LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO. La libre designación

 

b’) La libre designación.

 

Es necesario reflejar el artículo 80 del Texto Refundido del Estatuto, ya que en él se reflejan los puntos esenciales que dan lugar a que, personalmente, considere que este sistema es básico para la producción de la pérdida de carácter público y garante de la administración pública. Nos dice lo siguiente en sus puntos, que comento uno por uno:

 

1, La libre designación con convocatoria pública consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto.

 

Insiste el artículo en resaltar la exigencia de convocatoria pública, resultando en la práctica que esta es la única garantía formal: la concurrencia, que en la práctica se reduce sustancialmente, en cuanto en los corrillos funcionariales se sabe previamente quien va a ser el designado. De otro lado, nos indica que  consiste en una aplicación discrecional, y dado lo que sigue se puede decir que arbitraria. Y ello es así, por dos razones, la ley renuncia a señalar las características especiales que hacen que un puesto sea o no de libre designación, ya que en contraste con el concurso, la libre designación no es un sistema normal, lo que hay que entender que es que es especial o excepcional. Y el que debe de ser excepcional, tiene su raíz en la Ley de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado de 1963, que en la VI, referida a Plantilla y provisión de plazas, establecía que las plazas vacantes de cada localidad, correspondientes a los Cuerpos generales, se proveerán por concurso de méritos entre funcionarios, salvo aquellas que excepcionalmente sean clasificadas como de libre designación. Raíz de todo el sistema hasta la fecha Y cuyo desarrollo en el Texto articulado de 1964 se extiende a todos los funcionarios y, por tanto, cuerpos especiales, manteniendo su excepcionalidad y exigiendo su clasificación a propuesta de la Comisión Superior de Personal; órgano aún subsistente y regulado por el Real Decreto 349/200, pero sin que tan clara competencia persista, sustituida por amplias y varias funciones abstractas y generales o poco concretadas.

 

La otra razón o segunda, que aparece en este texto es la de que el órgano competente aprecia discrecionalmente la idoneidad No hace referencia a capacidad, méritos o aptitud para el puesto y los requisitos de desempeño del puesto que se refieren, además de no indicarse en la ley, tampoco se remiten a las relaciones de puestos de trabajo ni clasificación previa, sino que es posible y real que las convocatorias establezcan los requisitos “idóneos” según el órgano competente.

 

No obstante, el punto 2, que remite el establecimiento de los requisitos a las leyes de Función Pública de desarrollo del Estatuto para la terminación de los puestos que por su especial responsabilidad y confianza puedan cubrirse por el procedimiento de libre designación. Dos factores pues responsabilidad especial y confianza. La primera es algo vago que podía haberse concretado y la segunda al menos, si la confianza es sustancia del sistema, no puede contradecir el mérito, capacidad y aptitud pues se trata de puestos de trabajo y no de carácter o nivel político.

 

Como el Estado, no ha dictado su ley de desarrollo del Estatuto, para conocer en realidad cual es su normativa propia en esta materia hay que acudir de nuevo al Real Decreto 364/1965 en su artículo 51.2, que referido a la libre designación, nos dice: Sólo podrán cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector general, Delegados y Directores territoriales, provinciales, o Comisionados de los Departamentos ministeriales, de sus Organismos autónomos y de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, Secretarios de Altos Cargos de la Administración y aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo.

 

Carácter directivo y especial responsabilidad, son pues bases para decidir que estos puestos sean de libre designación. El carácter directivo en 1995 no tenía la misma consideración que hoy en día, en cuanto en los puestos de la Administración ministerial, central o provincial, queda perfectamente centrado en lo público, como demuestran los puestos referidos, por ello en cuanto a Organismos autónomos y en el resto de puestos correspondientes a personas jurídicas, se considera procedente la libre designación y no el contrato. Cuestión hoy desdibujada dada la única regulación del directivo no denominado como público sino “profesional”, vaguedad evidente, y en cuanto en el punto 4 del artículo 13 del Estatuto admite el posible carácter laboral con contrato de alta dirección de este personal. Sea como sea el artículo 51 del Real Decreto 364/1995 nos ofrece una idea del directivo que conecta con los puestos de trabajo que están en íntima conexión y relación con los cargos políticos y, por tanto, con la gestión de las políticas públicas y su dirección respecto de su eficacia y ejecución por el nivel de gestión administrativa. Lo que es una especial responsabilidad y una función directiva relacionadas con lo público de modo directo y son puestos en los que cabe admitir un cierto grado de confianza no política pura, pues se trata de la organización administrativa y no política o de Altos cargos; confianza en relación a la eficacia y competencia, dentro de los principios de mérito y capacidad o aptitud.

 

Nada de esto ocurre en la realidad, en las Comunidades Autónomas ni tampoco en el Estado, pues la libre designación por el sistema de las relaciones de puestos de trabajo ha alcanzado a puestos puramente administrativos y jefaturas de servicio, incluso a puestos inferiores, con una corrupción consistente en la simple apreciación de la responsabilidad, que siempre cabe argumentar que es especial y que siempre se dirige algo cuando hay jefatura. Y este hecho influye claramente en la falta de neutralidad del funcionario, influye en su función garante y en el principio de legalidad y pudre toda la gestión y el principio de legalidad, mediante una politización y creación de personal dependiente de un libre cese o no, por libre decisión del político aduciendo pérdida de confianza o ineficacia. Algo ha paliado la situación, formalmente, el que la jurisprudencia contencioso-administrativa exija hoy una motivación y más concreta, frente a la tradicional carencia real de la misma.

 

El punto 3 del artículo 80 del Estatuto establece que el órgano competente para el nombramiento podrá recabar la intervención de especialistas que permitan apreciar la idoneidad de los candidatos. El punto del artículo revela que el órgano competente no es sólo el que nombra sino el que gestiona y decide, pues no hay una comisión propiamente dicha, sino una especie de asesores, denominados como especialistas, del cargo que nombra o designa. Asesores, sólo posibles, que no miran la  capacidad y el mérito propiamente dicha, sino la idoneidad que ya no contempla el valor o valía del aspirante sino, además, otros factores ajenos a ello, tales como presencia física, simpatía, expresión lingüística y, sobre todo, no nos engañemos, si no resulta muy grosero el nombramiento del “candidato” del alto cargo, oculto tras la denominación de “órgano competente”; no vaya a ser que un recurso tumbe la designación. El sistema de carrera ha facilitado carreras fulgurantes en personas de reciente ingreso que pasan a puesto del nivel administrativo superior.

 

Por último, el punto 4 dice que los titulares de los puestos provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente. En caso de cese se le debe asignar un puesto conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes de dicho sistema.

 

La discrecionalidad del cese no exime ya, por la jurisprudencia comentada, de la motivación, cosa que ha sido siempre evidente pero ignorada. De otro lado, particularmente, me llama la atención la insistencia del “legislador” en dejar claro que el sistema es mediante convocatoria pública, como si este hecho sanara todos los defectos del sistema y sus vicios de legalidad. Sea como sea, es francamente difícil que el sistema, tan cómodo para los políticos e incomodo para los jueces, sea ajustado a los límites que marca el artículo 51 del Real Decreto 364/1995 y sus conceptos básicos ya corrompidos. En realidad, parece que incluso los funcionarios se conforman a él, pues la movilidad entre Administraciones prácticamente se produce por este sistema y el pase del designado a la situación de servicio en otras Administraciones públicas les permite, en caso de cese,  permanecer en la nueva Administración a cuya legislación se sujetan.

 

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO; Extenso análisis del Concurso

a´) El concurso.

El artículo 79 del Texto Refundido del Estatuto se refiere al concurso y lo considera como el procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo; es decir, es la norma general o la más común y, particularmente pienso que se dice ello, porque en la realidad es el procedimiento que más garantías ofrece en el cumplimiento de los principios básicos antes enumerados de publicidad, igualdad mérito y capacidad, sobre todo si se cumpliera con una periodicidad también normal y frecuente. Pero el concurso, sin embargo, en los cuerpos numerosos en funcionarios y puestos, a pesar de los sistemas informáticos y bases de datos que lo hacen posible, presenta más complejidad; siendo el caso paradigmático el de los profesores en los primeros niveles de enseñanza o en cuerpos generales. Esta complejidad pues nace cuando los puestos de trabajo de un mismo Cuerpo se refieren a distintas materias, funciones, especialidades o tareas.

El punto 1 del citado artículo 79, tras esa calificación de procedimiento normal, nos dice que: consistirá en la valoración de los méritos y capacidades y, en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos colegiados de carácter técnico. La composición de estos órganos responderá al principio de profesionalidad y especialización de sus miembros y se adecuará al criterio de paridad entre mujer y hombre. Su funcionamiento se ajustará y adecuará al principio de imparcialidad y objetividad.

Me detengo en este punto en cuanto, desde mi punto de vista, aunque el precepto destaca los aspectos de selección que tiene la provisión de puestos de trabajo y su valoración de méritos, capacidades y aptitudes de los concursantes, esta valoración no es general sino respecto del puesto o puestos de trabajo que se soliciten y sobre la base de unos criterios y requisitos que finalizan en una puntuación a efectos de la adjudicación de cada puesto y selección del candidato idóneo.

El resto del artículo establece algunas bases que pueden limitar la posibilidad de concursar. Así por ejemplo el punto 2 está disponiendo que exista un plazo mínimo de ocupación de los puestos obtenidos por concurso para poder participar en otros concursos de provisión de puestos de trabajo, dejando el establecimiento de dicho plazo mínimo a la potestad legislativa de desarrollo por leyes del Estatuto. Medida que hay que considerar dictada en beneficio de la gestión de recursos humanos y de eficacia del trabajo en cada puesto, evitando que la excesiva movilidad las entorpezca.

También en el punto 3 regula que en las convocatorias de concurso se establezca una puntuación mínima que, como máximo, podrá alcanzar la que se determine en las mismas por antigüedad para víctimas del terrorismo en los términos fijados en el artículo 35 de la Ley 29/20121 de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, previa acreditación de que la obtención del puesto sea preciso para la consecución de los fines de protección y asistencia social integral de estas personas. Se dispone que reglamentariamente se determinarán los órganos competentes para la acreditación de estos extremos y exige el informe del Ministerio del Interior cuando se trate de la protección de las víctimas

Igualmente, en un punto 4 final se establece que en caso de supresión o remoción de los puestos obtenidos por concurso se deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes de dicho sistema. Como existe una regulación general de los casos de supresión y remoción de los puestos, hay que entender la disposición referida a los casos,  después del concurso? en que el que obtuvo el puesto se encuentra con una de estas situaciones. Para el caso de remoción hay que considerar lo establecido en el punto 4 del artículo 20 del Texto refundido en cuanto nos dice que la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondiente resolución motivada. Esta previsión se muestra como una especie de seguro de adecuación del puesto y de capacidad y aptitud para el mismo del nombrado por concurso, como veremos después al analizar el Real Decreto 364/1995.

No hace falta en cuanto a la comprensión del sistema de concurso acudir a otras leyes, con lo expuesto queda clara la finalidad y principios del mismo, pero sí, dado el objeto de este trabajo, exponer algunas de las consecuencias de organización que implica. Para ello, en conexión con el Real Decreto 364/1995 que regula la selección y la provisión resulta ilustrativo el análisis de la Resolución de 16 de noviembre de 2018, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se publica el I Acuerdo de movilidad del personal funcionario al servicio de la Administración General del Estado. Movilidad, no interadministrativa pues.

En cuanto a la Resolución se inicia exponiendo la importancia de la provisión y su movilidad, que aunque sea en la Administración del Estado, se pueden considerar como bases generales y así dice que: “tiene especial trascendencia, dada la necesidad de garantizar en todo momento la prestación eficaz de los servicios, promoviendo al mismo tiempo la movilidad de los funcionarios y las funcionarias y su promoción profesional. Por ello es preciso contar con unos criterios comunes de provisión en los distintos Ministerios y Organismos…”, y contiene un Anexo y a continuación de lo antedicho establece unos criterios para los concursos y otros puntos que nos revelan las cuestiones que corresponde tener en cuenta en los concursos y en sus convocatorias y gestión.

Los criterios generales se establecen con la finalidad de homogeneizar la ejecución de estos procesos de provisión de vacantes y así como primer criterio señala la inclusión de “todos los puestos de trabajo vacantes y con ocupación provisional que resulten de necesaria cobertura” esa inclusión total viene condicionada por que sea necesaria su cobertura, lo que es una cuestión de gestión eficaz, pues no todos los puestos vacantes o con reserva pueden ser ofrecidos por un sistema de adquisición de un destino de carácter no provisional o sea en propiedad, según antigua y tradicional expresión.

Pero hay que exponer los puntos que los artículos de Real Decreto 364/1995 o Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los funcionarios Civiles de la Administración General del Estado regula en sus artículos 39 a 50, ambos inclusive, los siguientes puntos o temas, que se coordinarán con la Resolución:

Convocatorias de concursos que deberán contener las bases de las mismas, con la denominación, nivel, descripción y localización de los puestos de trabajo ofrecidos, los requisitos indispensables para su desempeño, los méritos a valorar y el baremo con arreglo al cual se puntuarán los mismos, así como la previsión, en su caso, de memorias o entrevistas y la composición de las comisiones de valoración.

En este punto, en cambio, la Resolución acuerda que corresponde concurso ordinario en todos aquellos puestos que cuenten con nivel de destino 22 o inferior y sin perjuicio de posible convocatoria de concurso ordinario de méritos, corresponderá concurso de carácter específico para aquellos puestos de trabajo que cuenten con nivel de complemento de destino superior al 22 o que teniendo este nivel, su complemento específico sea superior al normalizado o cuya especialización justifique su inclusión en una convocatoria de concurso específico. También se podrán convocar en concurso de carácter específico, los puestos de secretaría, y aquellos puestos que tengan doble adscripción a los subgrupos A2/C1 o adscritos exclusivamente al subgrupo A2

Esta división por niveles, viene a coincidir en gran parte con los de los puestos que se decide, normalmente en cada Administración, considerar de concurso y los de libre designación.

De otro lado, es la Resolución la que dice que “Se promoverá la convocatoria mínima anual de un concurso de carácter general y otro específico en los Ministerios y Organismos, tanto en los Servicios centrales como, en su caso, periféricos, con excepción de aquellos Departamentos que cuenten con una dotación de efectivos que haga recomendable la acumulación de las plazas susceptibles de convocatoria. Estas convocatorias de concurso incluirán el mayor número de tipologías de puestos de trabajo existentes en el respectivo ámbito”. Pero hay que recordar que la Resolución afecta sólo a la Administración estatal, aunque sea racional.

Órganos competentes y Requisitos y condiciones de participación.

En este punto el Estado, en el Real Decreto, en cuanto a los órganos competentes se limita a señalar que las convocatorias de concursos y su resolución corresponden a cada Ministerio y que el de Administraciones públicas coordinará los concursos de provisión de puestos de trabajo con funciones administrativas y auxiliares adscritos a los Cuerpos y Escalas de los grupos C y D y podrá convocar concursos unitarios para cubrir los referidos puestos en los distintos Departamentos ministeriales.

En cuanto a lo que afecta a los requisitos de participación, me parece destacable que fija el plazo mínimo de permanencia del funcionario en el puesto obtenido por concurso en dos años; lo que es garantía para evitar el exceso de movilidad. También destaca el condicionamiento por funcionarios de sus peticiones, por razones de convivencia, al hecho de que ambos obtengan destino en un mismo municipio, lo que en los tradicionales concursos en el Cuerpo del Magisterio Nacional se denominaba “derecho de consorte” no como condición de coincidencia sino como una preferencia para acceder al mismo destino donde uno de ellos ya se encontraba. Y otras más limitaciones o condiciones de participación habituales se fijan en el Real Decreto 364, cuyo análisis ampliaría en exceso este trabajo.

También regula el Real Decreto cuestiones como la presentación de las solicitudes de participación con el señalamiento de su plazo y necesidad, cuando se solicitan varias vacantes, de establecer el orden de su preferencia. De otro lado, igualmente se ocupa de las discapacidades en cuanto a la aplicación del Real Decreto que regula el acceso y la provisión de personas con discapacidad; pero en cuanto a ello sí hay aquí problemas de organización, en cuanto las pruebas han de adecuarse u organizarse conforme a cada discapacidad de los solicitantes.

Méritos y valoración.

Un extenso artículo 44 regula los méritos y su valoración, que ha de serlo respeto de los puestos ofrecidos, lo que cuando los puestos son de diferentes funciones y en una misma convocatoria, aún correspondiendo a un mismo cuerpo (como puede ocurrir respecto a los cuerpos generales), significa la necesidad de méritos individualizados por puestos. Pero también dice que sólo podrán valorarse los méritos específicos adecuados a las características de cada puesto determinado en la convocatoria; es decir, entiendo, que sólo pueden valorarse los méritos específicos, así como los cursos de formación, que se hayan establecido en la convocatoria y ningún otro que no figure en la convocatoria; lo que es garantía contra la arbitrariedad y de que los méritos especificados puedan haber sido objeto de recurso previo a la celebración de las pruebas y del modo dispuesto en la misma convocatoria. En cuanto a los cursos de formación han de versar sobre materias directamente relacionadas con las funciones propias de cada puesto. Otra medida racional y que limita la complejidad de que cualquier curso fuera objeto de alegación y de motivación de su no valoración.

La valoración del trabajo realizado es otra cuestión que implica una base de datos y una información adecuada. Se establece que la valoración se realizará conforme a lo establecido en la convocatoria, pero fija unos criterios a considerar, tales como la permanencia en los puestos de trabajo de cada nivel y también en cada nivel, y alternativa o simultáneamente, en atención a la experiencia en el desempeño de puestos pertenecientes al área funcional o sectorial a las que corresponde el puesto convocado; así como la similitud entre el contenido técnico y especialización de los puestos ocupados por los candidatos con los ofrecidos, pudiendo valorarse también las aptitudes y rendimientos apreciados a los candidatos en los puestos anteriormente desempeñados. Es fácilmente comprensible que ante estos méritos es necesario que las comisiones se compongan de gente experimentada en las funciones y tareas de cada puesto de trabajo y que el sistema de evaluación de puestos de trabajo, sea realmente tal y ofrezca una información específica que figure en el expediente de cada interesado y en el Registro de personal.

Lo último que voy a comentar, es que, lógicamente, la antigüedad es mérito a valorar, pero también que la complejidad organizativa de los concursos de méritos y la de los denominados concursos específicos (art. 45 del RD) se hace evidente examinando el Real Decreto 364/1995 y sus modificaciones, y que requeriría una dedicación mayor y especial, sin que en estos aspectos la Resolución afecte a lo sustancial, aunque establezca concreciones y sistemas de puntuación en los distintos casos o el número de horas de los cursos y su número máximo a valorar. En realidad toda Administración pública regula reglamentariamente la selección y provisión, pero los puntos examinados han de ser tenidos en cuenta de un modo u otro, pues son de orden racional y prácticamente necesarios.

Hay que tener en cuenta que el Real Decreto sigue regulando más cuestiones, tales como: La ya citada de los concursos específicos; las Comisiones de valoración y, en relación a las mismas y lo referido de la exigencia de experiencia en los puestos convocados, el artículo 46 establece que Los miembros de las Comisiones deberán pertenecer a Cuerpos o Escalas de Grupo de titulación igual o superior al exigido para los puestos convocados. En los concursos referidos en el artículo anterior deberán, además poseer grado personal o desempeñar puestos de nivel igual o superior al de los convocados; Resolución de los concursos; Tomas de posesión y destinos y la Remoción del puesto de trabajo.

Respecto de esta remoción se refiere, pues, solamente en cuanto del puesto de trabajo obtenido por concurso y la regula el artículo 50 del Real Decreto, para causas sobrevenidas, tales como: alteración en el contenido del puesto de trabajo derivada de las relaciones de puestos de trabajo y que modifiquen, a su vez, los supuestos que sirvieron de base a la convocatoria. Falta de capacidad para el desempeño del puesto manifestada por rendimiento insuficiente que no comporte inhibición y que impide la realización de las funciones del puesto.

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO: Principios generales y procedimientos

 a) Principios y procedimientos básicos de provisión.

 

La realidad de los principios de provisión de puestos de trabajo a que se refiere el artículo 78.1 se reduce a los principios fundamentales que rigen la función pública en general: los de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, pero que de este modo queda completamente claro que no se limitan a la selección sino que alcanzan plenamente a la provisión de puestos de trabajo.

 

La referencia que hago en este punto a procedimientos básicos es por la razón de que el Estatuto sólo considera como tales y de aplicación a todas las Administraciones públicas al concurso y la libre designación para los que exige convocatoria pública. De este modo el punto 3 del referido artículo 78, deja a cada Ley de la Función pública que se dicte en desarrollo del Estatuto el establecimiento de otros procedimientos y cita a título de ejemplo o indicación algunos de los habituales desde tiempo inmemorial diciendo: en los supuestos de movilidad a que se refiere el artículo 81.2, permutas entre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos de trabajo o supresión de los mismos. El análisis de estos procedimientos lo realizaré en el punto siguiente no sin apuntar que ellos son los que generan más opciones de organización y gestión de recursos humanos y que, en algunos casos, han influido en la decadencia del concurso, por su mayor simplicidad sobre éste.

 

Lo esencial es que dos procedimientos se consideran básicos y que son el concurso y la libre designación, a los cuales la Ley valenciana califica de voluntarios, cuando no siempre es así, pues el concursar puede resultar obligatorio en algunos casos como en el de los reingresados provisionalmente y otros similares en los que resulta una atribución de un puesto o destino provisionales.

 

 

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO: la Movilidad

B) La provisión de puestos de trabajo.

 

En el punto anterior ya se ha apuntado la repercusión de la provisión de puestos de trabajo en la selección, sobre todo en cuanto de ella depende la concreción de los puestos de trabajo a ocupar por los que superan las pruebas y, en su caso, cursos complementarios. De modo que los sistemas de provisión han de producirse previa o simultáneamente a las pruebas selectivas.

 

La provisión supone el instrumento para la realización de la carrera funcionarial o sus posibilidades de solicitar nuevo puesto de trabajo o un cambio de destino. La provisión de puestos de trabajo en la actualidad, debido a la nueva estructura administrativa territorial, se une al nuevo concepto de movilidad. Este concepto se puede considerar que aparece en la Ley 30/1984, de Medidas para la reforma de la función pública, cuyo artículo 17, precepto básico en su momento, lo recoge respecto de los funcionarios de las distintas Administraciones Públicas, que con el fin dice de una mejor utilización de los puestos de trabajo del Estado y de las Comunidades Autónomas podrán ser cubiertos por funcionarios que pertenezcan a estas Administraciones Públicas. La única condición que establece es que se realice de acuerdo con lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo. Estimo que este precepto es un resto de las pretensiones que conllevaba el proyecto de Ley de Armonización del Proceso Autonómico, que iba más allá previendo la creación de Cuerpos Nacionales y que las Comunidades Autónomas solicitaran la cobertura de algunos puestos por estos funcionarios de Cuerpos Nacionales. Intención inocente que no contó con la oposición clara a los intereses nacionalistas de algunas de aquéllas. La definitiva Ley de Proceso Autonómico, ley en el limbo, en su artículo 28 sigue previendo esta posible creación, cuyas funciones en las Comunidades Autónomas deberán ser desempeñadas por funcionarios pertenecientes a dichos cuerpos nacionales. La Ley 30/1984 intenta una movilidad que nace muerta desde el momento en que la frase “de acuerdo con lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo” se interpreta como que éstas pueden, no deben, clasificar puestos de posible cobertura por funcionarios de otras Administraciones autónomas. La posibilidad de esta movilidad en la Administración local queda al arbitrio de cada legislación autonómica de desarrollo de la Ley, cuando ese “de acuerdo” debía entenderse como conforme a los requisitos exigidos para cada puesto en las relaciones de puestos de trabajo.

 

Antes de pasar a otros aspecto de la provisión, hay que considerar que esta movilidad prevista legalmente, de hacerse conforme a los requisitos podía complicar la confección de la oferta pues el concurso podía dejar sin puestos que ofrecer al exterior, aunque sin lugar a dudas no era esa la intención de la interpretación final sino la restricción nacionalista de evitar la movilidad con otras Comunidades Autónomas.

 

No, obstante hay que señalar que el trato legal respecto de los nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea, resulta menos lesivo, ya que el artículo 57 establece un punto 1 que dice: los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea podrán acceder, como personal funcionario, en igualdad de condiciones que los españoles a los empleos públicos, con excepción de aquellos que directa o indirectamente impliquen una participación en el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administraciones Públicas.

 

Lo que viene a ser la base definitoria restringida del concepto de funcionario público, como ya se ha comentado. Pero un inciso final de este punto y artículo dice: A tal efecto, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas determinarán las agrupaciones de funcionarios contempladas en el artículo 76 a las que no puedan acceder los nacionales de otros Estados. O sea en este caso y conforme a la idea anterior sólo se pueden señalar en las relaciones los cuerpos y agrupaciones que con esas funciones quedan excluidos de acceso de nacionales de otros Estados de la Unión. Cuestión, además, recurrible en vía Europea. Así pues los nacionales españoles dependen de que se regule o no su acceso por lo que no son normas sino simples actos administrativos de organización y ordenación, no exigiéndose que se motive el porqué no pueden acceder, ni exponiéndolo el Estatuto.

Sin embargo, el artículo 84, prevé una movilidad voluntaria entre Administraciones mediante convenio de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de colaboración. La voluntariedad hay que entenderla no sólo referida al funcionario sino también a las Administraciones que tienen, por tanto, la potestad de convenir o no o de colaborar o no

LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS: La oferta de empleo público y su gestión

Hoy transcribo lo que provisionalmente tengo escrito sobre la oferta de empleo público en mi análisis de la Juridicidad y la Organización en la Administración española, Es, creo, una muestra de cómo el derecho o lo jurídico ha de considerar el funcionamiento de la gestión administrativa para ser eficaz y no crear efectos no deseados y problemas finalmente jurídicos que nunca deben producirse y que puede crear una mala regulación legal. Aquí está:

La oferta de empleo viene regulada en el artículo 70 del Texto Refundido del Estatuto, pero, desde mi punto de vista, a la oferta en sí misma no se le puede considerar como un instrumento de planificación, sino como un resultado de la misma, ya que es realmente una consecuencia de los análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos a que se refiere el apartado a) del anterior artículo 69, pero centrada en las necesidades de personal que no se pueden cumplir con otros planes o sistemas de provisión y que, por tanto, han de satisfacerse mediante la incorporación de nuevos ingresos de personal en la Administración pública correspondiente. Y es por eso que el citado artículo 70, nos dice: 1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.

No vale la pena una comprobación de qué otros instrumentos pueden considerar las leyes autonómicas que no sean la oferta de empleo, figura que fue bien aceptada con carácter general, pero sí hay que decir que esa oferta o cualquier otra figura utilizada, en los términos definidos, aún habiéndose simplificando las exigencias de la legislación derogada, plantea bastantes problemas. Problemas que son de gestión, de racionalidad, de evitación de duplicidades, del aprovechamiento de los recursos humanos, de distribución adecuada de los mismos y mejor utilización de sus méritos y capacidades y, en una palabra, de eficacia y eficiencia. A continuación analizamos algunos de estos problemas.

Siguiendo el texto legal, la primera cuestión es que las necesidades han de tener asignación presupuestaria, lo que obliga a considerar que la oferta no es tampoco un plan de los señalados en el artículo 69, de modo que, viendo su apartado e) hay que considerar que la cita concreta, lo que es el plan, es la previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público. O sea, la oferta de empleo no es previsión en sí misma, ésta es anterior a ella y de la misma sólo la que tiene asignación presupuestaria o la consigue es incorporable a la oferta. Esto nos descubre la existencia de distintos momentos previos a la oferta, que en realidad es donde radican los problemas y que son de gestión. Uno es la comprobación de las necesidades que exigen de nuevo ingreso de personal que primero lleva al análisis de las vacantes existentes.

Resulta así que el artículo hay que relacionarlo con el 10 del mismo Estatuto regulador del funcionario interino y ver que en este 70 se nos plantean las mismas preguntas, ¿qué es una vacante? y ¿qué es una plaza?, ya tratadas al analizar esta clase de funcionario. Recordemos que el artículo 10 nos dice que las vacantes ocupadas por los interinos han de incorporarse a la oferta de empleo público y que, como todos los puestos que ocupan los interinos no son incorporables, o para que lo puedan ser, se ve obligada la Administración a hacer una reserva de “plaza”, que no de puesto, a favor de los que, cuando cesen en la situación que provoca el nombramiento interino u otro nombramiento temporal, tienen derecho inmediato a reincorporarse en puestos y localidad conformes a su cuerpo o condiciones. De no hacerse, como vamos a ir viendo, el adecuado aprovechamiento de los recursos no va a producirse más que a medio o largo plazo.

De este modo, en esta consideración de las vacantes a ofrecer, hay que actuar bajo el criterio o concepto de plazas y detraer un número suficiente para prever incorporaciones. Así se da cuando hay que incorporar a funcionarios de carrera cesantes, en situaciones distintas de la de activo, incluidas las libres designaciones, con un derecho de incorporación inmediata, mediante un nuevo destino provisional o una asignación a disposición del subsecretario, hasta obtener un puesto vacante apropiado a su condición corporativa y profesional. En el caso de no ocupar los incorporados con carácter provisional una vacante y quedar a disposición del subsecretario ha de existir crédito o disposición presupuestaria ya que no ocupan un puesto creado y clasificado. Crédito que, en su momento, cubrirá los gastos que correspondan al cuerpo o grupo y clase y los propios de la carrera del funcionario que se incorpora. Primera complejidad. Ha de tenerse en cuenta, además, que por libre designación o comisiones de servicio se pueden incorporar funcionarios procedentes de otras administraciones excediendo en estos casos, al quedar a disposición del subsecretario, del número de funcionarios presupuestados y también de los puestos clasificados. Además, hay que tener en cuenta que es un personal que puede acabar cubriendo vacantes por los sistemas de provisión y que un número de plazas equivalente a los funcionarios en situación de servicio en otras Administraciones, ha de ser tenido en cuenta respecto de los funcionarios de libre designación, para que la oferta de empleo no las considere cuando hayan cesado.

Esto es así, pues, hay que considerar lo que dispone el artículo 80.4 del Estatuto que: Los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente. En caso de cese, se les deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes a dicho sistema. De otro lado, pues, respecto de los funcionarios de otras Administraciones que en virtud de su nombramiento están en la situación de servicio en otras Administraciones públicas, se rige por la legislación de la Administración en la que están en servicio o se han integrado, estando en ella en la situación de activo y en caso de libre designación tienen la misma situación que los funcionarios propios y ha de otorgárseles destino, en tanto no reingrese en sus Administración de procedencia. Hay que considerar pues, que antes de proceder a una adscripción temporal en la subsecretaría, van a ocupar vacantes existentes y de no reingresar en la Administración de origen están obligados a concursar en la provisión de puestos.

La segunda cuestión respecto de vacantes es la de aquellas que se producen por creación de nuevas plazas en los cuerpos de funcionarios o por necesidades nuevas que obligan a clasificar los puestos correspondientes y determinar sus requisitos y, en consecuencia, quiénes pueden desempeñarlos; incluso en este caso si hay que crear un nuevos cuerpos, grupos o clases de funcionarios o personal. Ello lleva todo un tiempo, pero que si conecta con una política pública nueva, debe haber habido una previsión inicial para determinar la viabilidad de la política y, en su caso, la necesidad de nuevos recursos. Aprobada la política correspondiente, ha de desencadenarse el proceso para la obtención de los recursos necesarios, en este caso humanos y, dentro de él, asignar un presupuesto o crédito. Todo lleva un plazo, y no puede considerarse vacante hasta que no existe creado el cuerpo o clasificados los puestos y consignado el presupuesto. Pero hay que tener en cuenta que al artículo 70 en su punto 2, nos dice que la oferta ha de aprobarse anualmente, por lo que puede ser que al aprobarse la oferta no estén incluidas estas vacantes de nueva creación.

Ante estas cuestiones vemos que la determinación de las vacantes que han de incluirse en la oferta de empleo, no pueden ser como se exigió en la legislación derogada todas las existentes, sino un número que permita dar solución a todas las incidencias resultantes de ceses y reingresos y demás cuestiones posibles en torno a la provisión de puestos. La oferta, pues, es en realidad una información y publicidad, importando realmente los procesos selectivos y las vacantes que incluya, para una buena gestión de los recursos humanos no puede incluir todas las vacantes, sino sólo las definitivas; aquellas que por esa gestión ya no pueden ser cubiertas por ninguno de los funcionarios de carrera y ello sólo se produce cuando convocados y ejecutados los procedimientos de provisión de puestos han quedado desiertas.

Aún más, hay que considerar que a efectos de la oferta los puestos de libre designación, como tales , no pueden ser considerados para proveer por los recién ingresados, sino sólo como plazas, sin perjuicio que de hecho, tras su nombramiento y posesión de un puesto, un recién ingresado lo sea por libre designación  en otro

UNA VEZ MÁS SOBRE EL FUNCIONARIO INTERINO II: Plazas, vacantes y su cobertura

 

De la circunstancia primera de aquellas en las que es posible el nombramiento de funcionarios interinos resultaban los conceptos de plaza y de vacante y la cuestión de cuándo una vacante no puede ser cubierta por funcionario de carrera. Respecto del alcance y significado de plaza existen varias posibles explicaciones que provienen de circunstancias históricas de nuestra Administración que no se dan de la misma manera en la actualidad, debido a la existencia de las Comunidades Autónomas y a una diferente estructura presupuestaria en los gastos de personal.

 

En una Administración estatal no descentralizada, las plantillas u organización de la Administración del Estado era mayor y se extendía a todos los Ministerios y territorio nacional, hecho que permite considerar que el término plaza tenía una connotación referida al destino del funcionario y se podía por ello identificar con la acepción de lugar o localidad; pero esta es una simple consideración que no va más allá y que no afecta directamente a la organización. La otra consideración ya afecta a la estructura corporativa del Estado y a su reflejo presupuestario, sin que la utilización de la expresión puestos de trabajo tuviera el alcance actual. De este modo, en la referencia al personal existían las ideas o conceptos de la plantilla de cuerpo y de la plantilla presupuestaria, que no eran más que distinto reflejo de lo mismo. La primera como el número de funcionarios que componían un cuerpo, coincidente con el número de plazas creadas mediante ley. La segunda era el reflejo económico o del importe de las retribuciones que correspondían a las plazas de cada cuerpo; de manera que se exponía el número de plazas del cuerpo, el importe por cada una de ellas y el total resultante. La exigencia de la creación por ley de un cuerpo o del incremento de sus plazas provenía del gasto que implicaban y de este modo la plaza no podía existir si no era con la dotación económica que atribuía su ley de creación y que tenía reflejo presupuestario. De ahí, pues que se hiciera referencia a la Plantilla de Cuerpo y a la Plantilla presupuestaria.

 

Resulta pues que la plaza o las plazas constituían una abstracción, en cuanto los puestos que se correspondían con cada una de ellas no se mostraban especificados en las plantillas, sino que para conocerlos había que acudir a la estructura de cada ministerio y a sus órdenes de distribución de plazas enumeradas ya como puestos concretos[1] y más adelante a las plantillas orgánicas previstas en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, reflejo de los niveles orgánicos, unidades administrativas y puestos en cada órgano ministerial, y hoy a las relaciones de puestos de trabajo. Pero la plena utilidad de la idea de la plaza se nos ofrece respecto de la oferta de empleo y los procesos selectivos que implica y la adjudicación de puestos o destinos una vez finalizados aquéllos. Proceso que ha de tener plena conexión con la provisión de puestos de trabajo o concursos de traslados en el caso que el nuevo destino implique un cambio de localidad.

 

Y aquí es donde aparece la conexión entre plazas, vacantes y posibilidad o no de cobertura por funcionarios de carrera, que queda condicionada en realidad, primero a los intereses o necesidades del servicio o, en segundo lugar, a los sistemas de provisión u oferta previa a los funcionarios de carrera de cada vacante o puesto no ocupado o sin titular. Lo que, en resumen, implicaría que sólo no procedería la cobertura por funcionario de carrera cuando ninguno quiera la vacante y quede desierta una vez convocada con publicidad. Del tenor literal de la ley parece que la cobertura es posible, pues, siempre que algún funcionario de carrera la pueda ocupar voluntaria o forzosamente por los sistemas de provisión legalmente previstos, temporales o definitivos. Es fácil comprender pues que producida una vacante y siendo necesaria su cobertura, formalmente es preferible que lo sea por un funcionario de carrera que por un interino pues aquél ha demostrado su mérito y es permanente. Pero todo ello, se produce en un momento dado y cuando la vacante puede no estar comprendida en un concurso o convocatoria de provisión, y ello obliga a un sistema de oferta previa con un tiempo de ejecución o plazo de efectividad que complica la gestión de recursos humanos o a sistemas de provisión temporal entre funcionarios de carrera sin convocatoria ni publicidad.

 

Y ello nos introduce en un factor más, la valoración que la organización puede realizar de la conveniencia de cubrir la vacante con urgencia o no y mediante funcionario de carrera o no, valorando el puesto que él dejaría temporalmente que tendría también que ser cubierto de la misma manera. De este modo, la condición de cuándo una plaza no sea de posible cobertura por funcionario de carrera, se convertiría en un “no sea conveniente”. Todo ello, hace patente que el sistema previo a esta ley, de libre nombramiento de un interino en tanto el proceso de provisión normal se producía, era más sencillo, cómodo y rápido y que el derecho y las limitaciones que implica incide mucho en los procedimientos y consecuentemente en la organización. Sea como sea, el ir no a la posibilidad o a la conveniencia obliga a que la temporalidad del interino y la continuidad o carácter permanente en las convocatorias de provisión de vacantes o puestos sean efectivas y eficaces; de modo que la temporalidad no se convierta en permanente y las convocatorias no dejen de producirse. Pero, ello también implica otros problemas en la organización de cambios más frecuentes que con una periodicidad calculada en los plazos de las convocatorias y mediante acumulación de vacantes; pues una continuidad de convocatorias de provisión cada vez que surge la vacante, implica un continuo cambio de personas de un puesto a otro, lo que repercute en el desempeño de los mismos y produce los órganos encargados de la gestión de las convocatorias y de personal una actividad intensa.

 

El resultado puede ser que, ante este derecho que siempre obligaría a la publicidad, concurrencia y mérito, se deje uno de complicaciones y proliferen los destinos provisionales, las falsas comisiones de servicios y las interinidades, sin más consideraciones.

 

De lo antedicho y también respecto a la selección de funcionarios y oferta de empleo, se nos presentan tanto la vacante como la plaza como elementos estructurales y organizativos. Sin embargo continuando con el funcionario interino, hay que ocuparse del punto 2 del artículo 10 de Texto Refundido del Estatuto, referido a la selección de los funcionarios interinos.

Pero ello queda para otro día.

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[1]  Las leyes de creación de un cuerpo o las del incremento de puestos o modificación de la plantilla corporativa, sólo se refería al número de plazas creadas y eran las normas ministeriales de rango inferior o, en su caso, decretos del gobierno, las que exponían su concreción en puestos y localidades. En el Capítulo II de mi libro La determinación de efectivos en la burocracia española y el comportamiento burocrático. INAP. Colección Estudios administrativos 23. 1977 pgs 45 a72 reflejo la normativa reguladora de la fijación y modificación de plantillas y su rango de 1940 a 1975.

A VUELTAS CON LAS COMISIONES DE SERVICIO

De nuevo una entrada del Blog de la Justicia me lleva al comentario; esta vez sobre las comisiones de servicio de las que se ha escrito en este blog (remito especialmente a esta entrada). La sentencia que comenta J.R. Chaves, como todas contempla un caso concreto y una figura determinada dentro del concepto o regulación de las comisiones de servicios, por ello mismo, al no contemplar este concepto es por lo que incita a mi comentario.

LAS RESERVAS DE PUESTO DE TRABAJO Y LA LIBRE DESIGNACIÓN.

La consulta que formulaba en esta entrada un funcionario en relación con la reserva del puesto de trabajo que legalmente establece el artículo 89.4 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público en el caso de la excedencia por cuidado de hijos o familiares y las cuestiones que surgen en este caso, evidencian la incongruencia aparente o contradicción del sistema, sobre todo en cuanto a la gestión de personal, y que surgen en realidad de la propia figura o sistema de provisión de puestos de trabajo. Voy a tratar de ordenar estas cuestiones o de concentrarlas y simplificarlas, pese a que forzosamente queden temas abiertos al afectar la cuestión a la gestión de personal.

EL IDÓNEO

El concepto de la idoneidad constituye una cuestión que me ocupa en bastantes ocasiones. Ello hay que atribuirlo a la razón de haberme sido aplicado al concurrir con carácter temporal a un puesto de carácter jurídico, sin que sea necesario que exponga las razones ni el puesto concreto, baste decir que con la mejor puntuación por mérito y experiencia, en la entrevista, que no puede calificarse como tal, sobre 5 puntos se me aplica un 4,9 al igual que a otros concurrentes. Llamado por el Presidente del órgano correspondiente, se me ofrece una explicación del porqué de mi no selección y en esencia se destacan mis valores y su a no dudar  mi carrera futura, pero se me significa que no soy idóneo para el puesto. En la conversación mantenida al no comprender este concepto se me dice que he de distinguir entre valor e idoneidad, razón por la que alegando que en la función pública lo que rige es el mérito y la capacidad he de llegar a la conclusión que la razón de fondo es un motivo político: el haber sido Director General en un gobierno socialista. Ese concepto de idoneidad, ha permanecido desde entonces en mi mente y en relación con la provisión de puestos de trabajo; y hoy vuelvo a él al recordar que en mis inicios como funcionario en la administración educativa, en el magisterio, existía una figura en la práctica que se denominaba como el idóneo. Voy a ver si a través de ella encuentro una idea de la idoneidad que sea compatible con el mérito y la capacidad y que no sea discriminatoria.

EL ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA EN LA ACTUALIDAD. II

En la anterior entrada se veía que la oferta de empleo público se reducía por mandato de las leyes de Presupuestos generales del Estado y por razones de gasto público, pero la reducción de la oferta pública de empleo se produce también por otras razones y los procedimientos de selección se prolongan en el tiempo, hasta el punto que las leyes de función pública han señalado plazos en los que las pruebas han de haberse realizado y caducando en caso contrario. Algo que no acabo de entender del todo, porque lo que hay que considerar son los efectos que han de derivar de esta caducidad cuando se produce, porque en principio sólo veo que afecte negativamente a los intereses de quienes pretenden acceder a la función pública a través de las pruebas consiguientes, y, naturalmente, a los intereses públicos en cuanto las vacantes no se cubren por el sistema que legalmente y formalmente se considera como el que corresponde para reclutar a los mejores o a los de mayor mérito y capacidad en un sistema abierto a la concurrencia en plano de igualdad. A medida que escribo, de nuevo viene a mi mente la conexión existente entre los sistemas de provisión de puestos de trabajo y la selección para ingreso en las Administraciones públicas y con ello recuerdo lo mucho que he escrito al respecto antes de empezar este blog. Acudiendo a los escritos en mis años de ejercicio funcionarial y de docencia, voy a a tratar de explicar las otras causas por las que la oferta de empleo público es reducida y cómo no puede referirse a todas las vacantes existentes

LOS INFORMES EN LA LIBRE DESIGNACIÓN

En el blog se ha escrito mucho sobre la provisión de puestos de trabajo y también sobre la movilidad y carrera de los funcionarios públicos y el tema que es el contenido de la entrada de hoy tiene que ver con dichas materias. Quizá lo primero a exponer es el concepto que de carrera profesional nos ofrece el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público que dice en sus puntos 2 y 3 lo siguiente:

EL SPOILS SYSTEM A LA ESPAÑOLA II

De la entrada anterior queda clara la conexión que mantengo entre el sistema de expolio y la libre designación, sin perjuicio, naturalmente, de la expansión o crecimiento de la estructura política que no sólo se produce por la creación de más puestos políticos en la organización ministerial, sino, a partir de 1978, con la aparición de las Comunidades Autónomas, la permanencia de la organización provincial y la desaparición del régimen de tutela respecto de los municipios. El expolio, lo entiendo, sobre todo, al considerar en la administración pública no sólo el incremento de estructura, sino también la apropiación del presupuesto e incremento incontrolado del gasto público, a través de la anulación práctica de los denominados cuerpos de habilitación nacional y debilitamiento de la intervención económica en todas las administraciones territoriales.

Pero decía, entonces, que había que ver cómo el concurso de méritos pasa a ser una figura casi fantasma y en cambio la libre designación, hasta por disposiciones legales, alcanza a las simples jefaturas de servicio, prácticamente el primer escalón de los administradores superiores, ya que las secciones ya empiezan a constituir espacio para el cuerpo administrativo o los de gestión. Y eso va ser lo tratado a continuación.

EL SPOILS SYSTEM A LA ESPAÑOLA I

Por spoils system en el mundo anglosajón se entiende aquel sistema por el que los puestos de  la administración se consideran o convierten como un botín para quien gana las elecciones, de modo que se alude, en consecuencia, a un sistema de clientelismo. De otro lado, cuando se produce este sistema, el jurídico que regula las relaciones del personal con dicha Administración o con el Estado no es un régimen de derecho público sino, normalmente, contractual de derecho civil (laboral diríamos en España). Todo ello está en consonancia con la consideración del funcionamiento de la Administración como una empresa, con la necesidad de que las personas sean de la confianza del político, y con lo que, repetidamente he comentado, del régimen de common law y alrededor de todo ello y con alcance distinto se propone en muchos casos la separación entre política y administración. También se ha repetido múltiples veces que España se mueve en un sistema o régimen jurídico de derecho administrativo. Son tantas las entradas en las que estos temas o cuestiones se tratan que no es posible poner un enlace directo; quizá las mas cercanas relacionadas con este tema sean las de la serie dedicada al tema de La Administración Pública como objeto de estudio y conocimiento. 

También se relaciona con el tema buena parte de la historia política española, en cuanto a la función pública o el empleo público y en cuanto a la cuestión de los cesantes y la amovilidad de los empleados públicos; así como con toda la lucha funcionarial por conseguir la inamovilidad y la permanencia; los reglamentos de los cuerpos especiales españoles más importantes y su papel en este camino; las huelgas de principios del siglo pasado; la reforma de la función pública durante el régimen de Franco; el corporativismo o la movilidad. Pero para escribir sobre la cuestión en la actualidad creo que hay que analizar, hoy y algún otro día, la repercusión en la Administración del cambio político a partir de 1978 y el desarrollo de la figura de la libre designación, sistema de provisión de puestos de trabajo, que de extraordinario pasa a ser el normal acabando con el señalado legalmente como tal: el concurso de méritos, que empieza a ser una pieza de museo, al menos en lo que podemos considerar el núcleo burocrático de la organización administrativa pública, de la administración general y del ápice superior de la organización. Al escribir todo esto, siento la necesidad de hacer un poco de historia, en principio de la evolución de la libre designación, ya que hay que partir de 1964.

UNA REFLEXIÓN EN 1866 SOBRE EL EMPLEO PÚBLICO.

Mucho se ha escrito sobre la función pública y burocracia en este blog y en especial con referencia a la obra de Alejandro Nieto, reflejando parte del contenido de su libro El pensamiento burocrático, en distintas entradas, como del más reciente Los primeros pasos del Estado Constitucional; editado por Ariel Derecho, que dedica su Capítulo VII a la cuestión de los empleados públicos en cuyo, a su vez, VII punto, Políticos y funcionarios, en su inicio, nos dice: La contaminación política del empleo público que más atrás se ha descrito ofrece con todo, un aspecto a primera vista contradictorio porque, por otro lado y simultáneamente, los Gobiernos se abstenían por lo general de proveer los altos cargos con individuos de formación y procedencia exclusivamente política. Dicho con otras palabras: aunque los escalafones funcionariales se nutrían con criterios políticos y para los ascensos se tenían en cuenta los méritos de este carácter, es un hecho que las Direcciones Generales e incluso las Subsecretarías se proveían de ordinario con empleados de experiencia aunque escogidos, claro es entre los afectos al Gobierno....

La investigación que realiza Nieto se basa en mucho en las sesiones parlamentarias y en las normas, pero es de un período anterior al Real Decreto de 18 de junio de 1852 conocido como de Bravo Murillo, que tuvo carácter provisional, pero que duró sesenta y cinco años. En el preámbulo de este Real Decreto se nos dice: Interesa ante todas las cosas al buen orden y disciplina de los empleados, clasificarlos de manera terminante y clara. Así cada cual sabe el lugar que ocupa en la escala administrativa, los derechos que está llamado a disfrutar, y los deberes que está encargado de cumplir.

Una deplorable experiencia ha venido a demostrar que el no exigir requisitos y condiciones necesarias para la entrada en la carrera administrativa, equivalía a constituir los destinos en patrimonio del favor, y a convertir por otra parte la práctica en ciega rutina. Continúa manifestando los requisitos y cualidades que en lo sucesivo se exigirían para la admisión en las distintas clases o categorías que el Real Decreto contempla. Lo que nos ofrece lo antedicho, pues, es que la politización y el favoritismo o clientelismo seguían existiendo.

Pues bien, este domingo pasado día 31 de enero de 2016, el Diario de las Provincias cumplía los 150 años de existencia y nos ofrecía una reproducción de su primer ejemplar, de 31 d enero de 1866, en el que junto con un artículo de Teodoro Llorente sobre la Sublevación de Prim, figura otro titulado REFLEXIONES  acerca de la ley de empleados, basada en el dictámen del Consejo de Estado, firmado por Vicente Lassala y Palomares del que en la red obtenemos la siguiente referencia: Vicente Lassala de Santiago Palomares era conocido por aquel entonces por su intensa actividad pública, por los empleos que desempeñara al frente de diversas corporaciones ciudadanas (la dirección de la Sociedad Económica de Amigos del País, de Sociedad Valenciana de Agricultura), así como por sus cargos políticos en el Ayuntamiento y en otras instituciones. Militar de profesión, llegó a alcanzar los grados de teniente coronel de Infantería y capitán de Ingenieros, además de reunir distintas propiedades rústicas y urbanas que lo convirtieron en un distinguido hacendado. Se puede n, pues, considerar sus opiniones incluidas, por su carrera militar, en el pensamiento burocrático pero es indudable que sus otras circunstancias amplían su visión al económico y social. Veamos, pues.

¿ SE PUEDE DISMINUIR EL NÚMERO DE INTERINOS?

Si contemplamos en el blog las entradas más visitadas vemos que las incompatibilidades, las interinidades y la excedencia, son las cuestiones que preferentemente preocupan a los lectores o seguidores. El problema de los interinos es uno de los más permanentes en nuestra Administración y los de éstos, a su vez, también generan inconvenientes en la gestión y de ello he escrito bastante en el blog. Una de las primeras causas, y por la que considero que las interinidades forman parte intrínseca del sistema de función pública, trae causa, sobre todo en los grandes cuerpos y, además, de carácter nacional y, también, de la debida conexión entre el sistema de provisión de puestos y los procesos de selección e ingreso en la Administración púbica. De esta conexión se escribe, por ejemplo en esta entrada. Pero hay más causas para que los interinos persistan, incluso, en cuerpos y Administraciones pequeñas que se fundan, por su tamaño, más en puestos que en cuerpos de gran número de funcionarios. Voy a tratar de referirme a todas estas causas y a las soluciones posibles para disminuir el número de interinos, en especial a la que preveía la primera Ley de la Función Pública Valenciana.

MI HEMEROTECA: El dedo político.

El 29 de enero de 1994 el diario valenciano de Las Provincias publicaba este artículo mío de opinión, que manifiesta mis temas eternos y que lo son porque no interesan realmente a casi nadie. Es del tenor siguiente:

Desde que ingresé en la Administración Pública como funcionario hay una cuestión que ha sido permanentemente objeto de mi atención y reflexión y que al venir impuesta por las leyes estatales no pudo ser objeto de cambio, aunque sí de matizaciones, en la legislación valenciana de la función pública. La cuestión del sistema de libre designación entre funcionarios en la provisión de puestos de trabajo de las Administraciones Públicas. Sistema que ha llevado a que los puestos que se proveen por dicho sistema hayan sido considerados como de confianza de los cargos políticos, a mi modo de ver inadecuadamente.

En ocasiones anteriores he querido dejar clara la condición o la esencia del concepto de funcionario público desde la perspectiva estricta del Derecho administrativo y, desde ella, este concepto se basa en el ejercicio de autoridad y en la contribución más directa posible a la adopción de actos y resoluciones jurídicas o, en su caso, colaboran con su conocimiento a la adopción de las decisiones o políticas públicas, las cuales, normalmente, se traducen en normas jurídicas y determinan los intereses púbicos y los derechos consiguientes. Es decir, el funcionario público es aquél que colabora en la definición de lo que es el derecho en general o define los de los ciudadanos en casos concretos. Sin la independencia de los jueces, y con sustanciales matizaciones, los funcionarios públicos, juegan un papel importante en el sistema jurídico español y, por ello, el artículo 103 de la Constitución exige la imparcialidad para el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de que el sistema de mérito y capacidad es de aplicación no sólo a efectos del ingreso en la función pública, sino con carácter general en toda provisión de un puesto de trabajo, incluso en los casos de libre designación, como viene manteniendo ya bastante jurisprudencia.

En consecuencia, en los puestos calificados por la administración como propios de funcionarios públicos no cabe ningún sistema que afecte a la imparcialidad que se exige de los funcionarios y a la objetividad que, igualmente, se exige de la administración y que se traduce en su obligación de actuar y resolver con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

La primera quiebra de estos principios la constituye, pues, la actual configuración de la libre designación, precisamente en los puestos superiores de la administración que más en contacto están con las decisiones que afectan a los ciudadanos en sus derechos y a la racionalización de la actividad administrativa. De este modo se ha llegado formalmente a acabar con las garantías que predica la Constitución, la primera de las cuales está constituida por las propuestas de resolución y los informes que manifiestan la opinión técnica jurídica o específica y que constituyen las razones objetivas de las resoluciones que definitivamente adopta la autoridad correspondiente, hasta el punto de que cada vez aparecen menos en los expedientes administrativos.

¿Cómo puede hacerse referencia a una imparcialidad o a una garantía de objetividad, si quienes tienen que actuar están sometidos a una designación del dedo político o tienen que pertenecer a un partido político o a un sindicato determinado para prosperar en su carrera y economía? ¿Qué garantía tiene la ciudadanía de que los más preparados se ocupan de las cuestiones públicas más importantes? Huelga la respuesta.

Como ven me repito siempre y lo dicho conecta con mi último post, pero a medida que leo lo escrito en su día y afianzo mis ideas, sin entrar en los que sea hoy en día nuestra Universidad o Universidades, creo que es labor esencial de los sociólogos el realizar hondas investigaciones de la procedencia de cada funcionario de libre designación, de su conexión con el cargo político, de su experiencia, mérito y consecuente capacidad, de su pertenencia o no a partido político, porque ayuda a comprender el desastre que nos invade, la de funcionarios que no cumplen con su naturaleza y obligada imparcialidad, de las victimas que van dejando y de la injusticia que apoyan. Estos estudios y sus resultados son esenciales para escribir la historia de España desde 1965 hasta la fecha y olvidarse un poco ya del franquismo y ocuparse de los actual partitocracia y sus dictadorzuelos incompetentes. Pero en próxima entrada os cuento algo de esta clase política que nos ha caído en suerte, pero antes vendrá la segunda parte de este artículo.  

PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO Y EL DESPLAZAMIENTO DE INTERINOS.

La reciente entrada de Sevach sobre jueces sustitutos nos muestra una repercusión sobre los desplazamientos de los interinos en todo el sistema de función pública y nos refiere una sentencia por la que se anula el cese de un juez sustituto al ser desplazado por un funcionario de carrera que no era titular de la plaza. Muchas cuestiones es cierto que plantean los casos en que se desplaza a un interino para nombrar en su lugar a un funcionario de carrera con carácter provisional o en comisión de servicios, normalmente porque  puede ser una excusa para librarse o cesar al interino sin seguir un procedimiento motivado.  En muchos puestos, como es el caso de médicos, docentes y el de los jueces, los cambios afectan a los sujetos a su acción o usuarios con efectos negativos en el funcionamiento del servicio correspondiente y es comprensible que la jurisprudencia haya exigido que quien desplace al interino sea el que va a ser titular o propietario de la plaza. Podemos considerar que existe un avance y que los interinos dan un paso más  hacia un trato equitativo y que se  establece una garantía que evita abusos.

Pero esta situación tiene un lado que, en cambio, puede resultar negativo para los funcionarios de carrera pues  su derecho en el seno de la organización y en el desempeño de su actividad y tareas es más fuerte  que el del interino y preferente y, además, que las razones de su aspiración a ocupar la plaza cubierta por un interino sean legítimas y apoyadas en derechos que mantiene el ordenamiento jurídico; por ejemplo, la unión familiar y muchos otros casos que el lector puede imaginar. Incluso, que sea un funcionario de carrera el que cubra provisionalmente la vacante sea un interés público evidente y mejor para el servicio, pues su saber, en principio, está garantizado por el sistema selectivo que ha seguido y  su eficacia también.

Sin embargo,  la conciliación entre las dos situaciones o derechos,  se deducen claramente en las entradas de este blog referidas a la provisión de puestos de trabajo en especial en esta. Y es que dados los múltiples sistemas de nombramiento existentes que permiten que los concursos de provisión de puestos de trabajo no se celebren con la regularidad debida, la solución precisamente radica en la convocatoria inmediata del concurso y la provisión de la plaza con carácter definitivo. Cierto es que existe la cuestión de los concursos generales o los que puedan convocarse puesto a puesto, que no voy a desmenuzar ahora, pero que en los cuerpos grandes en número de miembros hace preferibles a los primeros. Pero en muchos casos, y según cuerpos o sectores administrativos, antes que nombrar un interino es posible convocar a los funcionarios de carrera interesados en desempeñar provisionalmente las vacantes e, incluso, puede que el seleccionado sea el que finalmente en concurso definitivo obtenga el puesto en propiedad o como titular.

En resumen, la buena gestión de personal permite conjugar todos los intereses y derechos y  evitar los abusos e, incluso, los posibles efectos perversos que la jurisprudencia que nos proporciona Sevach pueda producir respecto de los funcionarios de carrera. 

GESTIONAR LA SELECCIÓN DE PERSONAL

Dudaba si dedicar esta entrada a los problemas actuales de Europa debido a la situación de Grecia o al escogido, finalmente, sobre la gestión de la selección de personal ya que el primer tema necesita que mis ideas, que no conocimientos, se asienten más. La noticia en la prensa de que la carretera A-3 en dirección a la población de Cheste se había visto colapsada debido a la afluencia de personas que se dirigían a presentarse a unas oposiciones a personal docente en las especialidades de Infantil, Geografía e Historia, Procesos de Producción Agraria (Secundaria) y Operaciones y Equipos de Producción Agraria (FP). Oposiciones que habían firmado 16.120 aspirantes frente a 655 plazas. Los recuerdos de mis tiempos de encargado del Instituto Valenciano de Administración Pública y de la organización de las primeras pruebas de acceso a su Administración vinieron a mí y con ellos problemas y anécdotas que me evidenciaron que la gestión de pruebas selectivas puede ser un problema y que un fracaso en ello tiene indudables consecuencias, pese a que para los principales responsables de la Administración pueda parecer una cuestión simple o rutinaria. Igualmente rememoré acontecimientos vividos en la gestión de la provisión de vacantes en la enseñanza.

EL PERSONAL EVENTUAL

Las recientes elecciones y los cambios políticos que han supuesto, también tienen consecuencias en el ámbito administrativo y, lógicamente, en primer lugar en el ámbito de los puestos de confianza de los políticos, que en rigor debía limitarse al personal eventual, pero que se extiende mucho más allá en virtud de la improcedente extensión y desvirtuación de la provisión de puestos mediante el sistema de libre designación, cuestión ésta en la que este blog se ocupa con frecuencia. Pero hoy pretendo sólo ocuparme del denominado "personal" eventual y antes funcionarios eventuales, denominación la de personal que me parece más adecuada ya que el servicio que se presta es directamente a la persona que lo nombra y no al interés general. La definición y regulación básica de este personal que nos ofrece el artículo 12 del vigente Estatuto Básico del Empleado Público es la siguiente:

LA INTERINIDAD COMO INSTITUCIÓN

Las visitas que reciben las entradas dedicadas a los funcionarios interinos o a la figura de la interinidad dan idea de la importancia que la figura ha adquirido en nuestras administraciones públicas, de ahí y por las razones que he apuntado en otras ocasiones que me refiera en el título de esta entrada a la interinidad como una institución. Además los interinos han adquirido conciencia de ello y se asocian para luchar en un avance cada día mayor por conseguir los mismos derechos que los funcionarios de carrera, naturalmente salvo el de permanencia en el puesto y en la función.

La interinidad como figura forma parte del sistema de provisión de puestos de trabajo y tiene raíces en el de selección o ingreso en las Administraciones públicas, dado el tiempo que duran estos procedimientos selectivos, y sobre todo en aquellos cuerpos o funciones en los que el número de puestos es mayor. Paradigmático es el caso de los docentes, sobre todo en el primer nivel. De otro lado, en cambio, como ya he dicho en ocasión anterior, para otros el interino no está bien considerado pues no ha superado unas pruebas selectivas y no ha ingresado a través de ellas en la Administración pública. Pero hasta esta cuestión resulta cada día más matizada por los sistemas de formación de listas de aspirantes a interinidades y por los requisitos que en ellas se van introduciendo a efectos de establecer el orden para la elección de puesto y nombramientos. Aquí tenéis un ejemplo de la última bolsa respecto del personal docente regulada en la Comunidad Valenciana y que provocó un recurso contra el acuerdo del que nace que de momento anula la obligación de aprobar las oposiciones.

El problema principal, desde mi punto de vista, en estas bolsas es el de que cada bloque constituya o no una lista que hay que agotar para pasar al siguiente, dado que, salvo error de mi parte, nadie está obligado a ir a un destino determinado que no le convenga por razones familiares u otras de cualquier índole, sin perjuicio de que quepan sanciones en casos injustificados. Las listas de interinos que gestionaba en mi período de funcionario, partían de unas previas solicitudes en las que cada uno especificaba por orden las localidades en que quería ser nombrado en caso de vacante, con la posibilidad lógica de solicitar cualquier vacante o todas las vacantes que se pudieran producir; de este modo se evitaban problemas. En primer lugar había sesiones públicas donde se elegía por el orden de puntuación de la lista la vacante deseada. a partir de ahí las vacantes se cubrían cuando se producían. No voy a entrar en los problemas y cuestiones de esta segunda fase, pero baste decir que gestionar una lista importante en número de aspirantes y vacantes posibles es complejo y puede dar lugar a incidencias múltiples. Lo importante es destacar ahora que la configuración de los requisitos y los méritos es lo más complejo y lo que afecta más a la gestión de la lista o bolsa y que puede haber bloques o no, en el este último caso puede ocasionar más dificultades de gestión (hay que tener en cuenta que en aquéllos tiempos la residencia en la localidad era un factor importante y el ser cónyuge de funcionario también. De otro lado, es claro que el interino, en la medida de sus méritos o puntuación está sujeto a una movilidad que puede ser considerable.

Pero lo que se demuestra con los bloques y demás cuestiones es que siempre hay interinos y que hay personas que toda su vida desarrollan sus funciones como interinos hasta tener derecho a una pensión y que lo importante es la calidad profesional de cada uno, su interés, profesionalidad y dedicación. La interinidad en el sistema de provisión es inevitable, sin perjuicio de otros sistemas de provisión que pueden utilizar los funcionarios de carrera pues siempre hay al final una vacante que cubrir. Por ello sin que exista derecho a la permanencia puede haber interinos que permanecen siempre, si bien en distintos puestos o vacantes. No se les puede menospreciar, pero si evaluar al igual que al personal de carrera y quizá ya que son una institución, sería conveniente que no se politizaran como consecuencia de ser interinos o tener problemas.