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ALGO MÁS SOBRE EL DECRETO LEY, DADA SU ACTUALIDAD

Se ha mencionado antes la figura del decreto ley como posible formalización de las políticas públicas. Figura que últimamente se utiliza con frecuencia y sería digno de estudio ver si más que en el período franquista. Como por sus características puede incurrirse en una utilización torticera de la figura, hay que entrar a analizar sus fundamentos y características, cuya base es el artículo 86 de la Constitución, el cual fija los límites a los que la figura está sometida, el primero e importante es que sólo cabe en caso de extraordinaria y urgente necesidad; es decir no basta con la simple urgencia, ya de por sí prácticamente un concepto en blanco, dado el uso que se hace de lo que es urgente. Sino que es además preciso que sea extraordinaria. La otra importante limitación se refiere a que este tipo de disposiciones legislativas no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, ni a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la misma Constitución ni al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Estos límites pues deben ser considerados antes de tomar una decisión.

 

El Título I  de la Constitución está referido a los derechos y deberes fundamentales y su referencia es al título completo, es decir en todos sus capítulos. Hay que considerar que siendo estos los límites del Decreto-ley  en su caso del predomina la decisión política[1], como respecto de la Ley, pero con la variante de que el proceso a seguir es sin embargo menos complejo, pues se dirige sólo a la convalidación o derogación de por parte del Pleno del Congreso, en un plazo de 30 días, de la totalidad de la disposición. Es decir, no hay una contemplación de cada precepto y un debate general de la norma, sino sobre su conjunto y sólo corresponde decidir si hay convalidación o derogación y se exige sólo la mayoría simple. En tanto se produce la decisión, los efectos que haya podido producir la norma se mantienen, pese a su provisionalidad. Provisionalidad que acaba con la convalidación, sin embargo ello no lo convierte en una Ley, sino en un acto con fuerza de ley o norma. La derogación, elimina la norma del ordenamiento, pero como se ha dicho los efectos producidos persisten.

 

De otro lado, el artículo 86.3 de la Constitución dice que durante el plazo establecido, las Cortes podrán tramitar el Decreto-ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, para ello, adoptada la convalidación, el Presidente del Congreso pregunta si algún grupo parlamentario desea que se tramite la disposición como proyecto de ley y la solicitud se somete a decisión de la Cámara por mayoría simple.

 

Visto todo lo antedicho, el Decreto- ley resulta una decisión en que un Gobierno con mayoría se garantiza su convalidación y remite cualquier recurso al Tribunal Constitucional, lo que supone desde mi punto de vista que la figura puede tener un uso torticero y lograr unos efectos sin una intervención real de las Cortes. Para mayor consideración sí la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad es una apreciación gubernamental, se convierten en conceptos en blanco y no debatibles realmente en el Congreso, cuando la convalidación ya está garantizada por la mayoría parlamentaria. Así pues el uso abusivo que se realiza de esta figura resulta claramente perturbador en un régimen parlamentario y democrático, fortaleciendo extremadamente al poder ejecutivo.

 

 

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[1]   El Tribunal Constitucional ha reconocido el "juicio puramente político" del Gobierno, al que incumbe la dirección política del Estado, para la apreciación de la concurrencia de tales circunstancias, sin perjuicio de que pueda controlar los "supuestos de uso abusivo o arbitrario"  (STC 29/1987) que pudieran desvirtuar la potestad legislativa ordinaria de las Cortes Generales, las cuales pueden legislar también por el procedimiento de urgencia (STC 6/1983).

El presupuesto habilitante puede ser apreciado en el Gobierno con un "razonable margen de discrecionalidad", debiendo no obstante hacerse explícita la definición de su concurrencia (lo que se hace habitualmente en el preámbulo del decreto-ley), y no autoriza para incluir disposiciones que no guarden relación con la situación que se trata de afrontar o no modifiquen de forma instantánea la situación jurídica existente. La existencia del presupuesto habilitante puede ser contrastada tanto en vía parlamentaria, como por el propio Tribunal Constitucional (STC 29/1982). Ahora bien, el control que compete al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el ejercicio de la función de control parlamentario (STC 182/1997

 

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS FASES COMO MOTOR DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SUPERIOR Y DECISIONES ADMIISTRATIVAS. i

Con el fin de mantener el blog activo y dedicado especialmente a terminar mi trabajo de Juridicidad y Organización en la Administración española transcribo algunas cuestiones que provisionalmente o primera instancia forman parte de su Capítulo V:

El sistema general de adopción de decisiones administrativas: Las políticas públicas y sus fases 

Las cuestiones que en este punto y en los siguientes, aunque se deduzcan de esas políticas innovadoras y conformadoras, como se ha dicho, no dejan de formar parte de un deber ser o de la doctrina teórica, pues en la práctica la simplicidad política, con la que las decisiones de organización se toman, quebranta toda la racionalidad posible. Dado que algunas decisiones como la de creación y número de los Ministerios, por ejemplo, queda a la decisión, más bien arbitrio, de la Presidencia del Gobierno y su número determina el tamaño de la organización y el número también de órganos administrativos y cargos públicos y es el primer ejemplo de la cadena de irracionalidades que sigue a esta decisión. Y así ocurre que la acción administrativa y sus funciones se condicionan, más o menos, según el Derecho se considere por los funcionarios y se siga por los políticos.

 

Pero se dice en el enunciado de este punto que se va a partir de las políticas públicas y sus fases, las cuales consideraremos desde la perspectiva señalada de Baena del Alcázar, pero de las fases de las políticas, funciones administrativas y factores administrativos que se analicen, hay que tener en cuenta que, en mayor o menor medida, completa o parcialmente, se producen en toda política pública.

 

La necesidad de analizar las fases en las políticas públicas lo es porque en cada una de las Administraciones y los sujetos intervinientes lo hacen de un modo diferente. Y conviene referirse a ellas con antelación a las funciones y factores, porque se trata de cómo se configura esa política y decisión conformadora, sin perjuicio de que en una fase ya más avanzada sean las funciones administrativas y los factores las que adquieran protagonismo. Y ello ocurre también según las fases. Baena del Alcázar nos presenta las siguientes: la formulación, la implementación, la ejecución y la evaluación. Por mi parte, creo que aún se puede hablar de otra fase que se podría denominar como reformulación de la política a la vista  de la evaluación habida.

 

A) La preponderancia de los aspectos políticos en la formulación de las políticas públicas.

 

Si la política es conformadora y afecta al sector social, parcial o totalmente, y no se dirige al seno administrativo propiamente dicho, es lógico que el aspecto político ha de ser el predominante y ha de tenerse en cuenta cómo se toma la iniciativa de esa política pública. Pero sea como sea, normalmente, la decisión final de iniciar el proceso de la formulación será del Gobierno o en todo caso siempre intervendrá, y para ello debe obtener la participación de la Administración pública, para que la decisión sea la de la formulación propiamente dicha y casi seguidamente para analizar previamente la de las fases de implementación y ejecución.

 

La política a formular puede tener origen en la ideología política de quien gobierna o de su programa electoral y de partido, o en una iniciativa del parlamento o de un sector social. Decidido iniciar el proceso, previamente a la formulación en sí, simplemente al conocer la intención de la misma, se produce una fase de relaciones para medir, en cierto modo, su repercusión en todos los órdenes. En estas relaciones se pueden, según el estado más o menos avanzado del proyecto de política pública, tener o no una pre-formalización escrita o proyecto de norma. En todo caso, ante las primeras consultas se pueden producir rechazos completos u opiniones favorables condicionadas a cambios o inclusiones, según el sector social o sectores afectados o adhesiones políticas incondicionales. Lógicamente estamos refiriéndonos en el seno de una democracia.

 

En esta relaciones se recoge, pues, una información importante, que en parte la Administración ya puede haber facilitado previamente, ya que ella es el centro básico de relaciones permanentes en su actividad ejecutiva, más si la política no es plenamente innovadora o si ya se conocen las reacciones que solicitan un cambio innovador o las que son conservadoras. Ya en este momento, como se ha comentado, ante la simple manifestación de una intención de política se producen reacciones y los medios de comunicación y las redes sociales las reproducen o las crean.

 

Las relaciones que se producen son tanto externas como internas, informales o formales. Las externas son las que se producen entre los grupos sociales y los de intereses o el resto de partidos políticos no gobernantes. Las internas formales o necesarias al menos, conociendo o sin conocer la reacción social, comienzan con la relación entre los altos funcionarios y los cargos políticos, mediante el estudio de la política programada para su análisis y para el apoyo que el sector político precisa para la eficacia de la misma. Estudio o análisis general previo para obtener la primera consideración de la viabilidad de la política pública, lo que produce las relaciones entre los altos funcionarios y la denominada área de mantenimiento o de gestión y considerar el impacto material de la política y realizar una previsión de los factores administrativos y recursos necesarios. Pero esto forma parte del punto siguiente, no obstante se nos manifiesta  aquí que las fases de las políticas públicas no es un proceso totalmente diferenciado sino que suceden casi simultáneamente y se confunden,  en cuanto se esté en momentos de previsión y no de acción; de otro lado, la información que surge de las distintas relaciones va a influir en ellas o afectar en sus perspectivas e intenciones hasta que llegue ya no la formulación sino la formalización de la política. Este proceso general de relaciones y acciones previas pone de manifiesto, como en ningún otro momento la relación entre Política y Administración y Gobierno y Administración.

 

Una política pública puede verse afectada en su formulación y en todo momento por las reacciones de los grupos sociales y de los burócratas si ella afecta a sus intereses y posición, y todo ello, aún formalizada la política y, en su caso llevada al parlamento, en él se reproducirán; de modo que antes en las relaciones más políticas se produce la relación o negociaciones entre Gobierno y partidos políticos para conseguir que se apoye la ley proyectada. Del inicio de la política al final de su proceso puede haber cambiado mucho y así viene a mi mente la frase de la política es el arte de lo posible. Por ello también es muy posible que la filtración de una intención de política pública sea lo que se denomina como un globo sonda, para calibrar la posibilidad de iniciar su formulación y formalización, midiendo las reacciones y con la vista puesta en un proceso electoral.