LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PODER

En la anterior entrada poníamos la división de poderes como base para nuestra exposición y nos referimos al Poder ejecutivo que nos resulta en realidad más complejo, porque ya directamente en la propia Constitución se conforma con dos componentes y que como tales los dos son poder por tanto. Los dos componentes que son el Gobierno y la Administración, son instituciones y suponen una conexión entre política y administración pero, al mismo tiempo, este hecho nos ha de llevar a considerar las personas que conforman cada parte de este poder y sus conexiones.

Ninguna simple administración es poder, salvo en aquello que el dueño del objeto a administrar le confiere, por lo que el dueño es realmente el poder y lo otorga o lo quita a su albedrio. Pero en la Administración pública el poder proviene primero de la Constitución y se concreta por las leyes, en fines y competencias.

La cuestión pues a contemplar es qué funciones tiene cada parte del poder ejecutivo y cómo deben de ser sus relaciones y cómo son en realidad. Y hay que ver lo que dice nuestra la máxima norma constitucional para ello, sin olvidar que tanto el Gobierno como la Administración son entidades y no una un órgano del otro, incluso formalmente.

La Constitución pues atribuye al Gobierno la dirección de la Administración civil y militar y la defensa del Estado y, es importante, la potestad reglamentaria pero subordinada a la Constitución y las leyes. Luego en principio sólo dirige no posee, no es propietario de la otra parte y esta subordinado al Derecho que no crea, formalmente, como veremos. Las normas reglamentarias son de su  competencia o de sus miembros o ministros.

De la Administración pública nos dice que es servicio pero no al Gobierno o sus componentes sino un servicio objetivo a intereses generales de acuerdo con unos principios esenciales que condicionan su organización que son los de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación y, esencial, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Luego al ver la distinción entre la ley y el Derecho considero que en su función está la interpretación del Derecho o lo jurídico, de modo que en consecuencia por encima de la ley ha de considerar la Constitución y lo que queda es exponer cómo, en su momento, pues veremos que jurídicamente y formalmente no se le atribuye la función resolutoria.

De otro lado, para aquellos que otorgan la personalidad a la Administración pública hay que resaltar que con ello se le otorga la relación con terceros, pero que sin embargo no deciden en ellas. Otra cuestión pues a considerar.

Para finalizar y señalar dos consideraciones en orden a las relaciones entre Gobierno o Política y Administración reflejo las siguientes de Garrido Falla,

Así al referirse a la objetividad y la eficacia indiferente se pregunta: ¿se puede admitir la primacía de la actividad política que significa el ejercicio del gobierno y al mismo tiempo defender la conveniencia de que sea una institución la Administración Pública? Para mí la contestación es un rotundo No, y los hechos recientes de la DANA nos lo demuestran, y por ello en otro momento habrá que  analizar el papel de los partidos políticos en todo esto.

La otra consideración es la siguiente: ....se debe ser eficaz tanto si se perjudica como si se favorece la política del Gobierno que está en el poder, La única forma de que el funcionario profesional sea en este sentido y también a título individual una institución, es operando así. Cuando el gobernante sabe que los funcionarios que tiene inmediatamente a sus órdenes actúan para conseguir los típicos fines del servicio público, ajenos a cualquier idea de satisfacer programas de partido que el representa o, al contrario, de sabotearlos,  entonces es cuando el funcionario es auténtico funcionario profesional .

De esta cosideración hay que considerar que el término sabotear sólo puede entenderse en terminos de legalidad o de inviabilidad, En otro caso no hay profesionalidad ni neutralidad ni eficacia,

 Resulta claro el origen de la eficacia en la Administración y la realidad actual de su inexistencia, pues como explicaré no hay funcionarios profesionales en los niveles altos ni medios. 

EL MODELO FORMAL DE FUNCIÓN PÚBLICA Y LA REALIDAD

Que el estudio es el principal elemento del conocimiento y saber es evidente, y sin querer emular a Sócrates o Descartes, a mayor conocimiento mayor idea del desconocimiento. Esto es, sin lugar a dudas, la experiencia no sustancialmente práctica, si bien ésta es, junto a lo formal, complemento necesario.

Esto voy aprendiendo, de forma tardía quizás, pero gratificante para resistir. Todo, también, por mi condición de generalista que se agudiza con el tiempo y ello por mi creencia de que es necesario un estudio coordinado de la Administración pública desde las distintas ciencias que de ella se ocupan. Cosa que la especialización y la extensión de cada una evitan.

Ocupado, en parte, en explicar la relación entre derecho y organización, derivé a la Ciencia de la Administración y su relación con la Política, sin perder de vista el modelo jurídico formal pero necesariamente, por todo ello, llevado a contrastarlo con la realidad. Esta es, creo la peculiaridad de este blog.

Se podría considerar que la primera desviación del modelo formal de nuestra función pública es no considerar dentro de la misma el nivel político puro de gobierno, que se trata en leyes separadas, si bien en la realidad el ciudadano no distingue los dos niveles y los confunde o bien se confunden en la realidad. Es decir la perspectiva doctrinal, según sus bases jurídicas o sociológicas, olvida o no le interesa una parte de lo que es la Administración. Bien parten del procedimiento administrativo, bien del sistema de relaciones. 

El modelo formal jurídico ignora el sistema real del poder y el sociológico de ciencia de la administración no contempla lo jurídico, desde el punto de vista propio del jurista, y suele dejar al margen al poder judicial y su burocracia, aunque el poder político en la realidad no lo ignore por lo que trata de colonizarlo; de este modo, la propia Ciencia de la Administración quebranta el estudio de la misma a través de las distintas ciencias o disciplinas que de ella se ocupan.

Puede que me equivoque o muestre mi ignorancia en los posibles estudios realizados, pero desde el Derecho administrativo y la Ciencia de la Administración parecen no considerarse los aspectos políticos y burocáticos del poder judicial y su intervención en la eficacia de las políticas públicas en cuanto, sobre todo, estén formalizadas jurídicamente o de facto afecten al derecho.

Los partidos políticos no lo ignoran. La oligarquía dominante trata de dominar al resto existente y todos los poderes estatales, llegando a una dictadura en la que la ley es un producto sólo político y no moral y, de este modo, el derecho deja de serlo, pues queda sólo como instrumento de dominación y a través de dicha apropiación de todos los poderes del Estado y sobre todo de la educación y mediante la creación de dependencias.

Sin la percepción de esta realidad no se puede defender la democracia ni el derecho. Pero con lo formal no basta, porque la realidad lo distorsiona y esa distorsión debe de ser apreciada y juzgada. 

Hasta tal punto es así que las desviaciones del modelo formal provocan la reacción hacia una reforma para volver a él o conservarlo, porque es el deber ser. Pero de nada sirve si la realidad del poder no cambia y, así reformar es incidir en la realidad que distorsiona el derecho como moral y no acomodar o configurar el derecho para que dicha realidad persista. Lo formal, entonces, se configura bien como simple utopía o bien como satisfacción conjunta de todos los intereses en conflicto. 

 

LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA: DERECHO Y ORGANIZACIÓN II

Acabo la exposición de la noción acto administrativo iniciada en la anterior entrada:

En definitiva, los criterios formalistas y estrictamente jurídicos se imponen y, en cierto modo, determinan una reducción de lo jurídico a los efectos individualizados que vienen representados por la resolución y, a su vez, una identificación de los actos de trámite con una cuestión organizativa y, con ello, la misma consideración se puede producir respecto del procedimiento. Se produce así una pérdida de conciencia respecto del aspecto garantizador del procedimiento en todo aquello que no afecta a los derechos subjetivos y el aspecto garantizador general de la legalidad y de los intereses públicos queda olvidado. Salvo cuando la ilegalidad queda defendida por el interés legítimo que permite al interesado y posible afectado por los actos, accionar en defensa, realmente, de la legalidad y no de un derecho subjetivo.

 

Al analizar el concepto de la función pública se estaban ya viendo las consecuencias, en cuanto en dicho punto realmente estábamos ofreciendo un concepto más amplio de los actos de autoridad no identificándolos exclusivamente con las resoluciones que se imponen a los particulares, sino considerando incluidos a los que son garantía de legalidad y de la efectividad de los intereses públicos. Es decir, los actos de trámite que contribuyen a la configuración de las declaraciones de voluntad administrativas, son actos administrativos lo que, sin dejar de influir en la configuración de los derechos subjetivos o de producir efectos en el seno de un procedimiento, tanto se dirija éste a producir resoluciones administrativas como otra categoría de actos o actuaciones, viene a constituir una función de mayor alcance, importancia e intensidad que dicho efecto individualizado, para alcanzar la categoría de poder dirigido a la garantía general del orden jurídico y de los intereses públicos. El acto administrativo, de este modo, desde mi punto de vista es bastante más que un negocio jurídico en el sentido del derecho privado. Esta consideración me ha llevado a una concepción amplia de los actos administrativos y a su definición como aquellos dictados o producidos, con un fin público o en virtud de potestades, por las Administraciones públicas o personas habilitadas por el ordenamiento jurídico, de carácter no normativo y dirigidos a producir efectos en las situaciones jurídicas de los particulares o en el seno de un procedimiento administrativo, bien encaminado a producir resoluciones administrativas, o bien a definir o hacer eficaces las políticas públicas[16].

 

En definitiva, tal como evidenciamos en el momento de analizar el concepto de función pública cabe distinguir entre actos de autoridad política, actos de autoridad jurídico - administrativa y de autoridad técnica. De otro lado, las decisiones organizativas es evidente que, aun cuando conllevan una serie de actuaciones de gestión y de trámites técnicos necesarios en garantía de su acierto y eficacia y ajuste a los intereses públicos definidos por el ordenamiento jurídico, se muestran siempre formalmente bien como actos administrativos o resoluciones, bien como reglamentos. El concepto amplio representa una conexión con la organización. Supone considerar actos administrativos no sólo los actos de trámite en un procedimiento administrativo jurídico, sino en todos los procesos de adopción de decisiones en los que deben incluirse o considerarse actos tales como los informes técnicos que garantizan el cumplimiento de los principios generales de la organización tanto constitucionales como legales; principalmente el ahorro de gasto público, o la necesidad de la medida y la eficacia y racionalidad de la misma. Estos actos en cuanto garantizan estos principios recogidos en el derecho y los hacen eficaces son jurídicos y son siempre administrativos, sin que quepa su atribución a un orden externo o privado, por eso constituyen funciones públicas. Pero también obligan a que se defina legalmente un concepto de directivo público con carácter de funcionario y no que nos desenvolvamos en la vaguedad y ambigüedad actual del Estatuto Básico del Empleado Público.

 

La conexión entre función pública y acto administrativo resulta evidente pero presenta una serie de aspectos que, excediendo del derecho, afectan de modo muy importante, tal como ya hemos señalado, a los esquemas formales del Estado de Derecho y, con él al alcance del Derecho administrativo y de la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero, por ello mismo, se está afectando a los esquemas de distribución de poder, no ya en los citados aspectos formales sino en sus aspectos reales, de modo que la influencia, pues, no es si realmente se está reconociendo la configuración de poder de la Administración pública dentro del esquema constitucional o de las exigencias de la Constitución, sino ¿a qué esfera de poderes fácticos afectaría el cumplimiento estricto de dichos esquemas formales o de poder de la Administración pública o de sus funcionarios?, lo que excede de los análisis jurídicos para afectar directamente a la Ciencia de la Administración y, con ello, a la organización de las Administraciones públicas.

 

De un modo u otro, lo que nos manifiesta esta cuestión es que no se puede realizar un estudio de los problemas que afectan a la Administración pública sólo desde las vertientes jurídicas o sólo desde las organizativas y sociales. El concepto del acto administrativo nos obliga a reflexionar sobre la conexión que puede darse entre las concepciones científicas, en este caso entre las categorías jurídicas, y la afectación de intereses determinados; así como en la misma relación entre dichas categorías y determinadas formas de organización congruentes con ellas y las disfunciones que los mismos determinados intereses puedan producir en dichas organizaciones.

 

Ya hemos dicho con anterioridad que las resoluciones administrativas o las decisiones importantes de las Administraciones públicas se dictan o acuerdan por los órganos administrativos cuyos titulares son políticos o personas de designación política y que en ellos se hace radicar formalmente la voluntad jurídica que, a su vez, debe fundarse en la voluntad normativa, básicamente la legal. Esta configuración del procedimiento y organización de la actuación administrativa desde los esquemas formales y las abstracciones jurídicas y legales, tiene muchas implicaciones. Trataremos de exponerlas.

 

La primera que cabe destacar es que las actuaciones administrativas con efectos jurídicos o en los intereses públicos, tienen que tener fundamento o base en una norma jurídica o en la existencia de unos intereses públicos determinados y que ello implica un análisis del Derecho o, en su caso, un soporte analítico de las circunstancias, de las soluciones técnicas y económicas y de los intereses afectados y de la repercusión de la propia decisión o de sus efectos en general.

 

La segunda es que la decisión o manifestación de la voluntad radica en los órganos políticos de la Administración pública o en los gobiernos de las Administraciones públicas, a los que formalmente no se les exige el conocimiento técnico que se corresponde con los contenidos y efectos de las resoluciones que dictan y actuaciones que deciden.

 

La tercera es que en garantía del derecho en general, de los derechos subjetivos, de los intereses públicos o generales y de los sectoriales o de grupo, el proceso para la adopción de las decisiones exige de un procedimiento formalizado en garantía de la legalidad, eficacia, oportunidad y ajuste a los intereses públicos. Ello supone la participación en el procedimiento de los funcionarios públicos especializados en la materia correspondiente, jurídica o técnica; seleccionados de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, garantizadores a su vez de su capacidad técnica, y en situación de actuar con objetividad e independencia. Participación que exige la presencia física en el procedimiento de actuaciones o trámites formalizados, que, por ello y por su finalidad, son también actos administrativos.

 

La cuarta, sin perjuicio de la existencia de vías administrativas de revisión de las actuaciones acordadas o decididas, es la posibilidad del control de legalidad de las actuaciones administrativas por el poder judicial. Control de legalidad que la Constitución establece para la actuación administrativa en general y no sólo para el concepto restringido del acto administrativo o de los efectos jurídicos.

 

Es evidente, en consecuencia, la importancia de la Administración pública, del procedimiento, de los expedientes administrativos y de la preparación y capacidad de las personas dedicadas a preparar y justificar las decisiones administrativas. Y esta importancia hace que la reserva de ley que en otro punto señalamos a favor del establecimiento de las garantías en los procedimientos administrativos también sea evidente, pues no puede quedar en manos de los reglamentos o de la parte política del poder ejecutivo o de funcionarios que no gocen de la imparcialidad u objetividad debida. En consecuencia, es evidente que en el seno del Estado de Derecho hay una distribución de poderes encaminada al equilibrio en las decisiones públicas, cuya primera muestra es el ajuste a la legalidad, en su sentido más amplio y complejo y que este equilibrio exige de las formas que aquí estamos apuntando y, sobre todo, de una concepción institucional de la Administración pública como poder estatal y jurídico y no como una mera organización asistencial. Pero al analizar el concepto de la función pública ya hemos visto como la disposición adicional segunda del Estatuto Básico del empleado Público deroga el artículo 92.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y que precisamente lo único que cambia es la garantía que éste establecía a favor del ejercicio de las funciones con objetividad e imparcialidad reservándolas para los funcionarios públicos.

 

Pero el examen de las consecuencias y repercusiones de la concepción del acto administrativo o de los otros conceptos que hemos analizado, será objeto de un análisis específico, de modo que lo que ahora interesa concretar es que la realidad de la definición normativa de unos intereses públicos y de su encomienda y defensa a las Administraciones públicas y la posibilidad del control de legalidad de la actuación administrativa nos ofrece un concepto amplio del acto administrativo y no el restringido que propugna una buena parte de la doctrina y de la jurisprudencia. Los efectos jurídicos que la actuación administrativa puede producir no son exclusivamente los que afectan a las relaciones jurídicas con los particulares desde el punto de vista individual o sectorial, sino desde el general. Lo jurídico público tiene como base el principio de legalidad y el sometimiento del Estado a Derecho, por lo que el incumplimiento de la legalidad ya constituye un efecto jurídico y la legislación mantiene reglas y principios de buena administración y sistemas y procedimientos para garantizarla y también, pues, son principios de organización que constituyen Derecho y son, a su vez, obligaciones para los administradores públicos. Otra cosa es analizar si el sistema establecido encomienda o no el control de la legalidad de estos actos de organización a la jurisdicción contencioso-administrativa o ésta se ve limitada en su capacidad real para hacerlo y si la limitación, realmente, surge porque el esquema formal del Estado de Derecho, concibiendo a la Administración como poder, ha realizado una separación con la Justicia, entendiendo que aquélla por si sola, en su configuración legal, ya garantiza la legalidad de la actuación en dicho campo, sin que el poder judicial técnicamente pueda sustituir a la actuación administrativa a través de su juicio, sino que le bastaría apoyarse en el expediente administrativo para los aspectos técnicos o principios de racionalidad, etc.

 

Si este es el esquema legal o constitucional, la evidencia de la Administración pública como poder se hace palpable. Pero, además, hay que tener en cuenta, si recordamos que en su momento pusimos de relieve la actual distinción entre legalidad y legitimidad, que esta garantía y poder que supone la Administración desde el punto de vista técnico y de ajuste a los principios generales de buena administración y ajuste a las normas procedimentales, a través de sus funcionarios de carrera, constituyen un factor imprescindible para considerar legitimadas las actuaciones públicas. Lo que también resulta evidente es que nuestra Constitución no concibe a la Administración pública o al Poder Ejecutivo como no sometidos a Derecho y que un mecanismo de dicho sometimiento es el posible enjuiciamiento de sus actos por el Poder Judicial. Por ello, resulta muy perturbador que puedan desaparecer del procedimiento los actos de trámite que constituyen una garantía exigible o que el poder judicial no los exija o los considere como no controlables.

Pero en estos aspectos debemos insistir más adelante, por lo que en el capítulo siguiente, expuestos los conceptos o elementos formales influidos por la distinción entre derecho y organización, trataremos de analizar a la organización como factor jurídico.

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[16] Véase Lecciones de Derecho Administrativo. Op. cit,; p. 337 De otro lado, esta conexión del Derecho administrativo con todo tipo de decisiones administrativas es lo que hemos visto que propone, en cierta manera Schmidt-Assmann.

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN COMO COMPONENTE DE LA CIENCIA POLÍTICA

La lectura promueve la reflexión y aumenta la creatividad. Y eso pasa en mi lectura del escrito de Omar Guerrero en la edición de la obra de Von Stein: Tratado de teoría de la administración y derecho administrativo. Y ello porque todo lo que se dice en referencia a dicho autor y a la Ciencia de la Administración, reafirma la importancia de la Administración pública y nos pone en conexión con la política en su versión clásica, racional y moral, frente a la corrupción actual. Pone en evidencia la importancia de que el ciudadano sea consciente de esa importancia y de la repercusión que ella tiene en su vida. Puede parecer que  esto está al margen del derecho, pero nada más equivocado, el derecho es obra política y su eficacia y garantía depende de la Administración en equiparación al Estado o como parte del Poder ejecutivo. 

GOBERNAR Y ADMINISTRAR ¿SON ALTERNATIVAS?

Los lectores que están en la Administración lo tendrán claro, pero traigo la cuestión al haber escuchado, aunque sin prestar gran atención, al Sr Ábalos criticando al anterior gobierno de haber administrado pero no gobernado. Y algo mas respecto a la no utilización del decreto- ley, refiriéndose a él, creo, como forma de gobierno. No sé si es exactamente esto o algo parecido, ya que mientras oía estaba haciendo otras cosas.

Y me sugiere todo ello que aquí hay un lío de padre y muy señor mío. Una absoluta confusión y una ignorancia de un sistema democrático que se precie de tal.

¿SE PUEDE HACER POLÍTICA SIN CORRUPCIÓN?

Ante todos los acontecimientos que los españoles estamos viviendo que afectan a los partidos políticos y a su actividad pero que transciende de ellos para afectarnos a todos, me surge una pregunta que es la de si se puede hacer política sin que haya corrupción y si ésta resulta inherente a dicha actividad. Pero, la corrupción admite múltiples calificativos y es la política la que nos interesa y sus también diferentes aspectos. Pero antes de analizar estos conviene repasar el diccionario.

HEGEL: LA UNIVERSALIDAD Y LA LIBERTAD

En la obra de Hegel, que tengo descargada, Principios de la Filosofía del Derecho o Derecho Natural y Ciencia Política, en su Introducción encuentro algunos puntos o párrafos en los que más allá de su complejidad y alcance, al que no llego completamente, encuentro, desde mi punto de vista, elementos de relación con la situación política española, nacionalismos y marxismo-leninismo. En ellos trata de ideas como la voluntad, el pensamiento, la universalidad, el particularismo, la indefinición o indeterminación. En esos puntos encuentro conexiones con cuestiones tratadas en el blog, como los principios y las reglas y me conducen a otras reflexiones que enlazan con la actual política española y comportamiento de los partidos, con programas y gobierno, etc.

Reflejo estos puntos o párrafos, pues entiendo mejor ello que ofrecer sólo mi versión del texto.

CUANDO "LA POLÍTICA" LO DOMINA TODO I

Después de la última entrada sentí la necesidad de repasar algunos clásicos y en ellos confirmar que ya está dicho todo y que además lo está expresado con sencillez. Así pues, respecto de la política y la administración, en ellos se encuentran los principios esenciales y los conceptos básicos, que son la savia que nutre a todo el árbol, que no permite que se seque y que alimenta la producción de los frutos. ¿Encontramos hoy esta savia? ¿o una complejidad en la que se diluye, hasta perderse? Si en la savia radican los principios y los conceptos que permiten la ramificación y extensión del tronco y los diversos frutos, si se diluye, si pierde fuerza ¿no se secarán las ramas primero y luego el árbol y no habrá frutos?

Perdónenme esta forma de expresarme de tono parecido al de los clásicos, no es pedantería, es como una necesidad que siento de que se comprenda cómo en lo sencillo está la raíz de lo más complejo, como el tronco es la raíz de las ramas. Por eso, hay que volver a analizar los conceptos, sus causas y razón y llegar a la esencia de cada institución, sus fines y funciones. Y por eso siguen vivas las grandes preguntas: ¿qué es la política? ¿qué el derecho? ¿qué la administración pública? Y siendo conceptos distintos ¿de qué manera están íntimamente unidos y no son el uno sin el otro? Continúo preguntando para desarrollar mi idea o pensamiento de hoy.

LEGALIDAD, ELECCIONES Y SOCIEDAD

Sigue siendo la actualidad la que me aporta los temas o cuestiones que me preocupan y que pueden ser objeto de tratamiento en el blog. Es evidente que ello es natural ya que los ya casi 11 años de jubilación, hacen que no sea la actividad profesional la que me ocupa, sino los asuntos propios de un simple ciudadano, si bien el derecho es siempre la base de esas cuestiones y preocupaciones, pues, además, aún no ejerciendo la abogacía, el contacto diario con mis hijos sí me aportan cuestiones jurídicas y de interpretación de la legalidad. Y esta es precisamente la cuestión principal que plantea la situación actual política y social. Y de cómo se cumple o interpreta la legalidad es la cuestión que hoy trataré de desarrollar en conexión con lo ya comentado estos días de la tendencia a la preponderancia de la política sobre cualquier otra cuestión. La política, dicho sea, en el sentido en que los políticos la suelen interpretar o hacer efectiva. Y ¿cómo considero que ese sentido o interpretación?

GOBERNAR Y CONSERVAR EL PODER I

En diversas ocasiones he puesto de manifiesto mi sensación de que cada cosa que escribo, en cada nueva entrada, ya está dicha con anterioridad. De otro lado, en casi toda materia tratada encuentro la existencia de un circulo cerrado y una unión consecuente. Pero el blog no es sólo un medio de comunicar a los demás, sino una forma de mantenerme en la reflexión y en la actividad, y también un medio de cierto desahogo frente a las situaciones actuales. Igualmente, me invade la sensación de que la mayoría de los principios que asimilé en mi época de estudiante, luego de opositor y posterior curso de preparación para el ejercicio de la función pública y, más tarde, en mi dedicación a la docencia del Derecho administrativo y de la Ciencia de la Administración, son hoy sólo instrumentos para la demagogia o la fantasmagoría. Quiero, pues, más que nada transmitir opiniones y experiencias, sin querer caer en que se me considere docto pues aún estoy para considerarme a mí mismo discente y no por modestia sino porque es evidente que los campos en que me desenvuelvo, son cada día más complejos y extensos. No obstante, es obvio que la opinión se forma por el conocimiento y la experiencia. Y es que hoy el tema escogido afecta al gobernar conectado con el poder y la idea expresada en el título de la entrada la he de reseñar sin que sepa, como siempre que inicio mis reflexiones y escritos, cómo voy a desarrollarla y en cuantas otras ideas se va a descomponer.

LOS DERECHOS FRENTE A LA ECONOMÍA Y LOS VOTOS

Cuando el derecho no se contempla exclusivamente desde el punto de vista formal o desde el filosófico, surge una buena serie de preguntas y parece perderse su contacto con la moral y también respecto de  percepción de la existencia de unos principios generales y superiores o derecho natural que se impongan o deban ser siempre considerados en el momento de legislar o resolver.

Escribiendo esto me viene a la memoria una frase de los apuntes del maestro Villar Palasí en la que decía que el derecho es una dinámica de intereses y, compartiéndolo, no puede, sin embargo dejar de perturbarme el hecho. Veré si consigo expresar las razones para ello.

DE NUEVO RTVV

En las últimas entradas me he referido a la estructura, al gasto público y a la propaganda política. Ahora nos llega la noticia de la reapertura de Canal 9 o TVV. Sobre su cierre ya escribí algo en el blog sobre todo por el Ere y las formas en que lo que iba a ser un ajuste de plantilla  acabó, por razones laborales y  políticas, en un cierre total.  Entonces, más allá de la irracionalidad, predominaron factores económicos y de déficit en el cierre total. Desde entonces los valencianos  puede que hayamos echado de menos algunas noticias y las trasmisiones de fiestas y acontecimientos propios y singulares, pues las malas noticias se nos ofrecían plenamente para nuestra vergüenza. Pero no se hundió el mundo, salvo los graves problemas de los empleados ďespedidos.

Hoy nos llega la noticia, anunciada ya en elecciones, de la reapertura de la televisión y la prensa nos significa que la decisión se realiza al considerar los políticos que la carencia de un medio a través del cual hacer publicidad de sus políticas públicas ha influido en la pérdida de votos. Y es debido a esto por lo que escribo y por lo que siento que me invade el pesimismo y se manifiesta mi pérdida de la inocencia, pues ante este hecho de la causa política principal y ante el gasto público y posible dimensión estructural de la televisión, se me hace evidente que la profesionalidad y la neutralidad no es posible en la administración pública. Todo se mueve alrededor del poder pubico y la permanencia en él, sin que la racionalidad sea posible. Somos peones de un ajedrez político.

Y la  pregunta acude rápida ¿ para qué tantas leyes y prIncipios? ¿ por qué esta farsa apoyada en el progreso o progresía? Es indudable que para mantenernos en la idiocia es para lo que éstos dictadorzuelos quieren acabar con la libertad de enseñanza. ! Y se extrañan que se vote a los de siempre pese a la corrupción¡. !Tontos! Ahí, lo importante no es la economía, es el alma de cada cual, es su libertad de ser y se os vé la patita del lobo enharinada.

Lo siento, pero una sola cosa me descubre una totalidad que representa un totalitarismo y a este paso todos dependientes y empleados públicos.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO 2

De la anterior entrada referida a este tema resultaba que tres ciencias la política, la jurídica y la administrativa, añadiendo ahora la sociología, tienen o han de tener a la Administración pública como objeto o sujeto de estudio y, en consecuencia, si se quiere conocer plenamente lo que es una administración pública hay que tener en cuenta las disciplinas académicas y científicas que se ocupan de ella de modo global, conjunto y sistematizado con método. La otra particularidad señalada es la de que la Administración pública constituye un poder, por lo que este factor ha de influir también claramente en el método de estudio de una administración pública y es el que, principalmente le distingue de la simple administración de empresas y de todas aquellas otras organizaciones que no tienen poder. Además se trata de un poder público, no simplemente nacido en el seno de la organización, sino que como tal transciende de ella y afecta a la sociedad, a los intereses generales y a los ciudadanos y es, por tanto, un poder político que se manifiesta en las relaciones de éstos con la organización pública, con el poder político, no sólo limitando sus actividades en virtud del interés general o común, sino del interés público manifestado en el derecho como fin  administrativo, según lo que requieren esos intereses generales y el derecho, y siendo también instrumento de concesión aquellos derechos subjetivos que necesitan de autorización o reconocimiento porque afectan a terceros y forman parte de los intereses generales y públicos encomendados a la Administración pública por el Derecho. Diríamos que todo esto es respecto de los ciudadanos; sin que sea todo, pues también, respecto de la economía, la actividad administrativa pública puede resultar esencial; con lo que las ciencias económicas han de analizar la actividad administrativa pública y su organización, y al estudiar la Administración pública, han de centrarse en los aspectos de la misma que se relacionan con la economía política y los conocimientos económicos precisos para administrar lo público, así como han de estudiarse y conocerse, en general o especialmente, determinadas áreas de la Administración como la Hacienda pública y su gestión, o la fiscalidad, etc.

Pero llamaba la atención de lo referido respecto de Bonnin el que se nos dijera que la Administración pública no era sólo eso, sino que, ante sus vivencias de la época y considerando la existencia de una usurpación por parte de los políticos de los principios de la Administración e, incluso, de la legalidad, señalaba el carácter de garantía que aquélla debía significar frente a los gobernantes. Y aquí surge un punto esencial, las funciones públicas y el carácter y naturaleza de los funcionarios públicos y su ejercicio de poder o potestades que he venido calificando como ad intra pero que se ejercen pues como garantía del derecho y de los intereses públicos y generales declarados en las leyes. Garantía incluyente, condicionante en cierto modo de las potestades ad extra que, normalmente, se depositan como competencias de los órganos políticos que dirigen la Administración o de órganos especializados. Puntos, pues, relacionados con el derecho político y con el administrativo y que señalan el carácter de la función pública como poder y organización dedicada a garantizar la ley y el interés público y principio fundamental de la organización administrativa pública, que se mantiene en la Constitución y que por tanto condicionan a las leyes que organizan las Administraciones públicas. Aspectos que han de estar plenamente ligados a la democracia, pues de no darse en un sistema democrático, es cuando nos aparece la concepción de la burocracia como sistema totalitario y no únicamente como un sistema administrativo conectado con el principio de legalidad y de poder administrativo, sin perjuicio de la idea que la vincula al exceso de trámites y papeleo.

Es posible que haya más ciencias a las que interese la Administración pero las que, ahora, quiero significar son las que, como las expuestas, necesitan explicar la materia dentro de su contenido esencial, formando parte, pues, de su contenido científico y siendo útil para la aplicación práctica y profesional de las mismas. No se trata, por tanto, de atender a las simples técnicas que tengan aplicación en la Administración y sus actividades y que, por dicha razón, formen parte de contenidos de cursos o enseñanzas con el fin de que los administradores públicos las consideren y apliquen, porque facilitan la eficacia administrativa o forman parte del conocimiento específico de algunos funcionarios y profesionales que no ejercen potestades o no realizan actos jurídicos, aunque su actividad al ser pública siempre revista el carácter de garantía. Estas técnicas pueden pues interesar claramente a la Administración y formar parte de contenidos formativos cara a sus funcionarios pero no son administración pública en sí mismas, sino instrumento para administrar que es preciso conocer según el momento y según su modernidad. Y, al escribir esto se me manifiesta una relación con la gran ciencia que, junto con el derecho administrativo y el público, es esencial para el conocimiento de la Administración pública y que es la Ciencia de la Administración.

Se ha señalado a Bonnin como el padre de la Ciencia de la Administración y al hacer mención a él, en la anterior entrada, hemos visto que como tal ciencia él considera a los principios de la administración que son el objeto de su importante obra y que la ejecución es el arte. Por tanto, la ciencia de la administración es una base formativa cuyo conocimiento capacita y facilita al ejecutivo y al funcionario el ejercicio del arte de administrar y este no sería tal, en consecuencia, si no se funda en dichos principios y fundamentos. La ciencia es la esencia del conocimiento derivado de la práctica  y experiencia administrativa y de la ejecución y, cuando es pública, guarda una relación directa con la aplicación de la leyes y con la actividad política. No se trata de una simple exposición de casos prácticos de los que deducir un resultado o incluso la existencia de un principio o forma de gestión. Es la exposición sistematizada de los principios a través de un método científico que nos ofrezca esos conocimientos que en cada momento nos muestran lo que es la administración pública, cómo se administra y cómo se debe de administrar. En cierto modo, en su exposición se nos ofrece el pasado, la actualidad o realidad del momento y su necesidad de cambio o mejora, que ha de ser su futuro. Aquí nos aparece una materia más de conocimiento de la Administración que es su historia y una necesidad que es su investigación, que vengo ligando orgánicamente con la tecnoestructura, y de la que tienen que surgir las propuestas de reforma. En esta versión europea se nos muestran conexas, la política, la administración y el derecho.

De esta Ciencia de la Administración se nos han dado dos versiones, la europea, con la que me siento conectado y la norteamericana. Esta segunda, sin que halla dejado, en muchos casos, de considerar a Bonnin y sus principios, parte de una concepción administrativa diferente en cuanto ligada a la gestión empresarial e industrial, preocupándose principalmente de la gerencia. Todo ello sin olvidar las tendencias a una consideración separada del gobierno, del legislativo y de la administración; existiendo, con Wilson como ejemplo, la tendencia a separar a políticos y administración y también entre normas y administración. Tendencias que sin embargo se dirigían a que se considerará a la Administración como un cuarto poder, en un acercamiento a lo señalado en Bonnin. Pero al margen de estas tendencias, en su defensa quedan patentes las características del sistema americano frente al sistema europeo y su ciencia de la administración, como patentes son las de los dos sistemas de sometimiento al derecho: el sistema europeo que es el régimen de derecho administrativo y el anglosajón o sistema de derecho común, donde la administración no es poder y sí lo son el gobierno, el parlamento y el poder judicial. Sin perjuicio de las posibles organizaciones que apliquen modos o formas propias de un sistema en el otro, con las consiguientes consecuencias. Para finalizar, dejando para otro momento el análisis de las características del sistema español, atendiendo a los señalados como modelo, y en nuestra Administración, voy simplemente a apoyarme en algunas consideraciones de W.F Willoughby en su obra la Ciencia de la Administración Pública, que entre otras de muchos otros autores, recojo del libro de A Lepawsky en su capítulo tercero referido a Administración y política. En el que, por ejemplo, señalando el trabajo de los cuerpos legislativos, distingue entre leyes cuyo fin es regular y determinar las conductas de los ciudadanos y sus relaciones entre sí o con el gobierno y leyes que establecen la determinación, sujeta a la Constitución, de cómo se debe organizar el gobierno, y particularmente la rama administrativa. Dice que nada hay en común entre estas dos clases de leyes, y en el caso de estas segundas que: Cuando el cuerpo legislativo está decretando estatutos correspondientes a la segunda categoría, está conduciéndose de la misma manera que el Consejo de Directores de una Sociedad, cuando ese conjunto intenta la solución de los problemas de su negociación. De hecho, están desarrollando las funciones de un consejo administrativo y sus actos, como tales, son de carácter puramente administrativo.

Más adelante se ocupa de la confusión que se produce entre los poderes ejecutivo y administrativo y la confusión, por tanto, de no distinguir entre cosas distintas y considerándolas como si fueran sinónimos y así concreta: La ilustración más notable de lo anterior, es la designación de los departamentos administrativos del Gobierno Nacional como departamentos "ejecutivos". De hecho, estos departamentos no tienen un ápice de autoridad ejecutiva. Simple y sencillamente son departamentos administrativos. Con excepción, en cierta manera, del Departamento de Estado, Guerra y Marina, ni siquiera están bajo la autoridad del jefe ejecutivo, menos en los casos que el Congreso determine lo contrario. En la primera organización de nuestros gobiernos, estatal y nacional, siempre se tuvo cuidado de aclarar que el Presidente y los gobernantes deberían en todos lo casos, ser quienes recibieran el Poder ejecutivo. Sin embargo, este termino "Poder Ejecutivo" no está pensado para ser sinónimo, y ni siquiera para incluir fuerza administrativa. Esta última como se ha indicado está totalmente en manos de los legisladores, y son ellos quienes la ejercitan a través de agencias dirigidas y controladas por el gobierno.

La obra de Willoughby editada en 1937, pues, nos evidencia la identificación en este caso entre ejecutivo y poder y excluye a la Administración, por lo que ésta se configura más como una empresa y la ciencia que lo hace sobre esta base es distinta de la europea. El máximo avance que hemos dado en España en este campo de la Ciencia de la Administración lo representa para mí Mariano Baena del Alcázar, que incluyéndola en el seno de la ciencia política, la sistematiza ya de modo separado del Derecho administrativo y su método, para a partir de la figura o concepto de las políticas públicas conceptuar, a su vez, a la Administración pública como un centro o una red de relaciones en donde se configuran las decisiones conformadoras del Gobierno, sobre todo en cuanto a su viabilidad y eficacia, previendo y proporcionando los recursos y factores administrativos para ello. La política pública y conformadora aparece como la idea clave en la Ciencia de la Administración a partir de la cual desarrollar sus contenidos, frente, por ejemplo, al acto administrativo como esencia conceptual del Derecho administrativo. Es cierto que esto es en esencia, que todo se hace más complejo en la realidad, pero frente al formalismo jurídico esta visión científica nos muestra una Administración donde confluye e importa, sin duda, la norma y el derecho, pero donde también lo hacen los intereses presentes en la sociedad y que dispone de los recursos para que la políticas públicas sean cumplidas señalando el cómo. Por ello, hoy en España, esta Ciencia, y su método sistematizados por Baena, y el Derecho administrativo son los elementos esenciales para comprender a nuestra Administración Pública.

Pero quedan cosas por ver y reflexionar que iré haciendo en adelante y a medida que analice más mi pensamiento. Pero la idea de la administración como poder es vital en la comprensión de la Administración Pública.

¿MÉRITO Y CAPACIDAD EN LOS POLÍTICOS?

Con frecuencia he expuesto mi visión negativa de los políticos españoles en la actualidad y de la situación política en general, aunque siempre parta de reflexiones en torno a la Administración, pero ya he repetido también con mucha frecuencia que Política y Administración están unidas y que a los políticos del partido o partidos en el gobierno corresponde la dirección de la Administración pública; igualmente, se ha manifestado la conexión entre Política, Administración y Derecho. Ello significa que los políticos que se incorporan a la Administración pública han de tener una cierta preparación y hay que convenir pues que ella lo sea en la organización de la Administración pública y, a poder ser, en su gestión y en el Derecho administrativo. Conecta esto con la anterior entrada referida al espacio de la tecnocracia. Por tanto, considero que esto implica que tengan capacidad para la dirección y gestión político-administrativa y conocimiento de las materias señaladas, si bien el mérito implique algo más, lo lógico, también es pensar que a mayor mérito mayor experiencia y consecuente capacidad para la labor. Leo, cada día con mayor frecuencia en la prensa peticiones ciudadanas exigiendo una mayor preparación y formación en los políticos españoles, incluso un examen para los candidatos a la presidencia del Gobierno. Por ejemplo, resumiendo, veo una carta de D. Simón Leiva Carcelén en la que, comparando con lo que una empresa privada pide para sus directivos, bajo el título de Políticos formados, pide para los puestos importantes en la política del país cosas como estas:,

UNA PRESIDENCIA FUERTE ES UNA ADMINISTRACIÓN PUBLICA FUERTE

Opino que en la organización de nuestra Administración pública hay hoy una cuestión latente que se manifiesta en las variaciones que se producen entre el poder del Ministerio de Hacienda y el de la Presidencia del Gobierno respecto de la Administración pública en general y de la Función pública, según las políticas respecto de la administración pública, su organización y las políticas de personal radiquen en un ministerio o departamento ubicado o dependiente de la Presidencia del Gobierno o en el Ministerio de Hacienda. Según cuál sea la estructura adoptada creo que queda manifiesta la importancia que se otorga a la Administración pública y cuál va a ser su papel en la gestión de las políticas públicas y si existe una Presidencia que piensa más en las políticas electorales o en la administración eficaz de cada política, que conduzca finalmente al triunfo electoral por la eficacia. Desde mi punto de vista, la visión electoral cortoplacista y el alejamiento del Presidente de los problemas directos de la gestión constituye un error y debilita seriamente el poder del Estado. Nuestra actualidad es que el Ministerio de Hacienda se ocupa hoy, en un segundo nivel, de la política de administración pública y de personal, con una previa etapa en la que, con el fin de eliminar responsabilidades presidenciales o el desgaste del presidente, se creó un Ministerio de Administraciones públicas, apoyado en la aparición de las Comunidades Autónomas y en la existencia de las entidades locales. Voy a hacer un poco de historia para analizar las consecuencias de que sea o no la Presidencia del Gobierno la que lleve a cabo las políticas de administración pública, organización y personal.

SOBRE RESPETOS Y DIÁLOGOS

Confieso que mi ánimo está de horas bajas, influido por bastantes cosas, pero una de ellas tiene que ver con la crisis que percibo en los principios que asimilé durante mi formación en la carrera de derecho, de tal manera que en buena parte me resultan incomprensibles algunas de las posturas políticas que ante, para mí, flagrantes quebrantamientos del orden jurídico establecido, huyen de manifestarse claramente en contra y acuden a fórmulas que considero que son las que se estiman como "democráticas" y en vez de evidenciar la contrariedad a Derecho de las correspondientes acciones, dicen respetar la postura contraria a la ley o a la constitución y abogan por el diálogo que todo lo solucione o permita "encajar" esa opinión contraria en la situación política. También confieso, como es lógico, que la formación jurídica conlleva en mí implícito un marcado formalismo por el que las formas y procedimientos establecidos son esenciales para la legitimidad de la acción correspondiente y también son su garantía de legalidad y eficacia y sobre todo para que el derecho sea la pauta y la manifestación formal de la voluntad política y representación de la popular, dado un previo proceso electoral y configuración del poder político. Por ello, toda voluntad y toda acción consecuente se funda en la ley y en el derecho, sin perjuicio de que existan los procedimientos legales para su discusión y cambio o anulación si se revela contraria a Derecho en general. Todo un arte y una ciencia se desenvuelve alrededor de esa determinación del derecho.

Pero, si esto es puro formalismo y ello significa que puede ser materialmente contravenido, desde mi punto de vista se produce un claro desorden y las garantías son inexistentes. Por eso, no me gusta nada que ante esos incumplimientos y negativas a aplicar el derecho aprobado legítimamente, en vez de sancionar esas conductas ilegales y, a veces, insolidarias con el resto de los sometidos al mismo ordenamiento, se diga que hay que respetar esas opiniones y que hay que dialogar. ¿Es que no hubo diálogo a la hora de establecer el ordenamiento jurídico? ¿no se siguieron las reglas constitucionales? ¿no fue un parlamento nacional o un gobierno legítimo quienes las aprobaron? ¿no existen vías para recurrir o impugnar y cambiar las decisiones correspondientes?

¿Es de respetar que se incumplan las leyes o las sentencias judiciales? ¿hay que dialogar al respecto y sobre qué y cómo? ¿puede una manifestación callejera paralizar el ordenamiento legalmente aprobado? ¿Cuán seguros los simples ciudadanos pueden estar de que las leyes aprobadas y políticas programadas sean eficaces y reales? Si no se puede estar seguro, ¿para que tanto dinero y tanto cargo político dedicado al tema y tanta Administración pública o de confianza? Si los poderes públicos dejan de serlo, ¿donde está el Estado? El respeto y el diálogo que se reclaman son para otros una carga a soportar, un quebranto del orden que se estableció democráticamente y que se subvierte a hurtadillas, renunciando al ejercicio de la autoridad que conlleva el poder público. La política se desliga así del derecho y son los hechos arbitrarios los que ordenan o desordenan, según se mire. Es  ese respeto y diálogo propugnados los que indirectamente nos tacha y convierte en trasnochados, en formalistas rigurosos, en derechones o fachas y, por supuesto, en antidemócratas incapaces de ajustarse a la situación actual  y a sus necesidades y, por tanto, incapaces de progresar. Ahora eso sí, el ordenamiento jurídico que se incumple, que está desfasado y que es irreal, persiste y nadie abre las vías legales establecidas para que podamos reivindicar esa persistencia o su cambio. 

Pero las faltas de respeto al ordenamiento vigente, se "respetan" y no se actúa sobre ellas. Y la pregunta surge, ¿respeto o cobardía? ¿cambio fáctico o anulación del derecho constituido o traición al mismo? Sea como sea, el ciudadano que no comparte estas fórmulas, si se ve afectado por ellas y la ilegalidad, y todo ello quebranta incluso sus derechos fundamentales, queda sometido a un proceso que es un calvario que acaba minando su resistencia, pues debilita sus convicciones y vacía sus bolsillos. Pero también hay que considerar que la convivencia se puede hacer difícil.

MUCHO FARISEISMO

Me cansa que sean los políticos los que acaban siendo el tema dominante en el blog, pero es que, por razón de edad, al no estar ya en activo y en el detalle, lo más evidente resultan ser sus actuaciones y la imagen que nos ofrecen, siendo así que además de ellos depende la administración de que gocemos; de otro lado, me parece que casi todo lo que pretendo decir por escrito ya está dicho y escrito y para aportar algo, que no sea destapar nuestras vergüenzas, he de estudiar e investigar y la verdad es que cada día tengo menos ganas y más de evasión, por lo que al igual que en mi infancia y juventud el cine es un buen escape y, sin ser nada del otro mundo, uno ha trabajado lo suyo. Sólo el que algunos me comuniquen que el blog les resulta útil, me hace continuar.

En este verano hemos visto alguna muestra de solidaridad, por ejemplo, en el accidente de Santiago,  un poquito con Gibraltar, pero pasado el tiempo vemos que ya se utiliza políticamente, sin perjuicio de si administrativamente se ha podido, antes, haber actuado mejor. De otro lado, la sanidad sigue siendo otro instrumento político y también vemos conductas reprobables en contra de la delegada del gobierno en Madrid, victima de un accidente. Mientras tanto, tengo la sensación de que todo son palabras, programas, políticas anunciadas y muy poca acción. Nacionalismos totalitarios disfrazados de progresía. Ya lo he dicho: mucha política pequeña y poca administración. Demasiados "listillos". Aquí como decía Jesús el que esté libre que arroje la primera piedra . Y ya que hacemos referencia a Jesús, al comentar mi desánimo a mi mujer me hace leer el evangelio del día y la verdad es que viene al caso. Vean:

¡Ay de vosotros, escribas y fariseos hipócritas, que pagáis el diezmo de la menta, del anís y del comino, y descuidáis lo más grave de la ley: el derecho, la compasión y la sinceridad¡ Esto es lo que habría que practicar, aunque sin descuidar aquello. ¡Guías ciegos, que filtráis el mosquito y os tragáis el camello¡ ¡Ay de vosotros, escribas y fariseos hipócritas, que limpiáis por fuera la copa y el plato, mientras por dentro estáis rebosando de robo y desenfreno¡ ¡Fariseo ciego¡, limpia primero la copa por dentro, y así quedará limpia también por fuera.

No más palabras.

LAS OTRAS BUROCRACIAS

Lo normal es que cuando nos referimos a la burocracia lo hagamos respecto de la de las Administraciones públicas y los gobiernos de las mismas, pero lo cierto es que las burocracias surgen en todas las instituciones y, además, la burocracia es una forma de organización y de eficacia, según los casos. La situación española me hace pensar precisamente en la situación de sindicatos y partidos políticos y sus burocracias y la relación que ellas puedan tener en la corrupción que por desgracia aparece tan generalizada. En especial respecto de los segundos porque son ellos los que más aspectos noticiosos presentan. Sobre los partidos y su burocracia, ya hace un siglo, Robert Michels se ocupó en su obra Los partidos políticos: Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, cuya lectura, así como la espléndida Introducción que en agosto de 1961, realizó Seymour Martin Lipset en la edición (Amorrortu, Buenos Aires) que poseo.  En ésta introducción Seymour Martin dice, por ejemplo, respecto de la teoría de la organización de Michels, lo siguiente:

Las organizaciones de gran escala dan a sus funcionarios casi un monopolio de poder.
Los partidos políticos, los gremios y todas las otras organizaciones grandes tienden a desarrollar una estructura burocrática, es decir, un sistema de organización racional (predecible) organizado jerárquicamente. El problema cabal de la administración requiere burocracia. Tal como Michels lo enuncia...."es el producto inevitable del principio de organización....Toda organización partidaria que haya alcanzado un grado considerable de complejidad reclama la existencia de un cierto número de personas que dediquen todas sus actividades al trabajo del partido." Pero el precio de este aumento de la burocracia es la concentración de poder en la cumbre y la pérdida de la influencia de los miembros de número. Los líderes tienen muchos recursos que les dan una ventaja insuperable sobre los otros miembros que intentan variar las políticas. Basta con esto al efecto perseguido, sin que sea necesario pues continuar exponiendo lo que se diga de la incompetencia de las masas y de su escasa participación al grupo o a la política. Lo que interesa evidenciar es la existencia de un grupo dedicado a la organización que acumula poder y constituye una oligarquía. Michel se dedica en su análisis preferentemente al liderazgo y Seymour Martin refleja otra de las observaciones de Michels el cual sostenía que en un partido político "dista de ser evidente que los intereses de las masas aglutinadas para formar el partido, coincidirán con los intereses de la burocracia, en la cual se ha personalizado el partido. Los intereses del cuerpo de funcionarios (es decir, los funcionarios del partido) son siempre conservadores, y en una situación dada estos intereses pueden aconsejar una política defensiva, y aun reaccionaria, cuando los intereses de la clase trabajadora reclaman una política osada y agresiva; en otros casos, aunque raros, pueden invertirse los roles. Por una ley social universalmente aplicable, todo órgano de la colectividad nacido como consecuencia de la necesidad de división del trabajo, crea intereses peculiares propios, tan pronto como logra consolidarse. La existencia de estos intereses especiales trae apareado un conflicto inevitable con los intereses de la colectividad."

Creo que el tiempo pasado desde que Michels escribió los párrafos transcritos no ha modificado la cuestión de la existencia de una burocracia en los partidos, ni la de oligarquías en el seno de los mismos, pero sí que me lleva a pensar que quizá sea necesario un estudio de la administración y gobierno de los partidos políticos y de la configuración en cada momento de sus élites, dirigentes y burocrátas, también de su retribución y necesidad de la misma, así como de la asociación de las personas que ocupan estos puestos del partido con puestos de gobierno o altos cargos en las Administraciones públicas y cuáles son dichos puestos, frecuencia en que se produce la asociación y períodos de la misma. La cuestión transciende de un mero estudio sobre la organización de los partidos puesto que influye en las políticas públicas de los gobiernos y en la configuración del ápice superior de cada Administración pública y en la red de relaciones que las Administraciones públicas suponen. De otro lado, es posible que a la vista de la estructura burocrática de un partido y de su proyección en los gobiernos y administraciones sea posible comprender no sólo la circulación de sus élites, sino también el predominio en estas organizaciones e instituciones de unos burócratas sobre otros. Se me ocurre, por ello, preguntar, por ejemplo,¿cuál es el poder de los abogados del Estado en un momento en que la Vicepresidenta del Gobierno pertenece a dicho cuerpo y la Secretaría general del Partido Popular también? ¿Cuantos cargos públicos o altos funcionarios simultanean puestos en la burocracia del partido o viceversa?

Pero la pregunta que más nos importa es si esta élite, al simultanear la acción política y de administración pública o de oposición, en su caso, para conquista del poder, puede realmente no gobernar el partido ni administrarlo o pierde el detalle de la gestión, decidiendo sólo de modo abstracto y dejando que una burocracia distinta de la élite se convierta en permanente bajo la capa de empleados o funcionarios. Pero también ocuparse de la gestión que supone la financiación del partido y la conexión de ésta y las relaciones con los grupos sociales y, por supuesto, con las asociaciones de puestos a que me he referido.  ¿No serán pues, finalmente, esos funcionarios, los que tienen delegado de hecho el poder en el partido y cogidos o atrapados a sus dirigentes en una trampa sin salida? El caso Bárcenas provoca estas cuestiones, pero cada partido tiene similares ejemplos a considerar.

Pero a estas cuestiones, sobre las que cabe decir aún mucho, añadiría, en determinados casos, la relación de los partidos con los sindicatos y, por tanto, introduciría que igualmente se estudiara la asociación entre los puestos sindicales, los de partido y los de gobierno y administración pública. Quizá todo ello nos ayude a comprender mejor la estructura de poder en España y la composición de sus élites y el por qué de muchas políticas y de los pocos cambios, así como el hecho de la corrupción como sistema y cadena de fichas de domino que todas caen al tocar la primera. Mientras tanto, los ciudadanos, como las masas que citaba Michels, estamos impotentes. Para acabar reflejo, para disfrute del lector, otro párrafo de la Introducción de Seymour Martin:

Sin embargo, el objetivo de la élite con base en la masa es reemplazar el poder de una minoría por el de otra: ellos mismos.
Cuando enfrentan una amenaza a su autoridad o cargo, desde dentro de la organización, los líderes de pondrán sumamente agresivos y no vacilarán en socavar muchos derechos democráticos. Perder el gobierno de su organización es perder lo que les hace personas importantes, y por eso tienen buenos motivos para preservar sus puestos, aun cuando ello los lleve a adoptar métodos represivos. Pueden legitimar tal conducta señalando que una organización de masas es, inevitablemente, una organización que se mantiene mediante la lucha contra enemigos poderosos y malos. Por eso todo esfuerzo por introducir el faccionalismo dentro de la organización, poner a prueba el acierto de la política del partido o de la organización, constituye una ayuda y una satisfacción para sus enemigos. Las críticas graves a los líderes son definidas como traición a la propia organización.

Pero estamos viendo que a veces no se puede ser agresivo, pues puedes acabar peor, ya que el agredido pega más fuerte y mueres en el empeño. Y también vemos que los puestos a perder no son sólo en la organización del partido sino en el gobierno y la administración pública.

LEY, REGLAMENTO Y POLÍTICAS PÚBLICAS III: La reserva de ley 2

Dejé, en la entrada anterior, para otro momento la cuestión para  de si existen o no reservas de ley por razón del interés público o general y, por tanto, no por causa de la defensa o garantía de los derechos subjetivos frente al poder público administrativo. La cuestión la planteaba, por una parte, pensando en el gasto público y, por otra, en las políticas públicas, pero en todo caso teniendo en cuenta la corrupción político-administrativa existente en España y sus consecuencias. Una de estas consecuencias puede ser, desde mi punto de vista, el reforzar el establecimiento de garantías que eviten la corrupción y hagan real la separación de poderes y, también, el ejercicio de potestades, sobre todo de las denominadas "ad intra" que normalmente constituyen una función pública o una garantía que es competencia de los funcionarios públicos y que han de surtir efectos en los expedientes administrativos y a efectos de las resoluciones administrativas y decisiones políticas. Siendo, en este punto, en el que cabe preguntarse si el establecimiento de de estas potestades y garantías se ha de realizar por norma con rango de ley, constituyendo una reserva en su favor, o en cambio es posible que se realice por vía del reglamento. 

El problema existente al respecto, es que en estos casos, formalmente, no se plantea la reserva o la competencia de la ley como un límite al poder ejecutivo en defensa y garantía de derechos subjetivos, sino de derechos colectivos o de todos los ciudadanos, que, por tanto, han de considerarse como intereses generales que constituyen un interés y un fin público a cumplir. No nos referimos a materias concretas sino a garantías procedimentales y equilibrios entre poderes o, en su caso, entre partes del mismo poder ejecutivo, Gobierno y Administración; de modo, que ambas instituciones cumplan su función y, con ello, mantengan la eficacia del sistema y eviten la corrupción, para lo que la independencia ha de ser garantizada y en el caso de los funcionarios es necesario que, tal como, dispone el artículo 103 de la Constitución, igualmente se garantice la objetividad de la administración  en defensa de los intereses públicos y el legislador  regule las garantías para la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de las funciones públicas. Imparcialidad que no puede exclusivamente ser considerada como que el funcionario no tenga interés en el asunto que tiene que resolver o participar, sino que ha de referirse a todos aquellos otros intereses que no sean los públicos. Ya en este sentido en el repetido Capítulo II de Juridicidad y organización en la Administración española decía:

"Tampoco debemos olvidar que un momento antes hemos afirmado que, desde el punto de vista de los intereses públicos y del derecho político, existen reservas de ley en el orden organizativo en las cuestiones de configuración de los poderes estatales y públicos y en los procedimientos encaminados a garantizar el sometimiento a la legalidad y a derecho en la actuación de dichos poderes (sin olvidar la cuestión de la obligación de establecer las garantías a favor de los intereses públicos y su eficacia) Lo que en definitiva nos propone concluir que el otorgamiento de potestades constituye una reserva de ley, si bien quede por abordar la cuestión de las atribuciones de potestades ad intra o en el seno de la propia Administración, o el caso de las potestades inherentes, de lo que nos ocuparemos en otro momento."

Pero ¿qué pasa si el legislador no establece estas regulaciones, procedimientos y garantías? Si esto ocurre,  por ejemplo, el propio artículo 103 de la Constitución, quedaría en simple manifestación de deseo. Además, no es posible, salvo en el caso de leyes de procedimiento administrativo o, en su caso, en una ley destinada a establecer los principios generales de la organización y actividad administrativa, que estas garantías se establezcan de modo general. Lo normal es que cada ley al regular las materias correspondientes fijen estos procedimientos y garantías, que no sólo son jurídicas sino de eficacia y racionalidad. Pero, además, resulta que desde las bases que hemos visto que se desarrolla la figura de la reserva de ley, nos encontramos, en sentido amplio, en el seno o campo que se considera de organización y discrecional y en el que se puede estimar apropiada la actuación del reglamento sin necesidad de ley previa, con lo que la ley puede efectuar una remisión y quedar la regulación a la discrecionalidad del poder político o a una actuación administrativa que a éste no moleste o perturbe. En este orden, que afecta a los límites del reglamento y a la distinción entre reglamentos ejecutivos y reglamentos independientes, en el trabajo y capítulo citados digo:

"También, de la distinción resulta la existencia de una concepción por la cual la organización, pues, se presenta como una materia en la que la Administración puede actuar con “independencia” de la ley. Si bien conforme a otras reservas que hemos señalado, debemos entender que en este caso se trata de la mera organización administrativa, si bien tampoco los límites o significado de esta expresión son claros. En esencia, para determinar los límites del reglamento en materia organizativa habría que atender o distinguir entre la organización social, la del poder y la administrativa, las dos primeras son objeto de reserva de ley, mientras que en la tercera habría que distinguir los aspectos jurídicos de los mera y simplemente organizativos. Sin embargo, hay que insistir, que en el concepto de organización cabe entender, por ejemplo, comprendido el procedimiento, pero que, además, éste es, también, manifestación de poder y constituye a su vez una garantía; de modo que esta organización procedimental si bien guarda aspectos reservados a la ley, como ya hemos adelantado no puede impedir, en defecto de regulación expresa o concreta, que las garantías u obligaciones que el ordenamiento jurídico establece en abstracto dejen de ser cumplidas y hechas eficaces por las Administraciones públicas y para ello se escude en la falta de dicha regulación. Por ello, cuando superamos la perspectiva del derecho subjetivo y de su garantía y contemplamos los intereses públicos y su eficacia, no puede considerarse que un reglamento de organización no pueda establecer garantías de procedimiento a favor de dicha eficacia, si bien lo ideal es que sea la norma con rango de ley la que lo haga, pues de este modo la garantía tiene mayor seguridad y permanencia; pero, repito, no se puede considerar quebrantada una reserva de ley, pues con la regulación no se estaría estableciendo límites a derechos subjetivos."

En resumen, quizá técnicamente frente a estos intereses públicos puede no ser apropiado referirse a la existencia de una reserva de ley como campo de garantía de derechos subjetivos en el que sólo el parlamento puede intervenir y en el que si no se respeta el límite por el poder ejecutivo existe una nulidad de pleno derecho, pero sí hay que considerar que, en cambio, existe una obligación del legislador de regular y actuar estableciendo la defensa de los intereses públicos y derechos colectivos y fundamentales de los ciudadanos. El incumplimiento de esta obligación, cuya causa y raíz, hay que radicar en la Constitución y si no de manera expresa y directa sí por exégesis e interpretación de la misma, ha de dar lugar a responsabilidades, pues su no exigencia y el incumplimiento sin ellas, es una de las causas principales de la corrupción general del sistema político, jurídico y social.

Nos queda, pues, abordar aún la cuestión de las políticas públicas.

LIBERTAD, DERECHO Y AUTORIDAD II

De la anterior entrada dedicada a este tema, al considerar la libertad como sujeta a límites, surgió la relación con los deberes y en consecuencia con la norma. Se manifiesta pues su relación con el Derecho y éste resulta necesario en cualquier organización e institución para ordenar las relaciones entre sus componentes. Al adentrarnos en el Derecho y en su relación con la autoridad o coerción y la libertad, habría que estudiar y repasar todas las posturas que analizan las formas y consideraciones respecto de la legitimidad del mismo, pero reconozco que ello desborda claramente mis conocimientos, por lo que me basare en mis ideas aunque mis explicaciones serán incompletas y subjetivas. También de lo que decíamos en la anterior ocasión, el límite principal para la existencia de libertad era el de que nuestra libertad acaba en cuanto se afecte a la de los demás o a sus derechos y uno de los problemas principales es que la libertad ha de alcanzar a todos, lo que necesita de la existencia de los deberes. El instrumento básico para todo ello es la norma que establece un orden para que sea posible la convivencia y surja el equilibrio y aquélla sea aceptada por la sociedad correspondiente como legítima. El derecho es elemento de regulación social y de declaración de derechos individuales y colectivos y su fin primero hay que considerar que es su efectividad, pues sin ella no sería nada.

Independientemente de la cuestión antes apuntada de la consideración básica que se mantenga para considerar la legitimidad del derecho o de la institución que lo establece, lo permanente y común en todos los casos es que la eficacia del derecho radica en la fuerza para imponerlo; es decir, coacción y autoridad por las cuales los deberes y las obligaciones se cumplen para que el orden establecido y la libertad sean efectivos. De este modo, lo que he dado en llamar autoridad, hay que considerarla en un doble sentido:  De un lado, en la capacidad de que lo ordenado sea considerado racional, fruto de la preparación y competencia de los que ejercen el poder correspondiente y de su conformación a través de los procedimientos también jurídicamente establecidos y, de otro, en la fuerza correspondiente del poder para hacer efectivos los derechos establecidos e imponer el derecho correspondiente haciendo cumplir las obligaciones y deberes que de él nacen. En consecuencia, si la autoridad en este doble sentido no existe o no se utiliza, el sistema decae y la libertad deja de existir o es sólo una declaración formal vacía de contenido. Sin autoridad no hay Derecho ni libertad real y total. La importancia de la legitimidad exigida en cada caso no radica sólo en la forma en que el derecho se conforma, sino en que en virtud de todo lo antedicho su aceptación sea lo más general posible. Es normal, pues, que esta aceptación se produzca más en cuanto los procedimientos establecidos sean democráticos y con participación de los intereses en juego, lo que conlleva la legitimidad necesaria. Pero si las formas y procedimientos sólo se siguen en la conformación de la ley y no respecto de su eficacia, todo el sistema se transforma en pura demagogia. Cada derecho subjetivo exige su eficacia para que la ley y sus efectos generales o colectivos sean también una realidad y si entre derechos subjetivos surge el conflicto, la resolución de éste ha de ser ágil y célere sea cual sea el operador encargado de decidir (Administración o Poder judicial). Si la decisión es tardía también el sistema se resiente, pues la autoridad no se ejerce y la legitimidad se agrieta poco a poco, hasta romperse si no se exigen las responsabilidades consiguientes.

Es así como, tal como he dicho en ocasión anterior, el principio de legalidad es la piedra angular del sistema y el cumplimiento y ejecución de la ley, como expresión máxima y común del derecho, el instrumento de la eficacia de dicho principio. Es cierto que al reflejar todo esto parece que me quedo en lo estrictamente formal y que habría que penetrar en el análisis de los procedimientos de la conformación del Derecho, pero lógicamente también estos han de ser legítimos o considerarse como tales para que no quiebre la legitimidad en general.

Como viene al caso, ya que encontré una ficha o nota mía sobre algo que dice alguno de los personajes de la novela La mansión de William Faulkner, la transcribo para ir finalizando. Dice lo siguiente:
Solamente quería saber lo que dice la ley. Si la ley dice eso, creo que no queda otra alternativa para un ciudadano honrado que cumplir sus mandatos. Porque si la gente no obedeciese la ley, ¿a qué vendría todo el gasto y el trabajo que supone hacerla?

Reflexionen, pues, lo que nos cuestan en España tantas leyes obsoletas e inaplicadas, incluso multiplicadas por cada autonomía, o consideren si hay inactividad en su cumplimiento.