jueves, 23 de agosto de 2018

MIS IDEAS EN 1988 SOBRE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS Y SUS PROCESOS DE REFORMAS V: Los obstáculos en las Comunidades autónomas

Sigo exponiendo el punto 4 de la ponencia:

4.2 Obstáculos a la reforma administrativa en las Comunidades Autónomas.

A la hora de determinar obstáculos que a una reforma administrativa se presentan en las Comunidades Autónomas, lógicamente ha de tenerse en cuenta el factor general que hemos analizado en el punto anterior, pero también que la propia organización autonómica es el objeto de la reforma, tanto política como administrativa, ya que supone una reforma del Estado y la aparición y creación de nuevas Administraciones Públicas.
De otro lado, los obstáculos pueden presentarse a la innovación o reforma administrativa en las Comunidades Autónomas, respecto de las formas de organización y procedimientos existentes pueden tener su origen en la propia organización autonómica, en la organización del Estado central o, bien, ser comunes a las organizaciones de nueva creación. De este modo, a continuación trataremos  de exponer estos obstáculos.

A) El hecho autonómico

El simple análisis del obstáculo general a toda reforma que hemos realizado en el punto anterior, conducía ineludiblemente a trasponer las situaciones en él expuestas a la actual organización y estructuración de las Comunidades Autónomas.
La idea de las Comunidades Autónomas o, más bien, la de la autonomía de las nacionalidades y regiones expuesta en la Constitución Española y el proceso descrito en el Título VIII de la misma, constituían una idea general o un fin claramente determinado, las consecuencias, evolución posterior, etc, del hecho autonómico aún no están totalmente determinadas.
A esta indefinición de alcance, competencias, organización, etc. de las Comunidades Autónomas, hay que unir otros factores tales como:

a) La falta de acomodación del personal transferido y la inexperiencia del propio personal contratado por las Comunidades Autónomas.

Uno por provenir de la organización provincial estatal, sin contacto con el verdadero nivel político por inexistente y, por tanto, sin experiencia en la necesidad de planificar o dar respuestas creativas a los problemas que se presentasen y teniendo, además, que aprender los procedimientos correspondientes a las nuevas competencias.
El otro, por falta de conocimientos técnicos suficientes para responder de acuerdo con las necesidades del momento.

b) La falta de personal directivo.

Es esta la consecuencia de la situación anterior. No se precisa solamente gestionar unas nuevas competencias que ejercía el Estado o la Administración Central. Se necesita personal capaz de conectar con el poder político y capaz de realizar los cambios y reformas que se precisen, creando nuevos esquemas y estructuras y modificando las formas de gestión anteriores, si se hace preciso.

c) Actuaciones basadas en los criterios organizativos estatales.

Como consecuencia lógica de un proceso, si lo inmediato y urgente es continuar prestando a los ciudadanos los mismos servicios que les prestaba el Estado, lo primero es continuar haciendo lo que éste venía haciendo.
Así se asumen competencias y el personal de la Comunidades Autónomas, nuevo y transferido, trata de asimilar lo que venía haciendo la Administración estatal y asume sus reglamentos, procedimientos y formas de organización, etc. En una palabra, copia y no siempre bien. Como se viene diciendo habitualmente, se mimetiza la organización estatal.

d) La necesidad política de resultados.

Al mismo tiempo en el proceso indicado existe por razón del cambio político, un nivel autonómico que interviene sobre la nueva Administración, cuya mentalidad, en principio, está más dispuesta a la innovación, que desea ver reflejados rápidamente los cambios y que presiona al aparato burocrático para que pueda ser evidente que las cosas han cambiado.
Ante los hechos que hemos expuesto con anterioridad, es difícil que se pueda ofrecer una respuesta como la solicitada por el político. Se produce así un fenómeno que analizaremos más adelante, pero que como base ofrece una solución que conforma a políticos y funcionarios, la generación de normas, preferentemente leyes que producen el cambio deseado; si bien, lo que realmente producen es una apariencia de cambio y un desajuste con los hechos administrativos cotidianos o con los actos administrativos.

En resumen, vistos los factores que intervienen en el hecho autonómico, se puede decir que él mismo es un obstáculo que hay que superar para producir la reforma política y administrativas que lo hagan una realidad.

B)La Administración Central.

Las condiciones en que se produce el inicio de la organización de las Comunidades Autónomas y que hemos descrito en el punto anterior, sobre todo con las tendencias a mantener no sólo el nivel de gestión de la Administración Central del Estado sino las formas y procedimientos de gestión, constituyen ya, en sí, un factor de presencia de la Administración del Estado.

De otro lado, estas tendencias se refuerzan desde el momento que es práctica común en las Comunidades Autónomas el señalar al derecho estatal como derecho supletorio, con lo que a falta de regulación de alguna materia o aspecto, las leyes y reglamentos de  aplicación en la Administración Central lo serían igualmente en las Comunidades Autónomas. este factor ya lo hemos puesto de relieve cuando al inicio de esta exposición analizábamos las relaciones entre derecho y organización, destacando la posible inadaptación de los reglamentos estatales a la situación autonómica y cómo éstos prevalecían, en razón a la jerarquía normativa, sobre actos de las Comunidades Autónomas que se les opusieran, aun siendo de plena racionalidad, cuando además lesionaren situaciones jurídicas de terceros conforme a dichos reglamentos estatales.

Pero la Administración Central no sólo está presente como un posible obstáculo a la reforma administrativa por estas razones, sino porque de por sí ofrece una tendencia centralizadora equilibradora de la tendencia autonómica. Ante una experiencia nueva como la nuestra, la tendencia natural equilibradora de la tendencia autonómica que constituye el papel de la Administración Central en el sistema, puede verse exagerada, tendiendo, contrariamente a desequilibrar, al hacer pesar en exceso el poder central. En ello influyen necesariamente varias cuestiones.

La principal es, lógicamente, la visión centralista de las cuestiones, Formaría parte de la tendencia natural que hemos señalado, pero el desconocimiento de los problemas de las Comunidades Autónomas, y la inexperiencia en la nueva forma de organización, pueden hacer que la visión central se constituya en obstáculo para la voluntad de las Autonomías, conduciendo, para facilitar la negociación y la comprensión de los distintos puntos de vista, a procedimientos más largos.

Otra cuestión que forma parte de esta principal, es la desconfianza del Centro en la capacidad  de las Comunidades Autónomas. La Administración Central es consciente de la condiciones en que se desarrollan las Comunidades Autónomas y de la calidad del personal a su servicio, todavía más cuando los expertos no fueron transferidos; por tanto, desconfía de la capacidad de gestión de las Comunidades, aun cuando esta no es una desconfianza que parte de la Institución orgánica estatal. La desconfianza se genera en los mismos burócratas expertos no transferidos: Su duda es inicialmente una duda intelectual y sus posturas marcadas por sus experiencias en la Administración Central y, así, ante los proyectos creativos o diferentes  de los suyos se muestran escépticos, bien porque los entienden difíciles de aplicar, bien porque piensan que de tener éxito se podría tratar de aplicarlos en la Administración Central donde sí están convencidos de que son inaplicables o, simplemente, porque no se les ha ocurrido a ellos. Todas estas posibilidades constituyen las hipótesis que generarían la desconfianza de la Administración Central.

Finalmente, hay que manifestar que las tendencias centralizadoras y las posturas descritas también pueden tener su origen en la propia burocracia directiva no transferida, que a sus valores y posturas une la necesidad de subsistir en una Administración Central que, en principio, debía haber cambiado ante la transferencia de competencias.

C)El directivo político.

En momentos anteriores hemos destacado a los políticos como factor de cambio frente a las tendencias conservadoras de los funcionarios. Ahora en cambio situamos al político que dirige a la organización administrativa, principalmente a los de nivel equivalente a los Ministros, como obstáculo de la propia reforma. Y lo hacemos, no sólo para poner de relieve una paradoja sino para cerrar algunos de los aspectos que señalábamos al analizar el hecho autonómico como obstáculo y dentro de él en la que denominamos necesidad política de resultados.
En aquel punto exponíamos cómo esta necesidad que tiene el directivo político de mostrar resultados conducía a una situación de ficción, que se produce cuando los resultados de la reforma o fin perseguido no son posibles en el tiempo de gestión que en principio tiene el directivo político o cuando éste no puede superar los inconvenientes burocráticos. La solución, decíamos, es la generación de normas, preferentemente leyes, que ofrecen el cambio deseado, (sería quizá mejor decir que ofrecen la sensación del cambio deseado)

La situación manifiesta el distinto tiempo existente en la Administración Pública, el tiempo político y el tiempo administrativo. El político sabe que su tiempo es limitado, el funcionario, al contrario, cree que siempre hay tiempo. Si los tiempos  no coinciden, el propio deseo del directivo político y la falta de directivos profesionales que acomoden dichos tiempos, puede conducir a reformas sobre el papel no ajustadas ni a las necesidades sociales ni a los hechos administrativos. La reforma puede quedar en mera literatura o utopía.
Esta situación que no es única de las Comunidades Autónomas, sí es más acusada en ellas.

D)La juridificación innecesaria.

Al analizar el obstáculo general a las reformas administrativas exponíamos la tensión entre la indefinición que éstas implican y la necesidad de concreción que manifiesta el funcionario o el personal administrativo.
Si esta tensión se manifiesta directamente frente al directivo político, sin la existencia de directivos profesionales, se resuelve mediante la confección de normas jurídicas que tratan de dar respuesta a todos los problemas. Se produce así una juridificación de factores que inicial y básicamente deben ser simplemente organizativos.
No vamos a repetir aquí lo dicho en puntos anteriores sino simplemente a destacar que esta juridificación o tendencia a la juridificación es, naturalmente, mayor en las Comunidades Autónomas y que en ella influyen:

a) La falta de directivos profesionales. 
(No confundir con el descrito en el Estatuto Básico, hoy yo diría directivos públicos)
b) La tendencia de los funcionarios a cubrir su responsabilidad.
c) Los sindicatos que tratan de definir el máximo posible y de consolidar derechos para el personal.  

Aquí ceso. Lo último pendiente es transcribir la conclusión general y comentar lo dicho, ahora treinta años después. Para la próxima entrada.


sábado, 18 de agosto de 2018

MIS IDEAS EN 1988 SOBRE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS Y SUS PROCESOS DE REFORMAS IV: Los obstáculos en general a las reformas

Hoy transcribo parte del punto 4 de la ponencia, dejando para otra entrada, el examen de los obstáculos en las Comunidades Autónomas y para una última entrada la conclusión general que se realiza la ponencia en su día, para vincularla a una reflexión o conclusión nueva que pueda  establecer hoy dada la relectura realizada durante la transcripción y los años transcurridos.

jueves, 16 de agosto de 2018

MIS IDEAS EN 1988 SOBRE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS Y SUS PROCESOS DE REFORMAS III:Aspectos básicos de una reforma administrativa

Para esta entrada dejé tratar el punto 3.2.2 de la ponencia sobre las Administraciones autonómicas y sus procesos de reforma, repetidamente citadas en lo reflejado en las dos últimas entradas. Punto anterior al 4 dedicado a los obstáculos a las reformas. Dicho punto es el que se refleja a continuación.

lunes, 13 de agosto de 2018

MIS IDEAS EN 1988 SOBRE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS Y SUS PROCESOS DE REFORMAS II: Procesos básicos de reforma.

Siguiendo con la ponencia de 1988 sobre los procesos de reforma en las Administraciones autonómicas y publicada por el Instituto Vasco de Administración Pública en el número 5 de la revista Administración y Autonomía dedicado a la Modernización administrativa, expongo el punto 3.2

sábado, 11 de agosto de 2018

MIS IDEAS EN 1988 SOBRE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS Y SUS PROCESOS DE REFORMAS: La significación del hecho autonómico

En noviembre de 1988 se celebraba en Vitoria un Seminario sobre Modernización Administrativa organizado por el IVAP, en el que participé y que hoy traigo aquí al encontrar el texto que sirvió para desarrollar mi ponencia y su posterior publicación  por el citado Instituto Vasco  de Administración Pública. De dicho seminario quizá mi recuerdo más agradable fue el intercambio de algunas impresiones con mi admirado D. Alejandro Nieto. Pero la somera lectura y revisión de lo escrito y dicho, casi 30 años después, no me ha producido rechazo total y, al contrario, sino que me ha hecho pensar en las cosas dichas entonces.

No voy a reflejar toda la ponencia, empezaré por el punto 3 titulado El hecho autonómico y la reforma administrativa. Los puntos anteriores se dedicaban a una introducción y a fijar la idea de la reforma administrativa y también su conexión con la reforma política. El punto 3 comenzaba así:

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