer momento, el estudio de los costes del servicio fueron deficientes o insuficientes y que, tal como me dijo un político valenciano, no se conocía exactamente lo que nos costaba un hospital público. Bien, si era así o no se había establecido un estudio, entonces había que concluir que el cálculo del coste de la gestión privada mal podía calcularse adecuadamente y, por tanto, el contrato correspondiente estaría destinado a sufrir las correspondientes revisiones derivadas de la acción diaria y de la experiencia. De otro lado, ha resultado evidente que sí se abrió un sistema exagerado de subvención pública y de financiaciones a empresas privadas, incluso se fomento su creación con el fin exclusivo de percibir la subvención encubierta de gestión o prestación de servicios-

SIN FONDOS

La crisis económica es una evidencia y que la Administración pública ha de adaptarse también. Las posiciones liberales cobran fuerza cuando piden la reducción estructural u orgánica de las Administraciones Públicas y la puesta en el mercado de servicios hoy plena o casi plenamente publificados. También es indudable que muchas de las subvenciones actuales han de ser reconsideradas, sobre todo en cuanto no se dirijan a sectores productivos de riqueza y sean exclusivamente una actividad política de propaganda o captora de votos o de clientelismo o amiguismo puro y duro. Pero no puede olvidarse que buena parte del sector privado empresarial depende del gasto público y de proveer a la Administración pública de medios y productos o de prestar servicios públicos. La administración pública es motor económico social.

Por eso es preocupante saber que las Administraciones públicas no pagan a sus proveedores y que éstos se ven en serios problemas para mantener sus empresas, mientras que tienen que pagar religiosamente sus impuestos o no pueden acudir a la compensación de deudas, en la medida de que incluso pueden estar prestando su actividad de modo irregular, en cuanto la Administración les solicita la prestación o el servicio sin contar con el crédito correspondiente y paga sobre la base de un expediente por enriquecimiento injusto. Muy mal síntoma; el más claro de la gravedad de la situación y sobre todo de la alegría con la que se ha venido actuando y regalando el dinero público. Las necesidades más elementales no se pueden cubrir y, en cambio, las más necias subvenciones están a la orden del día y el número de “asesores” o personal de confianza ha venido creciendo sin cesar. Hoy que los estudios de Ciencia de la Administración forman parte de los programas universitarios no estaría de más que se incrementaran las investigaciones en orden a estos crecimientos del número de personal, de su reclutamiento y procedencia, así como del incremento en los últimos treinta años de la estructura política. Tampoco estaría de más un serio análisis de las subvenciones públicas y sectores beneficiados y de las empresas creadas al sólo efecto de percibir la subvención o prestar un servicio que podía serlo por los funcionarios públicos.

Sin embargo lo que más vende es meterse con el funcionario público pero no hacer nada para conocer cómo se administra y a qué se dedica el dinero público, o sea el “nuestro”. No se trata tanto de actuar como una empresa privada sino simplemente de actuar como se debe y sin más publicidad y propaganda que la de los hechos. A lo mejor es más necesario redistribuir el personal que eliminarlo o, mejor, disminuir la carga de personal no funcionario y de los cargos políticos innecesarios o superfluos. Mal panorama, muy malo, el que se avecina dados los síntomas que se perciben.

MI HEMEROTECA: La privatización de servicios públicos

Como sigue siendo de actualidad reproduzco el artículo de opinión publicado en 14 de octubre de 1992 en el diario Las Provincias de Valencia:

La privatización de servicios públicos se ha convertido en un programa común a distintos sectores políticos, Gobierno y oposición mayoritaria, y en muchas ocasiones se presenta como una panacea favorecedora de la disminución de gasto público.

Sin embargo, la realidad no permite realizar afirmaciones tajantes ni determinar en todos los casos la bondad de la medida. Lo lógico es que la iniciativa privada acuda a los sectores y actividades en las que puede obtener un beneficio. Por ello, es tradicional que la gestión de servicios públicos por particulares se realice en el sector económino.

La realidad nos muestra que en los contratos de gestión de los servicios públicos la empresa privada acude porque abona un canon pequeño a la Administración y puede percibir por los servcios un precio que le resulta rentable o comparte el riesgo con la Administración Pública.

Como, además, hoy no sólo se encomienda la gestión de servicios públicos en su sentido técnico, sino también funciones públicas, la consecuencia es que en estos casos o se permite la percepción por la empresa privada de un precio de los particulares, o la Administración abona una cantidad para que la empresa pueda mantener su organización y obtener un beneficio, o si la actividad produce rendimiento económico suficiente, igualmente, para que mantenga su organización y beneficio.

En definitiva, gasto público sigue habiendo. La Administración en algunos casos puede no gastar, pero deja de percibir unos ingresos. Los ciudadanos pueden ver, en cambio, que los precios del servicio se incrementen y no siempre tienen garantizada su mejora, ya que como la empresa se haya equivocado en sus cálculos rebajará la calidad para obtener el beneficio, y si se trata de funciones públicas puede encontrarse con verdaderos ignorantes del derecho público y de la Administración ejerciendo las mismas, salvo que se trate de especialistas o ex funcionarios públicos.

La verdad es que lo que está reconociendo el sector público que propone la medida, sean cuales sean sus razones, es la incapacidad de la Administración de gestionar con eficacia los servicios públicos y las funciones públicas, lo que es verdaderamente triste, ya que al no poderse privatizar todos los sectores, tenemos que llegar a la conclusión de que en los restantes tendremos que soportar la mala gestión. Existe implícita en la propuesta la renuncia a dirigir la Administración Pública y a racionalizarla científicamente y de acuerdo con sus propios principios de funcionamiento. La privatización sin estudios serios de sus repercusiones, de la preparación del sector privado para ejercer funciones públicas mejor que los funcionarios, es una solución cómoda demostrativa de la incapacidad de los políticos para actuar en la Administración Pública como empresarios y de la ausencia de verdaderos directivos que suplan dicha incapacidad.

¿Será todo, finalmente una cuestión de poder? Esperemos que las decisiones en estos aspectos se sospesen adecuada y técnicamente y que no se acabe abriendo un sistema de subvenciones y financiaciones indirectas, y esperemos que los funcionarios acaben recuperando la dignidad perdida, aunque la pérdida no les sea totralmente atribuible.

En el tiempo transcurrido las subvenciones se han convertido en moneda corriente y hasta han sido objeto de regulación por ley y muchas empresas han nacido y susbsistido gracias a ellas o a contratos con la Administración y han propuesto la gestión de todo tipo de servicios. Como anécdota he llegado a ver como se proponía la realización de los informes  jurídicos en todo tipo de expedientes por una conocida, en su tiempo, empresa de consultoría que ya tenia contratado algún funcionario pensando en ello. Sólo la crisis económica puede suponer un freno pero de ningún modo garantiza la racionalidad.

LA FACETA ADMINISTRATIVA Y LA EJECUCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

En el anterior post se ha hecho referencia a la faceta administrativa que como Administración general conecta con la implementación y mantenimiento de las políticas públicas, que permiten y sustentan la actividad administrativa dedicada a su ejecución considerada en sentido estricto y que desde la Ciencia de la Administración, Baena del Alcázar, conecta directamente con la distinción entre políticas prescriptivas y políticas operativas. Conceptos que desde el Derecho administrativo conocemos bajo los de policía y servicio público, sin olvidar que también forma parte de la ejecución de las políticas públicas la actividad comprendida en la idea de fomento pero que estimo que hoy tiene verdadera presencia en la figura de la subvención que ha llegado a precisar su regulación por ley específica.

Aunque no podemos perder de vista estas subvenciones, su administración no presenta, en principio y en orden a la organización precisa para su desarrollo, las peculiaridades que nos ofrecen las políticas públicas prescriptivas y las operativas. Las políticas de subvención, pueden considerarse comprendidas en los conceptos de políticas públicas distributivas o redistributivas que tienen incidencia en el contexto social, pero que para mí siguen encajando en la idea de fomento de actividades sociales de interés general, cumplen también la finalidad de evitar la creación de una organización pública dedicada a realizar las actividades que se subvencionan, por lo que realmente su tramitación conecta muy directamente con la administración general y con su gestión en el seno de la estructura centralizada y jerarquizada a través de simples procedimientos administrativos con cierta conexión con la gestión de contratos y convenios, en cuanto lo normal es que generen derechos y obligaciones o simplemente convocatorias públicas, baremos y resoluciones adjudicatorias. Su importancia actual radica en su utilización política con vistas electorales. Pero es claro que es una actividad administrativa propia de las Administraciones públicas.

Las políticas públicas prescriptivas coinciden con la esfera o actividad, ya comentada en el último post, que se desarrolla en la estructura jerárquica y en las direcciones generales, de aplicación de leyes y reglamentos y ejercicio de potestades públicas mediante procedimientos administrativos, resoluciones (autorizaciones, licencias, permisos, etc.) inspecciones y sanciones, sin perjuicio de la utilización de políticas encaminadas a conseguir la calidad o a premiarla en las correspondientes actividades reguladas por el Derecho y controladas por la Administración. A pesar de su base jurídica y coactiva, no queda excluida la posibilidad de crear una organización autónoma (desconcentrada o descentralizada) y personalizada dedicada a desarrollar la actividad correspondiente, pero es evidente que la actividad, por su peso y carácter, sigue siendo jurídica y burocrática en su sentido estricto, con independencia de sus objetivos y correspondiente fin. Nos sirve de ejemplo la Agencia Tributaria. Sin perjuicio de que la función recaudatoria, por ejemplo, desde el Derecho romano o, incluso, antes, pueda encomendarse a particulares o a organizaciones o empresas privadas, hay que considerar que seguimos estando ante verdaderas funciones públicas.

Nos quedan las políticas públicas operativas que al coincidir con prestaciones a favor de los particulares, proporcionándoles servicios, utilidades o determinados bienes, precisan de organizaciones diferentes de la burocratizada o jerarquizada, sin perjuicio de que requieran su propio aparato administrativo o burocrático en su concepto amplio y corriente. Son organizaciones que prestan actividades que pueden haber sido o siguen siendo objeto de la actividad privada y empresarial y que requieren de los mismos procedimientos de gestión que se realizan en el mundo empresarial, sin perjuicio de sus regulaciones por el Derecho administrativo. En estos casos, este Derecho plantea límites generales y principios de organización y de gestión presupuestaria, de contratación y de administración o gestión de recursos humanos que no permiten su absoluta identidad con las formas de gestión empresarial privada. El carácter de Administración pública de las políticas públicas operativas puede ser de carácter contingente, si bien determinados servicios públicos, que han de prestarse a todos los ciudadanos o estar al alcance de cualquiera, tengan carácter permanente y convivan con la iniciativa privada. Clásicos servicios de este carácter son la educación, la sanidad y el transporte, por ejemplo. Es lógico pues que este tipo de gestión y de ejecución podamos decir que es menos administración pública que las anteriores, pero la realidad es que hoy reviste una importancia vital y que es el punto neurálgico del tratamiento que se da a la Administración pública desde una buena parte de los estudiosos o preocupados de la misma y campo de aplicación de las técnicas propias del mundo empresarial y de la gestión privada. Ha llegado a desplazar en interés a las actividades administrativas clásicas.

Al ocuparnos de la Administración pública hemos de considerar las diferentes facetas analizadas, pero siempre estamos ante la gestión de recursos económicos públicos y provenientes de la sociedad y que han de revertir de uno u otro modo a ella y que muchos de los principios de organización pública que limitan la gestión operativa, tienen como fin evitar la patrimonialización por grupos e intereses corporativos de dicha organización y del patrimonio público y la consiguiente corrupción. Por ello, cuando se nutren de presupuesto público, aunque la gestión pueda seguir sistemas empresariales, siguen siendo consideradas como Administración pública. Cabe, sin embargo, considerar que es posible que cuando se nutren básicamente de sus propios ingresos y actividad se deje de aplicarles los principios de organización pública que limitan su acción y gestión, pero sin que por ello deje de exigírseles eficacia y responsabilidad.