LA PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS: Sobre el instrumento similar a la oferta de empleo, registros de personal y gestión integrada.

A continuación de lo último  en la anterior entrada referida a la planificación de personal y oferta de empleo, he escrito lo que sigue:

Y aquí cabe reflexionar sobre qué alcance tiene la expresión del artículo citada, de o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de personal y la obligación que comporta la oferta y el instrumento similar. En este punto hay que considerar que ese otro instrumento ya no se califica como previsión o planificación sino como provisión. Esto nos sitúa realmente a la oferta como ese instrumento de publicidad y nada más, ya que no es nada sin un sistema selectivo que la realice y la cumpla. Y en este caso ya no se refiere a procesos selectivos, pues el término de provisión, entiendo que configura a este otro instrumento como elemento directo de provisión simultáneo a la selección. Provisión que en la selección se realiza en otro procedimiento o acto posterior a la selección en sí misma. Puesto que el artículo 70 no nos califica o explica ese otro instrumento, pero sí lo califica de provisión, pienso que en él pueden darse de consuno selección y provisión como en los sistemas de provisión de puestos de trabajo, pero según los casos, con unas pruebas previas. En realidad tendríamos la posibilidad de convocatorias de selección para puestos concretos y mediante pruebas de comprobación de los conocimientos generales exigibles a quienes quieren ingresar en la Administración. Convocatorias que pueden abrirse a funcionarios de otras Administraciones y ser un sistema de movilidad de mérito y capacidad y de gestión eficaz, lógicamente, en tanto la oferta de empleo está en ejecución y en cuanto la necesidad de provisión exista y requiera de personal más preparado. Esto no es más que algo posible, pero no es realidad de momento. Así este instrumento, solucionaría algunos de los problemas de gestión que hemos visto y lo sería de eficacia.

 

Sin embargo, más allá de los posibles instrumentos de selección o de ellos acompañados de sistemas directos de provisión, lo que queda planteado, ante el sistema de la oferta y sus plazos y previos procedimientos o planes de previsión y planificación y determinantes de la plazas a cubrir mediante personal externo, es la posibilidad simplemente de convocarse pruebas selectivas al margen de la oferta de empleo publicada debido a necesidades posteriormente determinadas o dotadas presupuestariamente. En principio, desde el punto de vista práctico y de la eficacia y mejor aprovechamiento de recursos esta posibilidad debía considerarse como posible y conveniente, siempre que se cumpliera con el principio de publicidad de la convocatoria. Pero el obstáculo a esta solución se puede presentar si se entiende en sentido estricto el punto 2 del artículo 70 que equiparando a oferta y al otro instrumento similar establece su publicación anual y su publicación. Parecen equipararse uno y otro sistema y como alternativas y no como soluciones distintas o de posible realización sin perjuicio de la existencia previa de la otra; de ahí que aparezca como un simple problema denominativo de aparente raíz en el respeto a la autonomía. Cosa que no se ha mostrado, por ejemplo, respecto de la relaciones de puestos de trabajo, que han supuesto que ya no se hable apenas de plantillas.

 

Reitero, una interpretación plenamente literal hace que oferta o instrumento quede en una cuestión de terminología pero no de procedimiento. Sin embargo, técnicamente existen soluciones que permitan que, después de publicada la oferta, se puedan ofrecer nuevas plazas no previstas en ellas, sobre todo si no se corresponden con las de convocatorias de selección ya publicadas. La simple previsión de anexos a la oferta puede cumplir el papel siempre que la Administración ya prevea la aprobación o determinación de nuevas vacantes, dentro del año de la oferta, al estar el procedimiento de previsión y dotación en marcha. Una previsión de este tipo se contiene en el punto 1 cuando se nos dice que las convocatorias pueden contener un diez por cien adicional a las plazas comprometidas.

 

La cuestión de este diez adicional posible viene de antiguo, para cubrir posibles vacantes de jubilaciones, excedencias o fallecimientos, por lo que lo es de plazas dotadas presupuestariamente. Hoy al menos en el caso de las jubilaciones el número exacto ha de estar determinado y calculado automáticamente a través de los Registros de personal y en la previsión de necesidades para el año de la oferta.

 

De todas formas, lo que resulta evidente, al margen de los procedimientos de selección que en otro punto se analizarán que en la gestión de recursos humanos hay un permanente trasiego de movimientos de personal y de vacantes provisionales y definitivas, que necesariamente conlleva la utilización de la figura del funcionario interino, que es permanente como tal figura, pero que nunca debe ser permanente en vacantes definitivas que forzosamente han de ir a la oferta o a la convocatoria de selección y adjudicación de plazas posteriores.

 

La oferta viene a cumplir, sobre todo un papel de publicidad y control y de obligación, pero no muestra realmente los puestos concretos que se cubrirán, De esto, sólo las vacantes definitivas, sus puestos, debían de ser objeto de publicidad para evitar que en el momento de adjudicación a los seleccionados de los puestos a cubrir, no puedan ser sustraídas con motivos espurios. En definitiva, el diseño legal de la oferta de empleo público no es tan trascendental, cubriendo sólo el papel publicitario antes dicho; lo esencial es que la selección, tanto de nuevo ingreso como no, se haga conforme a los principios de publicidad, concurrencia, mérito y capacidad y a favor de la eficacia de la gestión de recursos, menor número posible de provisionalidades e interinidades, adecuada utilización de los recursos humanos y evitación de corruptelas.

 

De lo relativo al capítulo del Texto Refundido dedicado a la planificación de recursos humanos sólo queda comentar lo referido al artículo 71 regulador de los Registros de personal y Gestión integrada de recursos humanos. No estamos ante una cuestión jurídica salvo en cuanto se establece una obligación a las Administraciones públicas de constituir un Registro en el que se suscribirán los datos relativos al personal al que se aplica el Estatuto y con la información agregada del personal de sus respectivos sectores públicos. Respecto de los datos a incluir en los Registros de personal, no he conseguido encontrar el convenio de la Conferencia Sectorial, sobre los contenidos mínimos en los mismos, sin embargo remito, a efectos de hacerse idea de sus contenidos, al Real Decreto 1405/1986 que aprobaba el Registro Central y a la página https://www.mptfp.gob.es/portal/funcionpublica/funcionpublica/rcp/documentacion-rcp.html, donde se pueden conocer los impresos destinados a las distintas clases de personal para solicitar la inclusión de datos en el Registro y que proporciona una clara información.

Sea como sea, lo evidente es que esos datos han de ser los útiles para la mejor adecuada gestión de personal y movilidad de funcionarios entre Administraciones públicas si sus registros resultan coordinados. Pero la verdadera incógnita del artículo es su referencia a la gestión integrada de recursos humanos que han de impulsar las Administraciones Públicas, pues no aclara nada y si piensa realmente en un sistema informático que permita, por ejemplo, gestionar la provisión de puestos de trabajo y otros procedimientos relativos al personal, pues desde mi punto de vista la gestión de recursos humanos significa, ante todo, conocer el personal o los recursos con los que se cuenta, lo que implica la constancia de las capacidades, conocimientos, puestos desempeñados u ocupados, etc. de cada persona; (es decir, su expediente personal), los servicios prestados, carrera y mérito de cada uno. Además, se trata de que cada persona ocupe el puesto más idóneo para su capacidad, en beneficio de la organización y su eficacia, lo que requiere procedimientos susceptibles de determinar dicha idoneidad y el mérito en conexión con el trabajo a desarrollar. En resumen, sistemas de provisión de puestos de trabajo. Pero el mérito, implica la mencionada evaluación del desempeño y la de sus conocimientos y resultados. Sobre estas bases, también existe la gestión permanente de retribuir el trabajo (nóminas) y de la recogida de datos a efectos de constituir el expediente personal y de las gestiones señaladas. Por último, no puede prescindirse de la actividad de control y disciplinaria que conecta con el desempeño de la actividad correspondiente y su evaluación. Esto es pues un sistema global, integrado si se quiere, complejo, que legalmente se exige que sea objetivo e imparcial. El Registro no es la gestión integrada en si misma, pero con sus datos y sistemas informatizados a él conectados es un instrumento que la facilita

EMPLEO PÚBLICO VERSUS FUNCIÓN PÚBLICA

Como decía en la última entrada, voy actualizando mi trabajo sobre Juridicidad y organización en la Administración española y estoy en el análisis del Estatuto del Empleado Público. Como el análisis es para ver la relación entre derecho y organización, ésta en sentido amplio y no sólo estructural, cobran peso los principios jurídicos y los límites a que se ve sometida por las concepciones jurídicas y al llegar a lo ya tratado en el blog en múltiples ocasiones, como son los conceptos de empleados y funcionarios,  lo primero que surgió es la pregunta que apunto a continuación y las reflexiones que le siguen, ampliadas ahora en esta entrada. 

¿Tiene consecuencias esta referencia general a los empleados públicos en la organización de una Administración pública? He de entrar en un terreno que tiene raíces de ideología política que influyen en el sistema democrático e, igualmente, en esta Ley y que precisaría de toda una investigación particularizada. Tratando de resumir, mi opinión, es que en el momento de la transición política del franquismo a la Constitución y la consolidación de las Comunidades Autónomas como un nuevo nivel administrativo y jurídico, se produce una reconsideración respecto de la estructura de la función pública y la potestad legislativa de dichas Comunidades, en este orden que ha de considerar lo que es derecho u organización y lo que es básico o no. 

En esta fase, puesta la atención en la función pública, la conexión de esta con el sistema de poder administrativo queda en buena parte desconsiderada, ya que en la izquierda- como ocurre hoy en muchas cuestiones-, la idea del funcionario poder e inamovible y las oposiciones como forma selectiva se ligan, indebidamente, al franquismo y, de otro lado, en la transición buena parte de los defensores del personal funcionario interino o contratado administrativo son procedentes o formados en el derecho y orden jurisdiccional laboral; que precisamente se consolida por el franquismo con sus magistraturas de trabajo, creando una especialidad que en otras naciones forma simplemente parte del derecho civil. Así a través del funcionario interino y la lucha por sus derechos se rechazan las formas selectivas de mérito y capacidad  y se aboga por la condición de laboral del interino y su contratación conforme al derecho laboral y aparece la expresión empleado público.

 

Pero en esta lucha, debido a la integración en la Unión Europea, surge la cuestión de los empleos de las Administraciones públicas en los que se puede producir el acceso de los ciudadanos de la Unión o aquellos en los que procede su reserva para los nacionales del país y surge la unión, ya manifestada, entre función pública con el ejercicio de potestades y la vinculación con el servicio a intereses públicos o nacionales y a los actos administrativos, etc. Y por ello, al tener que reforzar la idea de la función pública, la expresión del empleado público queda en la Ley como una  simple “resistencia” socialista y una consideración “idealista” que nada tiene que ver con una visión de la Administración poder y garantía jurídica y de servicio a la ciudadanía y sí con una organización al servicio de los políticos, que además piensan que están por encima del derecho y que son la única de sus fuentes.

Por lo tanto, si  prospera una distinción entre empleo y función pública, se producen regímenes jurídicos y de poder diferentes que influyen en la estructura del Estado y en su organización, pero también en la sociedad y en su libertad e igualdad de oportunidades de los ciudadanos.

La distinción también tiene su apoyo en la existencia de contratados conforme al derecho laboral que crea sus disfunciones por conllevar, junto con el personal interino, la cualidad de ser un personal en el que la permanencia no es una característica básica y así mientras ellos, interinos y contratados laborales, quieren lograr una relación de carácter permanente en el empleo, al político le parece mejor tener un personal cuyo empleo y permanencia en el mismo depende de su voluntad. Así resulta que frente al interés político por querer empleados conforme a las reglas de contratación empresarial, los que no son permanentes quieren adquirir las condición de funcionarios para obtener la seguridad en el empleo y su permanencia en el mismo, más allá de cómo han llegado al mismo, y con una presión continua en la organización e indirectamente en la legislación.

Esta es pues una consecuencia, junto con la mala gestión de los recursos humanos y la falta de una especial actividad permanente de estudio de la propia organización y continua actualización o reforma, que conducen al exceso de personal temporal que reclama una solución y un acceso restringido o más fácil para ellos.

EL DEBER ÉTICO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

En mi repaso y elaboración de mi estudio de las relaciones entre derecho y organización, estoy analizando las mismas en las bases que establece el Texto Refundido del Estatuto del Empleado Público y tras examinar los fundamentos de actuación que regula su artículo 1.3, con carácter general, llego a la específica de los deberes de los funcionarios o Código de Conducta de su artículo 52 que comprende un desarrollo como principios éticos en el 53 y de conducta en el 54. Y se abre ante mí un mundo de enormes consecuencias jurídicas y organizativas que, creo, que no se han contemplado con toda su amplitud y contenido, ni por la Administración Pública ni por el Poder Judicial, ni son percibidas por la Sociedad más pendiente de la faceta de empleo que representa la función pública.

Código se dice, y ello reafirma el carácter jurídico de los principios que regula la ley y que se traducen en deberes ineludibles para todo empleado público, funcionario o no, pero también para todo directivo, alto cargo o cargo político que ejerce funciones públicas, pues si a estos últimos no afectara ¡cómo podrían juzgar la conducta de sus subordinados!. Y a mí pensamiento acude, sin que pueda evitar exponerlo, la triste realidad que contradice todo este código y sistema en tantos órdenes de la vida pública actual. Ya que se puso de moda la palabra, ¿no será esto una ensoñación de una persona que redactó el artículo y la de los que aprobaron la norma?

Pero voy al artículo 52 y a los principios que enumera: Objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental y respeto a la igualdad entre hombres y mujeres. O sea, todo un mundo que de ser exigido, como obligación jurídica que es, y confrontado con la realidad exige de un control extraordinario, pero, una vez más, de una exigencia enorme en la selección de personal respecto de las condiciones personales de los aspirantes a ingreso en la Administración pública que ha de contar con requerimientos documentales previos probatorios de una buena conducta social y también de pruebas técnicas específicas en las pruebas selectivas dirigidas a comprobar el cumplimiento de estas condiciones éticas y que, además ha de afectar al control de la actividad de cada funcionario y de cada alto cargo en estos aspectos y en su capacidad para su propia eticidad que le permita juzgar la de los demás. Este artículo, nos muestra un Derecho sustancial y toda una ordenación en materia de los requisitos para el ejercicio de una función pública profesional o no. Y, repito, de enormes consecuencias en todos los órdenes, incluidos el propio judicial o jurisdiccional contencioso administrativo y en los disciplinarios y penales.

No voy a enumerar los principios que desarrollan los artículos 53 y 54, basta con lo expuesto, pero si quiero destacar que en estos principios aparecen juntos la objetividad, la neutralidad y la imparcialidad, que han de unirse al primer principio ético del artículo 53 que nos dice que Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el ordenamiento jurídico Esta conjunción nos deja muy limitado el principio de jerarquía que administrativa y jurisdiccionalmente se sobrevalora, pues el funcionario es independiente en cuanto a este cumplimiento y  ha de basarse en este ordenamiento  y en su preparación técnica para que la objetividad, neutralidad e imparcialidad sean efectivas. De otro lado hay una necesaria coordinación interpretativa en la conexión entre confidencialidad y transparencia y su conexión con el principio de legalidad, por ejemplo. 

Y si, los lectores se interesan en ver el desarrollo que de estos deberes concretan los artículos 53 y 54 del Texto Refundido con espíritu crítico descubrirán ese mundo al que me refiero y las enormes consecuencias organizativas y jurídicas que implica y que convierten a la función pública en una base sustancial del orden jurídico público y social y que se dirige,  a través del cumplimiento legal, hacía el ciudadano, más allá del mundo endogámico y político que hoy es. Una utopía que como todas es una realidad a alcanzar.

LARGO ANÁLISIS SOBRE LA CONCEPCIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA II : El concepto legal del funcionarios y las funciones públicas.

Como contrapartida, de la generalización del concepto de funcionarios públicos resulta un abandono del análisis de lo que constituyen funciones públicas, cuestión que sin embargo es básica para concebir al funcionario público, tal como se deduce de todas las opiniones expuestas, ya que, además, es el concepto de funciones públicas el que permite realizar la diferencia entre empleados y funcionarios o entre gestión y autoridad o poder, e incluso entre administración pública y simple administración o gestión administrativa.

Veremos, no obstante, antes de analizar las funciones públicas y su conexión con el concepto de funcionarios, qué concepción mantiene la normativa que se ocupa de la función pública.

A) La concepción legal de las funciones públicas.

Sea como sea, lo cierto es que en la legislación de función pública de los últimos años el concepto que se maneja de funcionarios públicos es de carácter amplio y que excluyendo a los que lo son por determinación legal o por elección, se ha referido a los que mantienen con la Administración una relación de carácter permanente, que perciben sus retribuciones con cargo a los presupuestos públicos y que se sujetan o rigen por el Derecho administrativo; además, también ha excluido, normalmente, de su ámbito a los funcionarios de los poderes legislativo y judicial, así como a los militares, de modo que el concepto de funcionario público se identifica con el burócrata, en su acepción corriente. De otro lado, frente al concepto de funcionario público como sujeto al Derecho administrativo, se establece el de personal obrero y el de trabajadores al servicio de la Administración pública, que se engloban bajo el común de personal laboral, que se rige por el derecho laboral. Pero en estas descripciones legales de los que son funcionarios públicos y los que no, se olvida la exposición de cuáles son las actividades que los caracterizan o les son propias y que determinan su sujeción a uno u otro derecho.

Así vemos que el artículo 4 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964, no derogado por la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública, aunque sí por el reciente Estatuto Básico del Empleado Público de 2007, nos decía que: Son funcionarios de carrera los que, en virtud de nombramiento legal, desempeñan servicios de carácter permanente, figuran en las correspondientes plantillas y perciben sueldos y asignaciones fijas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; previamente, el artículo 1 decía que: Los funcionarios de la Administración pública son las personas incorporadas a la misma por una relación de servicios profesionales y retribuidos, regulada por el Derecho Administrativo. Otros artículos de la Ley de 1964, nos ofrecían las bases de la concepción que nos interesa; así el 5.2 se ocupaba de los funcionarios interinos y decía que son los que, por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas de plantillas en tanto no se provean por funcionarios de carrera; de modo que resulta que la permanencia sólo corresponde al funcionario de carrera y, además, el artículo 3 calificaba a los funcionarios interinos y a los eventuales, también éstos no permanentes y de confianza, como funcionarios de empleo, expresión pues que queda vinculada a una relación no permanente. Por su lado, el artículo 7.1 nos dice que: Son trabajadores al servicio de la Administración civil los contratados por ésta con dicho carácter, de acuerdo con la legislación laboral, que les será plenamente aplicable. Hay que tener en cuenta, además, que la Ley, en un derogado artículo 6, preveía la contratación administrativa de personal en casos tasados, entre ellos el de la colaboración temporal en tareas que no pudieran ser atendidas adecuadamente por los funcionarios de carrera y, por tanto, al margen de existencia de vacantes en plantilla. Es decir, en el caso en que las tareas eran propias de funcionarios la contratación se sometía a Derecho administrativo y a la jurisdicción contencioso – administrativa y no correspondía una contratación laboral.

La Ley 7/2007 de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público se ocupa de estos conceptos en su Título II y en su artículo 9 define a los funcionarios de carrera en su punto 1 como quienes en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. En el artículo 10 define a los funcionarios interinos como los que, por razones de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.

b) La sustitución transitoria de los titulares.

c) La ejecución de programas de carácter temporal.

d) El exceso y acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un período de doce meses.

Y de su punto 3 resulta clara su naturaleza temporal.

El artículo 11 define al personal laboral como el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.

Por último, hay que señalar la definición que el artículo 12 realiza del personal eventual como el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuidos con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin.

De estas normas, resultan vigentes las ideas de regulación de Derecho administrativo para los funcionarios y del origen de su relación jurídica en la ley y en el acto de su nombramiento, de su permanencia en el cargo y de su profesionalidad. La permanencia, sin embargo no constituye el elemento esencial y básico del concepto, en cuanto los interinos se califican como funcionarios, mientras que los eventuales, considerados en la legislación de 1964 como funcionarios de empleo, hoy no se definen como funcionarios sino como una simple clase de personal. La situación ya se había configurado así por la Ley 30/1984 en cuanto derogaba el artículo 5.1 de la Ley de Funcionarios de 1964 que concebía y describía al funcionario eventual. Sin embargo, lo que nos importa aquí es resaltar el hecho de que existían y existen funcionarios que no tienen como característica de su condición la permanencia en el puesto, sino que hay que atender a sus funciones y que éstas son las que les remiten al Derecho administrativo; lo que obliga a conectar las funciones públicas con las concepciones y finalidades del propio Derecho administrativo para hallar la razón y causa de la existencia del propio concepto de funcionarios públicos.

En esta búsqueda de una concepción de las funciones públicas, en la legislación de régimen local, que mantiene conceptos de funcionarios públicos y personal laboral similares a la legislación estatal y básica, sí existe desde mucho antes a la legislación de 1984 y al vigente Estatuto Básico, un cierto concepto de lo que constituyen funciones públicas, ya que el artículo 92 de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local, en su punto 2, hoy derogado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, nos decía: Son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a personal sujeto al estatuto funcionarial, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico- financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería y, en general, aquellas que, en desarrollo de la presente Ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función. En el apartado 3 del artículo se insistía en este concepto al señalar las funciones públicas reservadas a funcionarios con habilitación nacional, incluyendo, en la de Secretaría, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, y reservando también para ellos el resto de funciones, más la de recaudación; lo que significa realmente que las funciones públicas especificadas son todas las reservadas a dichos funcionarios públicos. El inciso final del apartado 2 del artículo era significativo en cuanto une la necesidad de objetividad, imparcialidad e independencia al concepto de función pública y conducía a la ineludible conexión con los intereses públicos reconocidos en el ordenamiento jurídico.

La reserva antes enunciada y la pormenorización que nos ofrecía el artículo 92 contrastaban con la falta de regulación, en su momento, de las funciones públicas en la legislación estatal y básica y obliga a pensar que el legislador parece creer que en la administración local era preciso recordar más la esencia de la Administración pública como parte del Poder ejecutivo que respecto del Estado o de otras Administraciones públicas. Lo que como contrapartida, al coincidir la reserva general, prácticamente, con la realizada a favor de los funcionarios públicos de habilitación nacional, convierte en lógicas algunas posturas desfavorables a dichos funcionarios o que consideran que existe un ataque a la autonomía local; si bien ello ya se relaciona con la cuestión de la imparcialidad en el ejercicio de la función pública que examinaremos en otro momento. Pero hay que tener en cuenta que el Estatuto Básico del Empleado Público, en su Disposición adicional segunda, prácticamente ha modificado de modo sustancial la situación de los funcionarios de habilitación nacional, incluso variando su denominación por la de funcionarios de habilitación estatal, hecho que resulta muy significativo y refuerza la idea de que la Ley ya cuenta con un futuro modelo de Estado de corte federal.

De otro lado, esta Disposición adicional también describe las funciones públicas de las Corporaciones locales, deroga el artículo 92 de la Ley 7/1985 y dice en su punto 1.1: Son funciones públicas cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a funcionarios, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería.

Continúa en el punto 1.2 diciendo que: Son funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios de habilitación de carácter estatal:

a) Las de secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo.

b) El control y la fiscalización interna de la gestión económico- financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación.

Sin perjuicio de que el Estatuto en su artículo 9.2 nos ofrece un concepto de funciones públicas y que luego analizamos, en el cambio realizado de la Ley 7/1985 y su regulación de las funciones públicas en el ámbito de la Administración local, por la disposición segunda, lo más destacable es la desaparición del inciso final antes señalado y referido a las funciones que se reserven a los funcionarios de habilitación nacional para mejor garantía de objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio la función, que desde nuestro punto de vista descubría la verdadera naturaleza del concepto de la función pública. Es significativo que se elimine, pues, de otro lado, resulta que era coincidente con la objetividad que se exige a la Administración pública en el artículo 103.1 de la Constitución y con las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de las funciones de los funcionarios que el mismo artículo en su punto 3, inciso final, exige que el legislador establezca al regular el estatuto de los funcionarios. ¿Por qué, pues, el cambio?

Antes de analizar la vigente situación de la legislación de la función pública, en otros aspectos que regulan la clasificación de puestos de trabajo, hay que tener en cuenta el derecho europeo que obligó a modificaciones en nuestro ordenamiento jurídico y que es el fundamento del contenido del artículo 9.2 del estatuto Básico del Empleado Público del 2007.

LA DIGNIDAD FUNCIONARIAL, LA JERARQUÍA Y EL ARTÍCULO 1 DEL TREBEP

En la última entrada hice referencia a la dignidad de los funcionarios en relación al cumplimiento de lo ordenado, en ese sentido aparece, en cierto modo, la concepción del principio de jerarquía. Al mismo tiempo, un seguidor del blog, bajo el nombre de "opositando" me preguntaba cuál era el alcance del principio de transparencia recogido en el Artículo 1 del TREBEP. Todo ello me hizo pensar sobre estas cuestiones y su relación y también me condujo a la distinción conceptual entre función pública o funcionarios y servicio público y servidores públicos.

LA TRISTE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR . Memoria histórica personal IV

Pasada la resaca que me produjo la escritura de la última entrada me atrevo a reflexionar ahora respecto al momento posterior a la Ley de Medidas, haciendo una recapitulación de la situación formal que antes del EBEP existía, para ver lo que éste ha podido significar para cambiarla.

A VUELTAS CON LAS COMISIONES DE SERVICIO

De nuevo una entrada del Blog de la Justicia me lleva al comentario; esta vez sobre las comisiones de servicio de las que se ha escrito en este blog (remito especialmente a esta entrada). La sentencia que comenta J.R. Chaves, como todas contempla un caso concreto y una figura determinada dentro del concepto o regulación de las comisiones de servicios, por ello mismo, al no contemplar este concepto es por lo que incita a mi comentario.

INTERINOS Y AUTORIDAD Y POTESTADES

En el blog De la Justicia José R. Chaves nos da noticia de la sentencia del Tribunal Supremo (ver aquí) por la que los interinos en la policía local quedan inhabilitados en virtud de la reserva que el artículo 92.3 de la LBRL realiza en favor de los funcionarios de carrera respecto del ejercicio de autoridad, potestades públicas y salvaguarda de los intereses públicos. Las consecuencias de que no pueda haber policías locales interinos es importante y obligaría a muchas consideraciones o soluciones; algunas se encuentran en este blog y sus reflexiones. Y dicho esto, noto que el calor de la indignación, añadido al natural de las fechas, llega a mi cuerpo.

DEL EMPLEO PÚBLICO AL EMPLEADO PÚBLICO

Dos ideas en la transición política, se producen en el campo de la función pública que se fundan en el término empleo. Una, la primera, es la de presentar a las plazas, puestos o vacantes que van a ser objeto de pruebas selectivas bajo una agrupación de todas y la denominación de oferta de empleo público. La segunda cuando la ley reguladora de la función pública pasa a denominarse estatuto y del empleado público. De esto voy a escribir hoy y de las consideraciones que estos cambios nos ofrecen.

PREMIO A LOS FUNCIONARIOS QUE NO VAYAN EN COCHE A TRABAJAR.

El pasado día 21 leo en Las Provincias que la Generalitat expone en su plan de movilidad pagar más a los funcionarios que vayan al trabajo sin coche al complejo del 9 de octubre (ver aquí). Y así se plantea como un incentivo al uso de los modos de transporte sostenibles. Los beneficiarios lo serían por ir a pie, en bici o mediante transporte público. Nada se dice del patinete en el artículo u otros medios también no contaminantes que se usan hoy en día. Así dicho, en principio, la cuestión no parece mal y tampoco se presenta clara la existencia de discriminación, al menos de género. Pero no se porqué la cosa no acaba de convencerme y pienso un poco más el tema.

LA IMPORTANCIA DE LOS MEDIOS Y RECURSOS: El elemento humano 4:: el directivo profesional; personal laboral y otros

En lo escrito hasta ahora hemos contemplado, principalmente, el elemento humano relacionado con la estructura de poder y con el interés general, o sea el político y funcionarial. De la concepción legal y formal más estricta de la función pública es esta relación la que nos ofrece la naturaleza de la función pública. Pero así como la conexión con las potestades públicas y su ejercicio es más clara para clasificar a un funcionario público, la conexión con la salvaguardia de los intereses generales nos ofrece menos claridad, pues se puede diferenciar entre una función dirigida a salvaguardar o proteger este interés general o la dirigida a satisfacerlo; además, hay que tener en cuenta el concepto indeterminado que es el del interés general, el cual se diversifica. De modo que existen diversos intereses generales de acuerdo con el ordenamiento y los derechos de los ciudadanos o de la sociedad y no todos son competencia de la Administración pública, sino que pueden satisfacerse por la propia sociedad.

En el fondo, hay una diferencia entre lo que es estrictamente función pública, exclusiva del poder público, y la actividad de servicio público. Explico lo más brevemente posible.

LA IMPORTANCIA DE LOS MEDIOS Y RECURSOS: El elemento humano 3: Los funcionarios públicos 2: Código de conducta

La importancia de los funcionarios públicos creo que quedaba expuesta en la última entrada, pero dejé para otro día exponer la parte que se corresponde con las obligaciones, más bien sus deberes, que el Texto Refundido del Estatuto Básico del empleado público recoge en sus artículos 52, 53 y 54. Y ello, porque aunque lo ya expuesto es suficiente, el código de conduta que recogen dichos artículos es todavía más clarificador de dicha importancia y de la repercusión de su función y actos en la sociedad y en los ciudadanos. Voy a a tratar de este código y esta repercusión.

LAS RESERVAS DE PUESTO DE TRABAJO Y LA LIBRE DESIGNACIÓN.

La consulta que formulaba en esta entrada un funcionario en relación con la reserva del puesto de trabajo que legalmente establece el artículo 89.4 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público en el caso de la excedencia por cuidado de hijos o familiares y las cuestiones que surgen en este caso, evidencian la incongruencia aparente o contradicción del sistema, sobre todo en cuanto a la gestión de personal, y que surgen en realidad de la propia figura o sistema de provisión de puestos de trabajo. Voy a tratar de ordenar estas cuestiones o de concentrarlas y simplificarlas, pese a que forzosamente queden temas abiertos al afectar la cuestión a la gestión de personal.

¿HA PERDIDO GARANTÍAS EL SISTEMA DE INGRESO EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS?

Al iniciar esta entrada dedicada a la selección de funcionarios superaré las cincuenta dedicadas al tema y, por lo tanto, es posible que me repita o seguro que diré cosas ya apuntadas, pero esta vez la intervención trae causa en la noticia en la prensa valenciana de la filtración (una vez más) del contenido de unas pruebas selectivas , en este caso para inspectores en la Empresa Municipal de Transportes Del Ayuntamiento de Valencia. La noticia, vista en el diario de las Provincias, la pueden ver aquí y aquí. Como digo no es la primera vez, pero al atribuirse la posible filtración a los sindicatos mayoritarios ligados a partidos políticos, la cuestión repercute en la de las composiciones de las comisiones selectivas.

¿ PUEDE HABER NORMAS ARBITRARIAS?

Muchas de las cuestiones que se plantean en los comentarios de este blog, más bien preguntas o consultas, me plantean a mi vez la pregunta respecto de la racionalidad de algunas decisiones normativas, no tanto de su legalidad o no o de si contienen en realidad una oposición con otro principio o derecho también declarado por las leyes. Me refiero a decisiones que a primera vista no muestran ilegalidad, pero frente a las cuales surge la cuestión de plantearse ¿y eso por qué? ¿cuál es el fundamento de la medida? ¿es racional? La mayor parte de las veces en los ejemplos en los que pienso encontramos en la decisión la fijación de porcentajes o tantos por ciento. Normalmente la razón o fundamento de estas decisiones no se manifiesta o sólo se hace de modo general en las exposiciones de motivos o ni siquiera en ellas, lo que lleva a pensar que son decisiones que se toman en el seno de la propia Administración y que nadie discute; que se entienden basadas en una necesidad de la gestión administrativa y, en definitiva, que forman parte de la potestad organizatoria y, en consecuencia, que parecen quedar inicialmente, salvo prueba (costosa) en contrario, fuera del derecho propiamente dicho y que los Tribunales no van a discutir o que aún cuando aprecie un tufillo de irracionalidad es mejor no entrar a dilucidar, de modo que esa potestad organizatoria al igual que la discrecionalidad técnica son un buen refugio para quitarse el muerto de encima. Voy a ver si analizamos algunos casos y sobre todo considerar si existen normas arbitrarias y que carecen realmente de fundamento y motivación.

LA EXIGENCIA DE UN MASTER PARA INGRESAR EN LA FUNCIÓN PÚBLICA VALENCIANA

En conversación con uno de mis hijos me plantea el caso de una persona que con su título de grado pretendía presentarse a las oposiciones para ingreso en el Cuerpo Superior Técnico de administración general de la Generalitat y que no podía hacerlo puesto que se le exigía además un título oficial de máster universitario. Cambiamos impresiones y valoramos la normativa valenciana en relación con la legislación básica y concluimos que habían razones suficientes para impugnar la convocatoria y discutir la decisión legal valenciana, pero también se valoró el coste de que una persona sola arrostrara el penoso transito que una reclamación de este tipo podía llevar. La interesada no se aventuró y, enterado de ello, se me quedó la triste impresión de la injusticia existente y de la gratuidad y capricho de la "singular" decisión del "legislador" valenciano. Y entrecomillo lo de legislador, dado que mi investigación cara al doctorado lo fue sobre el poder de los burócratas en el seno de la propia Administración y, en consecuencia, porque atribuyo la decisión a los burócratas y a unos, Gobierno y Parlamento, que no se enteran de la película.

Pero este jueves pasado en el autobús iban una serie de titulados en el grado de periodismo o en audiovisuales que comentaban su imposibilidad de acceder a las oposiciones convocadas para puestos de esta profesión y en el Cuerpo correspondiente, que supongo será el de Cuerpo Superior Técnico de Comunicación  y Relaciones informativas o el de Tecnologías de la Información, por no poseer además un título oficial de máster universitario, y me volvió a recordar el tema. 

Vamos a valorar la decisión tomada a través de la Ley 10/2010 de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana.

NOTAS SOBRE EL COMPORTAMIENTO FUNCIONARIAL III: Principios de conducta

Siguiendo los artículos del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, en las últimas entradas hemos visto la declaración general sobre los deberes de los funcionarios y los principios éticos que constituyen su Código de Conducta, hoy corresponde el análisis de los principios que se contemplan en el artículo 54 bajo el epígrafe de principios de conducta. Como en las ocasiones anteriores, esta exposición, no sólo tiene por objeto el conocimiento de las obligaciones de los funcionarios sino también que los lectores, conforme a su experiencia, comparen lo que la ley establece con el comportamiento real. De otro lado, en los principios éticos se contemplaba una necesidad de conocimiento amplio de la ley por parte de los funcionarios y, dada la variedad de los mismos y de sus niveles de preparación y exigencia para el ingreso, la de la existencia de un sistema que, basado en los niveles jerárquicos y en el mérito y capacidad exigido en cada uno de ellos y sus puestos y selección y provisión, establezca un control sobre la actividad de los niveles inferiores y unas competencias en las que no se asuman responsabilidades impropias del nivel de cada funcionario. Vamos pues con el artículo 54, que dice:

NOTAS SOBRE EL COMPORTAMIENTO FUNCIONARIAL II: Principios éticos

Al comentar el artículo 52 del Texto refundido de Estatuto Básico del Empleado Público veíamos que manteniendo lo que son deberes principales de los funcionarios se estaba, a su vez, señalando lo que deben ser sus cualidades; implicando también la necesidad para ello de la posesión de unos conocimientos y la apreciación de unos conceptos que, dada la variedad de funcionarios y de sus niveles educativos, precisan de una organización en la que los funcionarios superiores velen por su realidad y colaboren en la acción y formación de sus subordinados. Pero el Estatuto no se detiene en esta declaración general de deberes, sino que, además, realiza una enumeración de principios éticos y de conducta que han de guardar los funcionarios y que se enumeran en sus artículos 53 y 54. Los primeros los vamos a analizar y comentar en esta entrada.

NOTAS SOBRE EL COMPORTAMIENTO FUNCIONARIAL I

Mucho escribo en este blog respecto de la función pública y de los funcionarios y muchas son las cuestiones que en comentarios o consultas que se me realizan o que en el trabajo jurídico en el despacho de mis hijos surgen alrededor del comportamiento de las Administraciones públicas y, en consecuencia, de funcionarios públicos. La realidad es que la acción jurídica, lo que se contempla son resoluciones administrativas o simples acciones con consecuencia en los derechos de terceros, las más de las veces también funcionarios públicos. Por tanto en este campo, en el que también hay que atender a las actuaciones en torno a las políticas públicas que se realizan a nivel directivo, la consideración es respecto de la conducta de funcionarios de los niveles superiores. Pero niveles o clases de funcionarios, si atendemos a su titulación y a los distintos cuerpos existentes, son muchos y con actividades muy distintas, tanto en el campo propiamente burocrático y administrativo, como en el profesional o de los distintos especialistas que sirven en la Administración pública. Lo que principalmente voy a analizar ahora afecta al campo burocrático administrativo, pero puede que sea en bastantes casos al burocrático de los especialistas que también existe. Como ya saben que escribo sobre la marcha vamos a ver que va surgiendo al respecto.

DE LA PROMOCIÓN INTERNA, OPOSICIONES RESTRINGIDAS E INTERINOS. I

La gestión de personal o recursos humanos en la función pública es bastante compleja y no siempre las normas dictadas al efecto, o su aplicación, son las más adecuadas al principio máximo constitucional y legal que rige la misma. Este principio constitucionalmente, según el artículo 103.3 de la Constitución, es el de mérito y capacidad, el cual hay que poner en consonancia con el artículo 23.2, que reconoce el derecho fundamental de todos los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. Esta requerida igualdad hace que la legislación básica en la materia, el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, reitere que todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico. Es decir, realiza la conexión entre los dos artículos constitucionales y en su punto dos el artículo 55 recoge otros principios rectores y el primero que refleja es el de la publicidad, de las convocatorias y sus bases. La publicidad es el factor que permite que la igualdad se produzca pues es el que permite que la concurrencia pueda ser una realidad. O sea, cuando hay publicidad, los ciudadanos tienen noticia de la convocatoria y pueden concurrir de acuerdo con sus bases y requisitos que han de ser adecuados al mérito y la capacidad; al mismo tiempo, la publicidad permite ver si la convocatoria se ajusta a todos los principios señalados y a los demás establecidos legalmente.

En resumen, la igualdad, el mérito y la capacidad es el principio sustancial que rige en la selección o ingreso en la Administración Pública y en la provisión de sus puestos de trabajo, sobre lo que ya se ha escrito mucho en este blog, pero que principalmente pueden ver aquí, aquí y en cualquiera de las entradas dedicadas al acceso a la función pública a través, por ejemplo, de la etiqueta oposiciones. Además, este principio, distingue a la gestión de recursos humanos públicos de la simplemente empresarial ya que afecta a todo el sistema público y a la sociedad misma. Por ello, es por lo que la entrada se refiere en primer lugar a la promoción interna, ya que si bien se considera legalmente como un derecho de los funcionarios y como carrera profesional, no deja de ser una forma de selección y de acceso y no es sólo de provisión de puestos, y que vamos a ver si se ajusta al principio rector básico y principal. Si bien antes quiero señalar que hoy la promoción interna se está convirtiendo en un sistema generalizado, sobre todo en la Administración local, en virtud de que el punto 4 del artículo 20 de la Ley de Presupuestos para 2016 y las anteriores exceptúan para el cálculo de la tasa de reposición las plazas convocadas por promoción interna ya que dice: No computarán dentro del límite máximo de plazas derivado de la tasa de reposición de efectivos, aquellas plazas que se convoquen para su provisión mediante procesos de promoción interna.  Entiendo que el precepto no obliga a convocar por promoción interna, pero sí ha conducido a un exceso de convocatorias por este sistema. Vamos pues al ordenamiento legal y reglamentario.