PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Requisitos para la provisión de los puestos de trabajo II

El Decreto 56/2013 sigue, en sus artículos 16, 17 y 18, regulando cuestiones relativas a la clasificación de los puestos de trabajo y al contenido de las relaciones de los mismos. El artículo 16 se refiere a las Funciones, y a él me he referido en el momento de criticar que, en las relaciones de puestos de trabajo de la Generalidad Valenciana y en el ejemplo contemplado, la descripción de los puestos se refiriera de modo global a las del Cuerpo. Y es que a esto parece conducir el texto del artículo, que es el siguiente:

1. Las funciones de un puesto serán las asignadas al cuerpo, escala, agrupación profesional funcionarial o grupo profesional al que pertenezca sin perjuicio de que estas funciones se desempeñen, en todo caso, a través de tareas relacionadas con el nivel de responsabilidad del puesto y con el ámbito competencial del órgano al que esté adscrito y la unidad administrativa en que se integre.
2. Con carácter excepcional, la clasificación de puestos de trabajo podrá concretar, con carácter no exhaustivo, las tareas que tiene encomendadas siempre que se den las siguientes condiciones:
a) Que de la denominación y adscripción orgánica del puesto no sea posible conocer las tareas concretas que tiene asignadas.
b) Que tales tareas sean un elemento característico y necesario para delimitar su ámbito de actuación.

Me detengo aquí, antes de reflejar el punto 3 y de nuevo me invade la inquietud, ya que al leer, mientras escribo, los puntos reseñados me acuden muchas cuestiones, dudas y críticas sobre lo que se dice e, incluso, sobre la verdadera finalidad del Decreto. Veamos qué cuestiones se me plantean, advirtiendo, primero, que mi formación de administrador general hace que predomine la experiencia en este campo y los ejemplos que en él se pueden ofrecer. De otro lado, es que se regula la clasificación de puestos de trabajo y no la creación de plazas de un cuerpo, lo que son casos distintos. Y en la Comunidad Valenciana y legislación que de ella contemplamos se da el caso de que se pasa a un sistema de cuerpos desde uno de puestos y, con ello, la clasificación de puestos adquiere de nuevo significado, nuevo a su vez y, además, se pretende regularla o dirigirla. Pero fundamentalmente, en la crítica o comentarios que siguen, hay que considerar que existe una incongruencia total en el sistema que se diseña, ya que la agrupación en cuerpos se realiza por la homogeneidad de las funciones y ya en el ejemplo que vimos del cuerpo superior técnico de comunicación  y relaciones informativas no considero, por las diversa titulaciones y variedad de funciones, que dicha homogeneidad se nos ofrezca y menos que los puestos de periodista enumerados desarrollen esas funciones; por lo tanto sigo con el análisis.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Requisitos para la provisión de los puestos de trabajo

Hay que seguir viendo la regulación valenciana de las cuestiones relativas al puesto de trabajo y lo último analizado ha sido respecto de la clasificación de puestos de trabajo y los criterios para ella, llegando, en cuanto a la Ley 10/2010 de la función pública valenciana, hasta el artículo 40 y, en cuanto al Decreto 56/2013, hasta el 14. La Ley en los artículos que siguen al 40 se ocupa de las relaciones de puestos de trabajo y el Decreto, previamente a llegar a éstas, en sus artículos 15, 16,17 y 18, se ocupa de los requisitos para la provisión de los puestos de trabajo, de sus funciones, méritos y otras circunstancias. Estos artículos son los que comentaré a continuación y en otras entradas y se ha de considerar que son desarrollo del contenido de las relaciones de puestos de trabajo regulado en el artículo 42 de la Ley, referido a ellas, el cual viene a coincidir en buena parte con el artículo 35.3, regulador de la clasificación de puestos. El punto 2. i) del artículo 42 marca como contenido de las relaciones de puestos de trabajo los:

LA LUCHA CONTRA EL RUIDO

El ruido o la contaminación acústica es un tema recurrente en este blog, porque constituye un problema siempre presente en mi vida y en la de muchas más personas. El barrio en que vivo y muchos otros de Valencia sufren esta lacra que no permite que vivamos en las condiciones adecuadas y que quiebra parte de nuestros derechos fundamentales. En el Barrio de San José y a través de la Asociación de Vecinos se emprendió una lucha contra el exceso de ruido que se sufría y se sufre aún, aunque en menor medida, que llevó hasta instancias europeas y que condenó al Reino de España por una violación de esos derechos fundamentales que comprenden el descanso y la inviolabilidad del domicilio, ya que el ruido que se introduce en nuestros hogares de forma no querida afecta a nuestra intimidad y no nos permite vivir con la individualidad y tranquilidad que nuestro ámbito domiciliar, personal y familiar requiere. Hay un tercero ajeno a nosotros que interviene y perturba este ámbito y ello repercute en nuestra vida y tiene unos efectos que afectan a nuestra persona y derechos y puede acabar perjudicando nuestra salud.

Los que durante años vivimos estas situaciones, ya lo he dicho, no estamos vacunados, al contrario estamos más dispuestos a sufrir la "enfermedad", no estamos inmunizados sino que cualquier pequeña molestia que se inicia nos alerta y nos excita, pues no sabemos cuánto va a durar y hasta cuándo; de modo que el efecto se multiplica y el ansia también. Se piensa que mañana has de madrugar para trabajar o que necesitas descansar y que te hurtan horas de sueño,  o, durante el día, impide que tu atención en lo que estás haciendo sea adecuada, etc. Ello, sin lugar a dudas, repercute en la salud y el bienestar; no hace falta un diagnóstico médico, quien lo ha sufrido y lo sufre lo sabe con certeza, no necesita prueba ni aval técnico. Además, el derecho positivo prohíbe que estas molestias se produzcan y, en consecuencia, el respeto a esta legalidad constituye ya una obligación de la Administración y de acción para su eficacia y, en el caso de nuestro barrio y de otros, han surgido las declaraciones de Zonas Acústicamente Saturadas y medidas especiales para evitar el perjuicio y rehabilitar la zona afectada. Todo forma parte pues de derechos fundamentales prioritarios. Otras normas, por ejemplo, de construcción y de urbanismo contienen medidas dirigidas a evitar o paliar los efectos que el ruido produce o evitar la acumulación de fuentes que lo producen, estableciendo límites para su ubicación. Hay, pues, un gran número de normas o disposiciones que regulan las características que deben de reunir los establecimientos, teniendo causa muchas de ellas en evitar contaminaciones del medio ambiente y molestias a terceros.

Parecía que la batalla contra el ruido empezaba a ganarse y se publicaba la Ley 37/2003 de 17 de noviembre, del Ruido que en su artículo 18 regula las intervenciones administrativas al efecto y dice:

APUNTES DE LA CÁTEDRA DE VILLAR PALASÍ IV

Casi inmediatamente de lo reflejado en la última entrada, Villar Palasí, en la dinámica del conocimiento del Derecho, continúa del siguiente modo:

Y es que el derecho no puede ser sino la explicación de cómo la norma vive, actúa, conforma o fracasa en su aplicación real.

Este conocimiento dinámico del Derecho acarrea múltiples compromisos. Por ello, el jurista se refugia a menudo, en lo que al Derecho administrativo concierne, en una de estas dos escapatorias: o se limita a estudiar la contienda ante el juez o huye del problema para entrar en las vastas mansiones de la ciencia de la Administración, que no tiene contradicciones, aporías ni problemas, dónde es sólo la razón pura la que especula, pudiendo así huir del desasosegante estudio de la estructura real, de la situación vital, al que la norma y el jurista deben servir, conscientes de la dificultad de la tarea. Con todo ello continúan manejando conceptos jurídicos, cuyo significado es puramente mítico, más artificiales que reales, más llenos de superstición en la mecánica de las ideas que de sentido pleno. Así, esos conceptos se fosilizan estructuralmente por no fundarlos nunca en una visión plena y sin mutilaciones de la realidad entera, la cual completaría su visión constructiva.

Quiero hacer notar, en este momento que la ciencia de la administración a que se refiere Villar no es la Ciencia de la Administración que nos ofrece Mariano Baena del Alcázar y que aquí mantengo o mantenemos cuando Manuel Arenilla colabora, que es identificable con la teoría del Derecho administrativo y que sigue siendo más formalista, no sólo por los conceptos jurídicos que forman parte de ella, sino porque se huye del estudio de la realidad anterior a la construcción del Derecho y, por tanto, de la influencia de la política y del conportamiento burocrático y administrativo, ya que corresponde a ciencias distintas que analizan cuestiones que no se estiman cómo "jurídicas" en sentido estricto.   Por tanto, podría decirse que una parte especial de la Ciencia de la Administración consistiría en explicar precisamente como se formuló cada norma, como actúa y como vive y, en caso de fracasar, como ha de reconstruirse. Pero sigamos con Villar:

Cada grupo normativo contiene una visión singular del supuesto abstracto de hecho que regula, y es en función de tal singularidad como utiliza los conceptos jurídicos en un sentido propio y particular para el grupo. Esto produce que estos conceptos se ven afectados de una relatividad o, por mejor decir, de un perspectivismo en su contenido y en su comprensión. El problema no es peculiar del Derecho administrativo, aunque es aquí donde adquiere su más extremada importancia. Un mismo concepto será distinto para el Derecho civil y el Derecho penal. En el Derecho administrativo, tal falta de precisión y unidad conceptual se observan en la definición del funcionario público, en la misma definición de servicio público, etc. Casi todas las ideas maestras del Derecho administrativo padecen de esa relatividad perspectival que las aproxima a las categorías ubicuas y, a fuerza de ser vistas por la norma desde tantos puntos de vista diferentes, parecen quedar desprovistas de un contenido preciso, llegándose a afirmar su incomprensión categorial.

Me permito otro inciso para comentar que quizá este hecho es el que fuerza a una especialización clara en jueces y magistrados de lo contencioso-administrativo, de modo que no sólo sean capaces de conocer esos diferentes puntos de vista o categorías conceptuales sino que sepan cuál es la aplicable en cada caso concreto de los que se les presentan, adecuándose, además, a los principios generales del derecho y los derechos fundamentales. Lo trágico es cuando esa incomprensión categorial está presente el juzgador, sin que dé razones o motivaciones suficientes de su decisión. Sigamos.

Con todo, es éste el modo de conocer el Derecho. Cada perspectiva ve un solo lado de la totalidad categorial y cada vez desde un punto de vista diferente. Pero no  se trata de un supuesto de hecho más amplio, sino de su comprensión total. Es como la visión óptica de un objetivo que, aunque no nos permite verlo entero de un sólo golpe de vista, sí que nos autoriza a reconocerlo y comprenderlo íntegramente. Por eso mismo, el Derecho tributario podrá tratar como sociedad lo que no lo es según el Derecho mercantil (Sentencia de 9 de mayo de 1961); y se podrá decir que " el celofán no es plástico tributariamente cualquiera que sea su naturaleza técnica". De aquí que las normas administrativas utilicen sus definiciones propias, perspectivales y relativas - " a los efectos de esta Ley se entenderá por...."-, a diferencia del Derecho privado.

Sin embargo, este perspectivismo, es el modo que el ordenamiento jurídico tiene de salvar sus antinomías internas, que de otra manera harían su aparición. El Derecho ha de ser coherente no con sus definiciones perspectivales, sino consigo mismo. La interpretación cabal de los conceptos jurídicos requerirá así, por la inexorable exigencia de su perspectivismo, un deslinde previo de la conexión al fin del grupo normativo singular en que están insertos, lo cual en otras ramas -Derecho internacional privado- se exige incluso respecto del ordenamiento nacional aplicable.

Trae esto aparejado la precisión de tener presentes no sólo las grandes reglas, directrices y reglas generales del ordenamiento jurídico, sino también las minucias, lo que puede englobarse en la denominada micrología del sistema jurídico. A su vez, esto alude incidentalmente a la permanente conexión y reconstrucción de la parte general del Derecho administrativo, que no puede construirse sino en tanto en cuanto se tenga en cuenta para el mismo no sólo los instrumentos importantes de la orquesta, sino también los pequeños y circunstanciales, pues son todos ellos los que producen la sinfonía.

El punto de partida de los conceptos jurídico-administrativos carece, por tanto, en un porcentaje muy elevado de casos de auténtico contenido de realidad. Todo lo que de esos conceptos se deduce es de nuevo, a su vez, lo igual a sí mismo. Y cuando fallan sus supuestos, tan convincentes sobre el papel, los teóricos no aclaran la realidad, sino que a menudo la disimulan.

Bueno, muchas cosas más hay en los Apuntes de Villar Palasí dignas de reproducirse, pero acabo con lo antedicho, sin que ello quiera decir que no puedan utilizarse en otras ocasiones. Espero que hayan sido útiles para los preocupados por el Derecho administrativo y la Administración pública; son la obra de un maestro. De otro lado, creo que en el blog he tratado de compaginar teoría con realidad, al utilizar y explicar los conceptos pero manifestar sus ventajas o inconvenientes o sus diferentes perspectivas. A eso contribuye, desde mi punto de vista, el análisis a que obliga el estudio y la enseñanza de la Ciencia de la Administración o el haber estado en la cocina y en el servicio de mesas.

APUNTES DE LA CÁTEDRA DE VILLAR PALASÍ III

Continúo transcribiendo los apuntes de Villar Palasí, esta vez del punto 2 del I del Capítulo Primero, sobre el ordenamiento jurídico, titulado La dinámica del conocimiento del Derecho:

Todas las ramas del Derecho, y entre ellas el Derecho administrativo, corren el riesgo de quedar despegadas de la realidad si se las construye en torno a conceptos jurídicos generales producidos por una abstracción que disminuye el contenido pleno de lo real, ya que cualquier generalización no destaca más que los elementos comunes de lo que sea el objeto que se estudie y analice. Y es que la totalidad de los elementos que constituyen cualquier realidad no están unidos arbitrariamente, sino que componen un conjunto lleno de sentido unitario.

Este es el único medio de categorizar el Derecho -el acercamiento a la realidad-, aunque, como en las demás ramas del Derecho, es el menos usual en nuestra disciplina. Así es fácil ver cómo pretende construirse la teoría del contrato administrativo eligiendo uno solo de sus elementos componentes -contrato de obras, suministro o gestión de servicio público-. Con tal sistema surgen por fuerza tal cantidad de especialidades que realmente no son tales, que al final se comprueba que no corresponden a la polaridad general-especial, sino a la yuxtaposición singular-singular. El error está en toda la construcción doctrinal del Derecho incluso en el penal. Así aparece el estado de necesidad como una eximente en la parte general del Código y los tratados doctrinales, cuando, en realidad, no es aplicable a la totalidad delictiva -abusos deshonestos, violación.

La crítica que, desde principios de siglo, viene dirigiendo la doctrina norteamericana contra la jurisprudencia de conceptos europea olvida que ya en el continente no se atribuye sólo al juez el deber de acercarse a la realidad, sino que igual función se exige hoy al legislador y al jurista. Con ello, el apego a lo real no está sólo en la creación y aplicación del Derecho, sino también en su conocimiento. Decir que la norma abstracta es sólo un plan de actuación del Derecho, que se realiza en lo concreto no significa que la norma efectiva sea su realización (Goldschmidt, Isay), en el sentido de que el auténtico Derecho radica el en el acto administrativo o la sentencia firme. Para 1955, Rippert calculó que sólo el 1,65 por 100 de los franceses acudían a los Tribunales en un año. En España, Ansón ha demostrado que a lo Contencioso-administrativo acuden el 0,9 por 100 de los administrados destinatarios de actos recurribles.

De ahí nuestra tesis, que compartimos con Horneffer, de que el Derecho es primariamente un conocimiento de la realidad, al que después se aplica el ideal de la justicia. El Derecho no vive de conceptos, ideas y expresiones legales, sino que, por su misión de configurar la vida comunitaria, debe estar cerca de la misma realidad que le sirve de origen y posterior aplicación. El Derecho , al regular conductas practicables para el hombre medio, tiende necesariamente a su realización, para lo cual necesita también conocer la realidad originaria; todo lo cual viene a formar, por tanto, un elemento de su esencia. Por ello, el jurista  no puede prescindir de esta realidad, so pena de quedarse aislado en un mundo irreal de conceptos técnicos e instituciones: el Derecho y la vida real no son elementos contrapuestos, sino que el Derecho, por el contrario, es tanto como la vida llena de sentido (Wenzel).

Corto aquí, en próximo post acabaré con este punto 2 y con las entradas dedicada a Villar Palasí, sin perjuicio de que pueda analizar en otra ocasión cuestiones como la unidad y la complitud del ordenamiento jurídico. Muchas cuestiones suscitan estos párrafos que en 1974 constituían un contraste con los contenidos habituales de la doctrina juridico-administrativista, pero que hay que leer detenidamente ya que no cabe llegar a la conclusión de que el Derecho, finalmente, consiste sólo en reflejar la realidad, ya que ésta tiene diversas caras, contradicciones, intereses, conflictos. Si en el Derecho, considerado no sólo como la norma sino también como el acto o la sentencia, es indudable que hay conflicto e interpretaciones distintas del mismo, es por que hay valores y sentimientos diversos en la legalidad, que, por fuerza, al intentar sumarlos o considerarlos se cae en la abstracción o generalización o, peor, en la ambigüedad. No se puede prescindir de la realidad a la hora de conformar el Derecho, pero por ello mismo éste no es algo monolítico y en su ejecución de nuevo la realidad se hace presente, en nuestro caso a través de la Administración y luego del conflicto y de la Justicia. En la formulación y en la ejecución no hay que olvidar que está la Política y también que el principio de legalidad, hoy, quiebra habitualmente. Este quebrantamiento habitual es una realidad, pero cabe preguntarse, simplemente por ello ¿hay que considerar Derecho que se burle la ley? No, el ideal de la justicia a que se refiere Villar es esencial, pero este ideal no es el mismo para todos, es también una abstracción, que cada uno configura conforme a su propio ser y circunstancias. Por eso digo que esta tarea, política, administrativa, jurídica y social es muy difícil y compleja como para que quede en manos de cualquiera o para que sea la causa de dominación de unos sobre otros. Y por ello la norma y el ordenamiento jurídico, como muestra del acuerdo o de lo que damos en llamar voluntad general o resultado de procedimientos legalmente previstos, son la primera referencia del Derecho y de su interpretación como conjunto y unidad que no permite lagunas a la hora de actuar.

APUNTES DE LA CÁTEDRA DE VILLAR PALASÍ II

Acababa la anterior entrada, de recuerdo y homenaje a Villar Palasí, con el primer párrafo del punto I. 1 del Capítulo I de sus apuntes y en dicho punto se refiere al proceso de metamorfosis de lo extrajurídico a lo jurídico y nos va evidenciando, como ya dije, una conexión política y también nos alerta del despego a la realidad en otro punto. Pero prefiero simplemente reflejar sus palabras, sin perjuicio de comentarlas si viene al caso. De forma parcial y no completa, veamos cómo se refiere a la citada metamorfosis:

El ciclo de juridización es consustancial al Derecho, que no se nutre por la especulación introspectiva, sino por la atribución de ropaje legal a fenómenos originalmente extrajurídicos.......

...el Derecho administrativo, en lo que respecta a sus técnicas propias, no compartidas con otras ramas, se ha ido construyendo, en muchos casos, por un proceso de construcción de ideas anteriormente extrajurídicas, pertenecientes al mundo  político.

Es extraño cómo nuestra doctrina no ha caído antes en la cuenta de este proceso de juridización de ideas políticas o económicas que paulatinamente se transforman en técnicas jurídicas peculiares del Derecho administrativo, no compartidas por el "jus commune".

Quiero aquí, al parecerme oportuno, poner de relieve que en ese proceso y en el acceso a la información y al conocimiento de esas ideas extrajurídicas juega un papel fundamental la Administración pública y sus funcionarios, pues es en ella donde el proceso se inicia y donde se conecta con la realidad a la que tanto se refiere Villar. Es a la Ciencia de la Administración que Mariano Baena nos ofrece, no  a la que se identifica plenamente con el Derecho administrativo, a la que corresponde el estudio y análisis de ese proceso, íntimamente unido al de la formulación e implementación de las políticas públicas. Si la Administración carece de la preparación para conocer esas técnicas y es sólo un instrumento politizado el proceso quiebra o tiene grietas. Pero sigo con los apuntes.