COMPETENCIAS, MEDIOS Y RECURSOS

Que el administrar no es sólo la actuación jurídica propiamente dicha es algo evidente pero que el derecho debe ocuparse del buen administrar también lo es, pue sin buena administración el derecho no es eficaz ni los servicios públicos. La Administración pública no afecta sólo a los derechos subjetivos sino que alcanza a derechos fundamentales y necesarios y, en consecuencia, al ámbito social y a la eficacia del Estado.

EL MODELO FORMAL DE FUNCIÓN PÚBLICA Y LA REALIDAD

Que el estudio es el principal elemento del conocimiento y saber es evidente, y sin querer emular a Sócrates o Descartes, a mayor conocimiento mayor idea del desconocimiento. Esto es, sin lugar a dudas, la experiencia no sustancialmente práctica, si bien ésta es, junto a lo formal, complemento necesario.

Esto voy aprendiendo, de forma tardía quizás, pero gratificante para resistir. Todo, también, por mi condición de generalista que se agudiza con el tiempo y ello por mi creencia de que es necesario un estudio coordinado de la Administración pública desde las distintas ciencias que de ella se ocupan. Cosa que la especialización y la extensión de cada una evitan.

Ocupado, en parte, en explicar la relación entre derecho y organización, derivé a la Ciencia de la Administración y su relación con la Política, sin perder de vista el modelo jurídico formal pero necesariamente, por todo ello, llevado a contrastarlo con la realidad. Esta es, creo la peculiaridad de este blog.

Se podría considerar que la primera desviación del modelo formal de nuestra función pública es no considerar dentro de la misma el nivel político puro de gobierno, que se trata en leyes separadas, si bien en la realidad el ciudadano no distingue los dos niveles y los confunde o bien se confunden en la realidad. Es decir la perspectiva doctrinal, según sus bases jurídicas o sociológicas, olvida o no le interesa una parte de lo que es la Administración. Bien parten del procedimiento administrativo, bien del sistema de relaciones. 

El modelo formal jurídico ignora el sistema real del poder y el sociológico de ciencia de la administración no contempla lo jurídico, desde el punto de vista propio del jurista, y suele dejar al margen al poder judicial y su burocracia, aunque el poder político en la realidad no lo ignore por lo que trata de colonizarlo; de este modo, la propia Ciencia de la Administración quebranta el estudio de la misma a través de las distintas ciencias o disciplinas que de ella se ocupan.

Puede que me equivoque o muestre mi ignorancia en los posibles estudios realizados, pero desde el Derecho administrativo y la Ciencia de la Administración parecen no considerarse los aspectos políticos y burocáticos del poder judicial y su intervención en la eficacia de las políticas públicas en cuanto, sobre todo, estén formalizadas jurídicamente o de facto afecten al derecho.

Los partidos políticos no lo ignoran. La oligarquía dominante trata de dominar al resto existente y todos los poderes estatales, llegando a una dictadura en la que la ley es un producto sólo político y no moral y, de este modo, el derecho deja de serlo, pues queda sólo como instrumento de dominación y a través de dicha apropiación de todos los poderes del Estado y sobre todo de la educación y mediante la creación de dependencias.

Sin la percepción de esta realidad no se puede defender la democracia ni el derecho. Pero con lo formal no basta, porque la realidad lo distorsiona y esa distorsión debe de ser apreciada y juzgada. 

Hasta tal punto es así que las desviaciones del modelo formal provocan la reacción hacia una reforma para volver a él o conservarlo, porque es el deber ser. Pero de nada sirve si la realidad del poder no cambia y, así reformar es incidir en la realidad que distorsiona el derecho como moral y no acomodar o configurar el derecho para que dicha realidad persista. Lo formal, entonces, se configura bien como simple utopía o bien como satisfacción conjunta de todos los intereses en conflicto. 

 

LA FUNCIÓN DE PLANIFICACIÓN EN UN ESTADO DE DERECHO

En mis permanentes, reflexiones, estudio y análisis de la relación entre derecho y organización, cada vez más contemplo círculos cerrados y una conexión evidente entre ambas materias; pero, al mismo tiempo como un manto que las cubre se ofrece la otra permanente relación entre Política y Administración y de ellas con el Derecho. Parece simple pero es tremendamente complicado explicarlo, hacer ver que es un todo, una unidad que se produce partiendo de una división de organizaciones, materias y disciplinas y de un análisis conjunto o general que determine que en todas estas partes el fin común es la eficacia. De otro lado, siendo la Administración la bisagra de todo el sistema, la Ciencia de la Administración se nos muestra esencial y de gran porvenir, siempre que  mantenga su relación general con todo ello y siempre que no se pierda en visiones de empresa privada, y sí se trate como parte de las ciencias políticas. Ella nos puede mostrar realmente el sistema del Estado de Derecho, lo esencial para su realidad y eficacia. En definitiva se nos ofrece una visión general.

Dentro de esta actitud y debido a mis últimas reflexiones al repasar el tema del presupuesto como derecho y organización, la función administrativa  de la planificación se colaba en mi mente al ver el presupuesto como tal, pero sin embargo de otro lado no lo veía así, pues la Ley, la norma y las políticas públicas eran su precedente y antes de su presupuesto la Administración debe considerar su viabilidad y los recursos necesarios para su eficacia; de modo que llego a la conclusión de que la planificación es anterior al presupuesto. Y al hacerlo vuelvo al acróstico POSDCORB de Gulick que el el curso final de mis oposiciones me fue enseñado: Planificación, Organización, Staff, Dirección, Coordinación, Reporte o revisión de lo actuado y Presupuestación y control económico.

El acróstico parece mostrarnos un orden de actuación en el tiempo, sobre todo si pensamos que primero se piensa y planifica lo que hay que hacer; luego quién lo ha de hacer y cómo; luego su consideración técnica dada la organización y contemplación por lo que se denomina "estado mayor"; luego la dirección seguida de la coordinación y revisión y control de lo ejecutado; pero antes el presupuesto la previsión de ingresos y gastos y su contabilidad. Pero, una vez la empresa está en marcha y diferentes órganos y programas también,  estas funciones se ejercen simultáneamente.

Como elemento común a toda planificación, encontramos el diseño de un camino o forma para obtener un fin concreto y en esa obtención está implícita la realidad o eficacia de lo propuesto y su fin.

¿Cómo se planifica en nuestra Administración Pública? Sí consideramos la planificación en el seno administrativo propiamente dicho se puede decir que se planifica la ejecución y hay que preguntarse si lo que se ejecuta no es ya un plan anterior  o sea otra planificación previa. Entonces ya hay que entrar en la Administración pública como parte de los poderes públicos, del ejecutivo en concreto y hay que ver cómo planifica éste. En otras ocasiones ya he situado al programa electoral inicio de todo y como plan ofrecido al público; en él no se nos muestra un presupuesto. De este programa, de ganar la elecciones aparece el programa de gobierno que ya se va a enfrentar o necesitar para su eficacia de la Administración pública colocando en ella a peones políticos y de partido vigilantes del cumplimiento del plan o decisores de su cambio u olvido.

El programa de gobierno se traduce en una serie de políticas públicas a cumplir y éstas deben ser tamizadas o miradas con lupa para saber si existen recursos y medios para efectuarlas o cumplirlas y los plazos para que sean plena realidad y para valorar su eficacia y renovarlas en su caso. El programa electoral y el de gobierno se enfrentan a la realidad de su posibilidad o no, tanto material como jurídicamente. El número de políticas públicas que un Estado proyecta es grande y al mismo tiempo ha de mantener anteriores necesarias o cambiarlas si se oponen a su ideario o a sus nuevas leyes aprobadas. Cada política innovadora, no existente con anterioridad, dinamiza a toda la organización y más que nunca resulta esencial la previsión de recursos, de organización, calculo de la temporalidad o permanencia de la política, su formalización jurídica o no y sus plazos para cubrir todos su fines. 

Si el lector, ha entrado en este proceso verá que es un conjunto de planificaciones como previsión y diseño de acción y que cada departamento administrativo ha de diseñar su programas y en ellos precisar los recursos económicos que llevan al presupuesto como otra planificación. Sobrevolando todo ello hay un ave que cubre con su sombra: la eficacia ya mencionada; eficacia como realidad práctica y cumplimiento de lo perseguido y efectos pretendidos.

Así los recursos acaban convirtiéndose en necesidades obvias y en gastos que pueden precisar ingresos o manejar el presupuesto mediante las técnicas precisas de modificación.

Toda esta actividad que es un despliegue de planificaciones por órganos y programas es permanente para cada política pública y como ésta o éstas se formalizan en leyes o normas, la planificación ya no es una simple función administrativa sino una obligación jurídica; es derecho en general y para cada caso.

Pero voy a acabar, con este complicado sistema sin entrar en sus entresijos, pero debiendo señalar que lo expuesto es administración y es tiempo y plazo y es la organización administrativa la que la tiene como función permanente. Pero el tiempo que se precisa para esta eficacia, que es la del Estado de Derecho, no coincide con el tiempo del partido en el Gobierno, que realmente nos muestra que su fin principal es conseguir ganar las próximas elecciones y además permanentemente ese fin ocupa la mente política y parte superior de la organización administrativa, con lo que tiñe a la ejecución y puede afectar a lo planificado y lo legislado, cometiendo infracciones que no a corto plazo sino al largo pueden ser un conflicto, que no preocupa al político pues el efecto  y resolución judicial puede superar el tiempo de más de una campaña electoral

En esta situación, no entiendo que exista un gobierno puro, sino un empleo continuo de la ideología que crea desigualdad y unos políticos o asambleas legislativas que sacan toda desviación, corruptela o corrupción, sin esperar a que se manifieste la Justicia demasiado lenta, al efecto de mostrar lo malo de quien gobierna, desviaciones de su programa y corrupción, siempre pues con las elecciones en el pensamiento. La ejecución se perjudica, la organización administrativa y su acción se contaminan y la planificación también, para quedar en una planificación política ambigua, sin garantías de permanencia en el tiempo y que reduce a la Administración a una imprenta de resoluciones viciadas si en ellas hay interés político o problemáticas por la escasa formación  jurídica de los funcionarios de la línea media, que además también en buen número son de libre designación no administrativa, sino política ya que se considera como de "confianza" y no de mérito.

Creo que lo único que no planifica es que la Administración pública sea poder sea profesional y sólo sujeta a Derecho. Ello significa que no existe una política de Administración pública.

DON MARIANO BAENA DEL ALCÁZAR NOS HA DEJADO

Acabada de publicar mi última entrada, me comunica la familia el fallecimiento de mi amigo y maestro Mariano Baena del Alcázar. Escribí de inmediato una sentida y espontánea entrada que por estas cosas de la informática, o error de mi parte, sólo quedó en el título y voy a tratar de reconstruir, ya que no sé si el texto quedará en alguna parte.

Justificaba el Don, antepuesto al nombre y apellidos, hoy en desuso, por la importancia que atribuyo a su persona y obra. También decía que de ella se ocuparían muchos a partir de la noticia y encuentro ya esta de la Asociación del Cuerpo de Administradores Superiores del Estado; sirva de referencia. Y me centraba en que yo quería hablar principalmente, del amigo, siendo inevitable hablar de modo generalizado de su obra.

Mi primer recuerdo de Mariano es cuando en 1963 o todavía 1962, con el fin de adquirir experiencia me presenté a la convocatoria de oposiciones,  la que dio lugar a la 3ª promoción del Cuerpo de Técnicos de Administración Civil del Estado, hoy Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado. Aprobado el ejercicio de idiomas y realizado el de los dos temas generales de carácter escrito, voy a presentarme a su lectura. En la entrada del Ministerio de Vivienda (Nuevos ministerios) encuentro un grupo de jóvenes, opositores y funcionarios, hablando, y uno de ellos, pequeño de estatura y de voz aguda, expone argumentos, comentarios e ideas que me apabullan hasta el punto de pensar: ¿ qué hago yo aquí? 

Es en la siguiente convocatoria en la que logro plaza y formo parte de la 4ª promoción del Cuerpo y creo que es entonces cuando conozco que Mariano es uno de los primeros números de la 2ª. Años después en los 70, consolidada mi vocación de función y trabajo, pretendo prepararme para el futuro y prometido legalmente nivel directivo en el Cuerpo y hacer el doctorado. Por ello llegado Mariano como catedrático de Derecho Administrativo en la Facultad de Economía de Valencia, acudo a él para tratar de hacer el doctorado y encuentro que es aquel joven que me apabulló con sus conocimientos.

Al no tener yo ambiciones docentes centramos la tesis en mi afición al tema de funcionarios y escogemos el tema del poder de los burócratas en el seno de la propia organización administrativa. Tesis no de carácter jurídico propiamente dicho sino de Ciencia de la Administración, a defender en una Facultad de Derecho, por lo que me advierte de que no espere una buena valoración o calificación. De ahí surge mi tesis y mi libro sobre La determinación de efectivos en la burocracia española y el comportamiento burocrático. Tesis con el sobresaliente cum laude, a no dudar por la labor ante el tribunal de mi maestro y amigo.

Los doctorandos con Mariano, muchos en sus días de cátedra en Valencia, sabemos de su dedicación, dirección y magisterio. Baena, ante todo, destaco, era un gran investigador y en mi caso promovió también una trabajosa investigación y la orientó en cada momento de nuestras conversaciones. Muchos catedráticos de Ciencia de la Administración promocionó Baena y no todos se lo agradecen. Por eso es de resaltar su obra Élites y conjuntos de poder en España (1939-1992) porque es enorme el trabajo que conlleva y su base en la investigaciones que los doctorandos hicimos bajo su dirección. Un estudio de poder transcendente, valorado por especialistas y discípulos. La valoración de Baena del Alcázar no alcanza el nivel real de su obra.

Mariano pretendía que yo fuera catedrático de Ciencia de la Administración y trató de que fuera a Madrid propiciando que se me hicieran ofertas de unas subdirecciones generales que no acepté, pues nunca he querido dejar Valencia a la que me costó volver tras las oposiciones. Poco antes del ictus que hace 4 años nos dejó, externamente, sin su inteligencia y saber, me confesó su enfado de entonces, pero también que se alegraba, ya que después no me hubiera podido ayudar como pretendía.  El destino y el no haber aceptado los posibles nombramientos, permitió que pudiera ayudarle en su investigación sobre las políticas públicas que tanta importancia tiene en su obra Curso de Ciencia de la Administración pública y en ella me voy a centrar.

En un estadio en que la Administración pública se desarrolla en el ámbito del Derecho administrativo, Baena construye una Ciencia de la Administración, que no es tanto como se dice una vuelta a la clásica del siglo XIX, sino un análisis de la actividad administrativa en su nivel superior de contacto con la Política. Así frente a la categoría del acto administrativo, eje jurídico de la actividad administrativa, nos ofrece las políticas públicas como la actuación básica para descubrir las funciones administrativas dirigidas a su valoración, racionalidad y eficacia. Un modelo que va más allá del derecho y que deja la exposición de la organización y estructura administrativa en un plano secundario. El derecho sólo nos lo muestra en el seno de la formalización de las políticas públicas. La importancia es grande porque al relacionar Administración y Política, no en el seno del cumplimiento de la ley sino desde la génesis de políticas y leyes, muestra el aspecto social y de garantía para los ciudadanos de la Administración pública en todos sus aspectos y marca las acciones y funciones de la buena Administración y lo que en realidad es el nivel directivo en la función pública. Nada que ver con lo que tenemos hoy, sino un  fundamento de un Estado de Derecho y de eficacia política y real bienestar. Una necesidad de valores y profesionales y no de políticos que sólo piensan en el partido y las elecciones y en los que sólo existen políticas y leyes como propaganda y programas electorales sin que importe su realidad práctica y efectiva y su viabilidad.

Un tinglado de la antigua farsa y de los intereses creados que nos teatralizó Benavente y que Mariano nos ofreció en sus trabajos  e investigaciones. Con él, aunque parezca un tópico, se va una parte de mí y algo de él queda en mí. Gracias Mariano.

¿ CUÁL ES EL ESTADIO DE NUESTRA EVOLUCIÓN ADMINISTRATIVA Y DE NUESTRA SOCIEDAD CIVIL?

En la última entrada, basándome en Hegel partía de la identificación entre Estado y Sociedad Civil. Siguiendo con las lecturas que, lenta y discontinuamente, vengo realizando de ellos, surgen muchas reflexiones en cuanto en ellos encuentro las bases del sistema administrativo y jurídico, que es lo que particularmente me preocupa en estos momentos, lejos de cuestiones concretas, normativas y actos, me preocupan porque resultan fundamentales y van mucho más allá de lo que a efectos procesales puedan interesar o ser importantes e interesantes. No es el caso particular lo que me ocupa sino lo general y de principios que pueden afectarle.  O sea, no es el problema singular, sino el general el que me preocupa y que puede ser el origen de aquél. Eliminar la causa es eliminar sus efectos, la muerte de la raíz es la de sus ramas y frutos.

Por eso en la lectura de Stein, sin perjuicio de que su continuidad modifique lo que pueda decir hoy, nos muestra la evolución de la sociedad civil y de la administración y al corresponder con un momento histórico determinado y en el siglo XIX, me provocó la pregunta de cuál es el estadio o evolución, hoy, de nuestra Administración, Estado y Sociedad. Vamos con Stein.

LA ADMINISTRACION INTERNA EN STEIN

Sigo con mis lecturas de los clásicos Hegel y Von Stein y los asimilo de acuerdo con mi nivel de entendimiento y ajustando su contenido a mis preocupaciones principales, a mi experiencia o edad o condensando las ideas más sencillas que a ellos se amoldan o me convienen. Lo que más me gusta, en este sentido, es la aparición, dentro de la complejidad, de la sencillez, de unas lineas generales que configuran lo que significa en primer lugar la Administración pública. En Stein lo vemos en su concepción de lo que llama la Administración interna, en cierta separación de la exterior y de la de finanzas. Pero antes de entrar en ello, resalto que en ambos autores se nos presenta la individualidad o lo particular y lo universal y su relación inevitable como animal social que es el hombre.

DIÁLOGOS O DEBATES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA:: Un poco más sobre la Administración Pública. La definición del Derecho administrativo

Yo.- Buenos días Pablo. Pasa. Siento no haberte atendido hasta hoy, pero ya sabes de mi situación personal y de mi principal preocupación por las cuestiones derivadas de la política en España.

Pablo.- Soy consciente, pero obtuve su libro de Lecciones de Derecho Administrativo y repasé lo que respecto de las ideas y conceptos estamos tratando. No ha perdido actualidad en cuanto a la doctrina y bases, aunque algunas normas hoy sean diferentes.

Después de lo dicho respecto de la Administración pública y su importancia he tomado nota de su definición de lo que es una Administración pública, de la conexión de ésta con la personalidad jurídica. En su recapitulación sobre el concepto de la Administración pública esta es la definición de la que he tomado nota, pues nos dice que como tal debemos entender a las organizaciones que asisten a los poderes públicos del Estado en el cumplimiento de sus fines públicos o intereses generales y que, para ello, desarrollan actividades que comprenden tanto actos de simple gestión como actos jurídicos y privados así como la prestación de servicios públicos. Me ha parecido descriptiva y útil. Y niega importancia a la personalidad de la Administración como factor descriptivo.

Yo.- Hoy matizaría, pues la definición parte de la idea que, más allá de lo jurídico, no quiere dejar de considerar que cada poder tiene su Administración, pero en cambio en lo jurídico definí más bien la Administración del Poder ejecutivo, la general, la que nos afecta siempre. Los actos jurídicos de la parte u organización administrativa funcionarial surgen de la gestión, del procedimiento, no tanto de la ejecución de la ley  o directamente del nivel político o gubernamental. Diría que su fin no tiene como sujeto al ciudadano y son más organizativos, aunque puedan tener efectos jurídicos en terceros, pero ligados por una relación no general sino particular o específica y como garantes de la legalidad de las resoluciones proyectadas, aunque denominados cómo actos de trámite. Cosa que a veces me parece que disminuye su importancia y papel esencial.

Los actos de poder y jurídicos esenciales de los otros dos poderes son la ley y la sentencia y no hay participación en ellos directamente y procedimentalmente de la organización administrativa asistencial. Aunque hay cuestiones no propiamente legislativas que pueden también tener problemas específicos como las consecuencias de las comisiones parlamentarias de investigación y los efectos de sus declaraciones y los informes de los letrados  etc.

También por lo que me aportó el adentrarme en la Ciencia de la Administración y su enseñanza, añadiría algo sobre la actividad dirigida a la eficacia de las políticas públicas, aunque podamos incluirla en la asistencia para el cumplimiento de los fines públicos e intereses generales o en la gestión de carácter superior.

Pablo.- Dado mi seguimiento de sus escritos y obra, lo entiendo y me ayuda a comprender la función de un administrador general superior, que en absoluto reniega del derecho y que contribuye a su concreción y a sus aspectos organizativos. Pero, en su idea de la Administración pública ya existe una conexión con la concepción del Derecho administrativo, que también define, después de explicar toda la organización y la actividad administrativa y que nos dice que el Derecho administrativo, podría quedar definido como el conjunto de normas que regulan la actividad dirigida al cumplimiento de los fines públicos, mediante el ejercicio de potestades y la emisión de de actos jurídicos derivados de este ejercicio.

Yo.- La mantengo, aunque se  debe unir a la concepción que adopté respecto del Derecho administrativo y la del acto administrativo y de las potestades administrativas, que aclaran más mi idea o concepto y el alcance de la definición.

Así, pues, dada la definición, dejamos para otro momento el análisis de las concepciones del Derecho administrativo, sus razones o causa y el porqué de mi preferencia de base jurídica y metodológica.

Pablo.- Yo seguiría, pero el tiempo suyo no lo permite y además, al publicar cada sesión, también hay que no cansar al lector.

Yo.- Así es, Pablo, aunque no son muchos los lectores que siguen estas sesiones, pero basta conque puedan ser útiles a estudiantes y opositores que nos puedan seguir o encontrar en la red.

Sigue así. Hasta pronto

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN COMO COMPONENTE DE LA CIENCIA POLÍTICA

La lectura promueve la reflexión y aumenta la creatividad. Y eso pasa en mi lectura del escrito de Omar Guerrero en la edición de la obra de Von Stein: Tratado de teoría de la administración y derecho administrativo. Y ello porque todo lo que se dice en referencia a dicho autor y a la Ciencia de la Administración, reafirma la importancia de la Administración pública y nos pone en conexión con la política en su versión clásica, racional y moral, frente a la corrupción actual. Pone en evidencia la importancia de que el ciudadano sea consciente de esa importancia y de la repercusión que ella tiene en su vida. Puede parecer que  esto está al margen del derecho, pero nada más equivocado, el derecho es obra política y su eficacia y garantía depende de la Administración en equiparación al Estado o como parte del Poder ejecutivo. 

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA LEY

La última entrada y la idea de la Administración pública en su conexión con la política no ha tenido, la verdad, muchas visitas. Al hablar sobre ello creo que, aunque se está descubriendo América, se está haciendo algo esencial y muy importante. Leí en el trabajo previo a la edición del libro de Von Stein realizado por Omar Guerrero que Dwight Waldo nos decía, más o menos, que tanto hablar del Estado administrativo como algo singular y que había concluido que no había Estado si no era administrativo. Lo digo, porque en España, tenemos una gran construcción científica de la Ciencia de la Administración, la obra total en la materia del profesor Baena del Alcázar y su Curso editado por Tecnos, mientras que gran parte de la ciencia de la administración que se nos explica que se pierde en cuestiones, en cierto modo menores, más de técnicas operativas y de gestión que de carácter superior o esencial; se trata de una ciencia administrativa que es de tipo empresarial, que no tiene la transcendencia social de la actividad administrativa pública. Por eso, dada nuestra mala situación gestora y nuestra mala administración y nuestros mediocres políticos me parece importante volver a referirme a esto que, en el fondo, es hablar de la Alta Administración.

DIÁLOGOS O DEBATES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: La idea o el concepto de la Administración pública.

Yo:- Hola Pablo. Vamos a ver qué te preocupa hoy.

Pablo.- Bueno, estoy estudiando los temas de Derecho administrativo y su concepto y me hallo un poco confuso y su variedad es lo que produce esa confusión y por eso acudo aquí, además de que la concepción de la Administración pública en la Ciencia de la Administración y en la gestión pública es distinta.

Yo:- Comprendo y, francamente es difícil sintetizar todo ello. Perdona si me extiendo, porque voy a partir de mi experiencia y de lo que aún voy aprendiendo. Cuando me enfrenté con la necesidad de explicar el Derecho administrativo y, sobre todo, al preparar oposiciones a su docencia hube de inclinarme por una de las concepciones de las que no ofrece la doctrina, pues de ella iba a depender el método, la sistemática y el contenido de lo que iba a explicar; lo que implica cómo iba a ser la lógica de mis lecciones. Pero, además, mi profesión de funcionario me ofrecía una visión de la Administración pública con la que no cuentan muchos de los que acceden directamente a la docencia o a la judicatura. Entonces empecé, en mi libro de Lecciones de Derecho Administrativo, refiriéndome a la Administración pública y diciendo en esencia que el alumno que se enfrenta al Derecho administrativo no puede comprenderlo si antes no tiene una idea de lo que es una Administración pública, más allá de su concepción jurídica. Al mismo tiempo, resaltaba que el Derecho administrativo es aplicado, analizado y explicado desde perspectivas distintas, ya que, en cierto modo, depende del conocimiento o profesión o experiencia del que lo explica, los que, en definitiva, van a determinar en el fondo su concepción. No es lo mismo la perspectiva del abogado o asesor jurídico, que la del funcionario, o la del político o la del juez, etc.; incluso la del simple profesor depende de que parta sólo de la teoría y se acoja a la visión de su maestro o catedrático que la del profesor que, además, ha tenido experiencia anterior o que compatibiliza su profesión con la enseñanza.

Pablo.- Entiendo, pero todo eso, al estudiante le complica el estudio o la vida, en cuanto se ha de mover de un lado para otro y siempre si se trata de opositar tiene que acabar sintetizando a efectos de los ejercicios orales o por materias.

Yo.- Si pero antes tienes un ejercicio escrito sobre temas generales y en éste una visión general y multidisciplinar te va a ofrecer, desde mi punto de vista, lo que precisamente ha de ser la esencia de un generalista y la Ciencia de la Administración resulta útil y la idea de la Administración pública también. Pese a la elección de una materia específica para uno de los temas escritos, no puedes olvidar que estás opositando a la Administración pública y general. Por lo tanto, la materia específica has de conectarla con ella. Eso es lo que opino.

Pero, eso nos conduce a esa necesidad de comprender no el derecho administrativo, sino la Administración pública, que por si misma es compleja y ello significa comprender su actividad total y ello te lo demuestra el programa que figura en el Anexo de la Convocatoria, Este programa debía haber singularizado la Ciencia de la Administración y la versión que otorga el profesor Mariano Baena del Alcázar para no perderse en un vago temario de Gestión pública. Por ello yo te aconsejo que sigas el libro del citado profesor en su cuarta edición reformada o al menos en su Manual de Ciencia de la Administración. Ya te daré las fichas.

Mira, me explico, la Administración pública tiene como base un conjunto disciplinar o doctrinal: la política, la jurídica, y la económica y social; las cuales afectan a su actividad. Luego la Ciencia de la Administración va más allá de las misma y, dentro de la ciencias políticas, nos explica la actividad administrativa en orden a la eficacia de las políticas públicas, con lo que en el fondo, de modo abstracto, en aquélla quedan comprendidos tanto aspectos sociales, como económicos y jurídicos. Como se incluye en las ciencias políticas resulta que se está hablando o refiriendose a una actuación política. Política y Administración forman un todo que se manifiesta en el Poder ejecutivo y su división en Gobierno y Administración. Cuidar la Administración es cuidar la eficacia de las políticas públicas y, por ello, de las leyes, donde aquéllas se convierten en obligación de ejecución y derechos y obligaciones de los ciudadanos y en orden social.

Resulta, a mis años, que los clásicos nos lo dijeron; los que se ocuparon de la ciencia de la policía o administrativa. En Von Justi ves que esta Ciencia de la Policía consiste en arreglar todas las cosas relativamente al Estado preferente de la Sociedad, en afirmarla, mejorarla y portarse de fuerte, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen. Este texto parte de una traducción desde el francés que figura el google ebooks y de  edición de 1784 en Barcelona. Otra cosa es el Tratado de teoría de la administración y el derecho administrativo de Von Stein con introducción de Omar Guerrero, que en la misma recoge en primer lugar la cita de nuestro Adolfo Posada en 1892: Para Stein, en definitiva todo lo que hace el Estado es administrar.  Esto ahora me parece esencial, tan simple y tan concluyente para explicar la Administración pública, como aquello otro que nos dice que la Administración está presente desde nuestro nacimiento hasta nuestra sepultura.

De otro lado, esto concuerda plenamente con lo que otro clásico español, Oliván, nos decía: De modo que administrando se gobierna. Así, nos muestra lo que te he dicho de la identidad entre Política y Administración, pero aún lo ciñe más Oliván, al pensar en la alta Administración, pues dice, leo: Desde el pensamiento impulsivo del Gobierno hasta la acción administrativa no media distancia apreciable: el Gobierno y la Alta Administración se tocan y se confunden a la vista. Tu aspiras a ir a a esa alta Administración y en sus puestos superiores de carrera, esto es la esencia y ahí están las políticas públicas y su ejecución y eficacia. Por eso, creo que la carrera de Derecho, en su vertiente de derecho público, tenía que incorporar a Ciencia de la Administración tal como la concibe el profesor Baena y explicar en ella el papel que juega el Derecho.

Pablo.- Bien esa conexión me queda clara y empiezo a ver la complejidad de la Administración pública y cómo diversas ciencias se aplican en su actividad. Parece que tenía preparado lo que decirme.

Yo,- En cierto modo sí. Von Stein he empezado a leerlo ahora y Oliván como ves está siempre a mano, es un placer releerlo. Bien, vamos a acabar por hoy y entraríamos en el Derecho administrativo, en su concepto y dificultad.

Pablo.- Perfecto. repasaré las notas tomadas y si puedo ire a los textos que me ha ofrecido y volveré con el concepto del Derecho administrativo y su conexión con esta Administración pública que me ha explicado

DIALOGOS O DEBATES SOBRE LA ADMINISTRACION PÚBLICA:: Introducción y propósitos

Quiero recuperar las ideas básicas para la comprensión global de la Administración pública y me voy a meter, seguro, en una complicación, no trato de escribir un manual por etapas, sino que lo temas, sin esquemas previos, se fundarán en una idea base y general que desarrollaré utilizando de nuevo la forma de diálogo. Esta vez entre un estudiante, quizá mejor un estudiante que prepara oposiciones a un cuerpo técnico de Administración general. Y voy a hacerlo primero tratando de lo que es una Administración pública, pero hoy trataremos de centrar lo que requiere la preparación de una oposición.

Estudiante-opositor. Don Andrés, quisiera aclararme un poco sobre el concepto que en los temas de Derecho administrativo se me ofrecen y de, otro lado, en los temas de Ciencia de la Administración o en los de ciencias políticas y demas temas de las oposiciones que preparo. 

¿Qué hago memorizo los distintos conceptos que me ofrecen los temas que me proporcionaron o me limito al que yo comprenda mejor? Creo que referirme a todos sería lo mejor y memorizar el tema viene bien para el ejercicio oral. Y estoy pensando en los conceptos del Derecho administrativo y de la Administración pública.

Yo.- Muchacho presentas una cuestion, hoy, compleja. Y ello por varias razones. No pretendo desanimarte, al contrario, ayudarte. El primer problema es el de escojer una oposición que garantice su perioricidad. Pero ya que te dirijes hacia la administración general, tienes la ventaja de que se da en las distintas Administraciones territoriales y en organismos públicos.

Estudiante- opositor. Sí, así lo pensé y, al mismo tiempo preparar con intensidad las más díficiles o duras, de modo que la preparación será más amplia y polivalente.

Yo.- Bien pensado. El segundo problema tiene distintas vesantes. Creo que nacen de la preparación universitaria con la que llegas. De modo que ella depende no sólo de los conocimientos aprendidos, memorizados o comprendidos, y todo ello acompañado y condicionado por tus condiciones de expresión escrita y oral y de tu personalidad. La comprensión es la que permite la creatividad y ella la diferencia o particularidad, imprescindibles para una oposición, dónde se trata de destacar y no de simplemente aprobar.

Estudiante- opositor.- Por todo eso acudo a Vd. He seguido su blog y aunque no todo acabo de entenderlo, algunas cosas sí me han sido útiles. De otro lado, un amigo de mi padre le dijo que su libro "Lecciones de Derecho Administrativo" me podía ser útil en conceptos, completándolo con las leyes ahora vigentes.

Yo.- Me halaga y reconforta ese hecho pues el libro nació para mis clases en el CEU de Valencia, luego Universidad Cardenal Herrera.

El tercer problema, es el tiempo que requiere una preparación seria que complete tus bases previas. La prisa o los primeros intentos parecen requerir más la memorizacion de los temas y dependiendo de la calidad de estos. Si son de un preparador con muchos opositores, ante el tribunal, pueden resultar exposiciones que se repiten y así la originalidad desaparece, salvo que el tema se complete hasta configurar uno propio.

De este modo, lo mejor, pero que lleva tiempo es el estudio de libros y obras, e ir haciendo tus propios temas con ayuda de un preparador no masificado. Yo sólo puedo ayudarte en los problemas que me traigas  pero no prepararte ni configurar temas para ejercicio oral. No tengo tiempo y tampoco muchas ganas.

Estudiante-opositor.- Gracias. Iremos pues, en la próxima ocasión, a ver la idea de la Administración pública.

OTRA EVIDENCIA: LOS POLÍTICOS NO SON ADMINISTRADORES

Del mismo modo que todos los caminos conducen a Roma, todas mis reflexiones conducen a la necesidad de una Administración pública tecnificada y profesional. Puse de manifiesto que la pandemia del coronavirus destapaba bastantes cosas y me centraba mucho en la ineptitud. De entonces a acá las críticas en este sentido se han agudizado y muchas voces reclaman la intervención de científicos y técnicos y arremeten contra los criterios políticos basados en la ideología y la conveniencia electoral. Entre todo lo que promueve la situación en que nos encontramos, pues, existe una cuestión central: la relación entre Política y Administración y con ello surge, implícita, la de la estructura de ambas en el seno de la organización público--administrativa.

LA URGENCIA, LAS NORMAS Y LA ACCIÓN

En el poco tiempo de vida de este gobierno la presencia de la política y los problemas de convivencia se han incrementado y el parlamento es un nido de descalificaciones y una muestra de la división existente. Ante esta presencia de lo político se puede decir que lo primero que contemplamos es una acción mayor normativa y superior a lo que debía ser normal. ¿Por qué? Y ¿cuál es su valor?

LA TRISTE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR . Memoria histórica personal IV

Pasada la resaca que me produjo la escritura de la última entrada me atrevo a reflexionar ahora respecto al momento posterior a la Ley de Medidas, haciendo una recapitulación de la situación formal que antes del EBEP existía, para ver lo que éste ha podido significar para cambiarla.

LA TRISTE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR . Memoria histórica personal II

Quedé, partiendo de la referencia de Alejandro Nieto a una función pública invertebrada, en analizar la vertebración de la misma antes de 1978. Y eso voy a tratar de hacer desde mi memoria y no con los textos legales ante mí.

¿CÓMO SE CONCIBE A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?

¿Cabe un concepto puro y universal de la Administración pública? Cuando nos referimos a ella ¿todos entienden lo mismo? Me lo pregunto porque llegar, por mi parte, a tener un concepto o idea de la Administración pública, ha supuesto ir del estudio universitario a la función pública, al derecho administrativo, a la enseñanza de éste, a la enseñanza de la Ciencia de la Administración, a la función política-administrativa y a quedar en simple ciudadano. Y ¿siempre he tenido la misma concepción? o ¿la he tenido distinta según mi situación personal, social o funcional?

REITERANDO EL CONCEPTO DE FUNCIÓN PÚBLICA

Son evidentes, para quienes siguen mis entradas en este blog o conocen mi trayectoria personal, las razones que me llevan en este momento a lamentar el poco valor que se otorga a la ley y al Derecho y también por el exceso de presencia del factor político en la administración pública y finalmente la crítica que sostengo respecto del sistema de libre designación vigente de hecho. De todo esto y del concepto de la función pública escribí ya hace poco más de 14 años en este libro:

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EL DERECHO ADMINISTRATIVO: PODER, SERVICIO, ACTIVIDAD Y GARANTÍA

La entrada de J.R Chaves en De la Justicia sobre los informes a la carta judicial, provocó que volviera a pensar en las críticas que mantengo de las actuaciones administrativas y de los políticos y funcionarios respecto de la legalidad y su cumplimiento; y el ser vistas en comentario o reflexión de otro, te conduce aún a más reflexiones, que van desde la naturaleza y esencia de un régimen de derecho administrativo a la naturaleza de la Administración pública en él como institución. Por ello, vuelvo sobre ideas ya expuestas en el blog y referidas al concepto del derecho administrativo y de las Administraciones públicas. Por ejemplo aquí. Pero, vuelvo al tema sin releer nada y mantener la frescura del momento.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, LOS CAMBIOS Y LAS CONSECUENCIAS.

He escrito mucho sobre las políticas públicas y lo he hecho desde la conceptuación que de ellas nos ofrece el profesor Baena del Alcázar en su obra de Ciencia de la Administración, porque sólo desde ella el concepto tiene verdadera utilidad política ya que en dichas políticas habrá intervenido la Administración pública evaluando su viabilidad y programando los recursos para su eficacia y ejecución. Fuera de esa idea básica, se puede hacer referencia a políticas públicas de un modo más general, constituyendo manifestaciones políticas o decisiones que no han sido objeto de una función administrativa respecto de ellas y que, por  lo tanto, simplemente forman parte de programas, intenciones o retórica con fines diversos, pero sin garantía de su eficacia plena.

LOS INTERESES Y LA ORGANIZACIÖN ADMINISTRATIVA Y SU CENTRALIZACIÓN O DESCENTRALIZACIÓN II

En la anterior entrada dejaba el analizar o reflexionar respecto de los diferentes intereses que se pueden dar en una organización descentralizada. Y en principio me acude la idea de que no son diferentes de los que se da en una centralizada. Así cabe preguntarse si en el estado centralizado español los intereses a administrar serían diferentes de los que hoy hay que administrar descentralizadamente y si realmente lo único que cambia es la forma de gestión. Y esta idea hace que conecte intereses y derechos (No olvidemos que Villar Palasí nos dijo que el derecho es una dinámica de intereses). De otro lado, una principal distinción entre clases de intereses lleva a la de existente entre intereses generales o comunes y especiales o particulares, que muestra una conexión entre público y privado, pero en un grado menor, pues al referirnos a la Administración pública, todo acaba siendo interés o fin público. Pero voy de nuevo a la obra de Florentino González (Elementos de Ciencia administrativa) a ver que encuentro al efecto.