EL TIEMPO EN LA LEY Y EL TIEMPO EN LA ORGANIZACIÓN

Pendiente de si se publica mi obra Juridicidad y organización en la  Administración española, pensaba en el origen de mi preocupación por el tema que empecé a expresar en un Seminario de Modernización Administrativa en Vitoria en 1988 y en el que me referí a Las Administraciones Públicas Autónomas: procesos de reforma. Tiempo en que después de una corta charla con Alejandro Nieto y su manifestación de que la distinción que yo apuntaba era un toro difícil de torear, no dejé de trabajar en el empeño.

En la ponencia, por la experiencia adquirida en Valencia con la puesta en marcha de su autonomía, me quedó claro la distinción que se producía entre la necesidad de legislar y la de la realidad o ejecución de la voluntad legal. Fui consciente de los tiempos distintos entre la ley y la ejecución que implicaba su construcción en unas administraciones nuevas, algo más pues que una reforma. Tiempos que eran el político y el administrativo, cargado de urgencia el primero y de calma el segundo. Pero la paradoja era, sobre todo en mi función y dirección de la función pública, que sus  destinatarios venían a exigir prácticamente el mismo tiempo y la inmediata realidad.

Al ser la ley valenciana de carácter innovador y siendo lógico que todo antecedente material radicaba en la legislación y realidad estatal y que ello era lo que conocía el funcionario transferido, las reclamaciones de soluciones eran las del sistema estatal, cuando la organización no podía ser la misma y necesitaba de más reposo y tiempo. La organización, por ello, no podía ser algo sólido o permanente pues no sólo era ejecución sino creación y experiencia necesaria. Pero una vez dictada la Ley el tiempo "político" se había cumplido, dejaba de ser preocupación y el problema quedaba en el escalón administrativo o político-administrativo. El cual siendo, en dicho caso, el diseñador de la nueva política, tenía las bases de ejecución y tiempo más o menos previstas y la necesidad de fijar los procedimientos nuevos a seguir.

Pero la realidad política es que los cambios son frecuentes y el impulsor de la nueva política puede cambiar de cargo o desaparecer y con él el segundo escalón y la nueva política queda huérfana de expertos en el desarrollo nuevo necesario y se acude a aplicar los viejos métodos o los estatales y la política omcambia, pero contradiciendo los principios establecidos, o fracasa. Los tiempos no se han cumplido, la actividad de partido y  política terminó, salvo que le llegan los problemas y la actividad administrativa bandea, prueba, dicta, resuelve y los problemas se multiplican.

Por ello el tiempo de la ley, en realidad es el de la organización necesaria y el administrativo, y una buena dirección administrativa en virtud de intereses políticos ante lo nuevo no puede provocar problemas y la administración ha de contar con tiempo para crear la eficacia necesaria, en caso contrario hay una actividad improductiva y reformadora continúa que favorece de otro lado la actividad de los parlamentos autonómicos y, en cierto modo, avala su existencia.

Así en la mencionada ponencia en el punto 3 y en dichas fechas al tratar la relación entre derecho y  organización apuntaba los siguientes problemas:

a) Necesidad de políticas y sistemas de organización propios.

b) Inadaptación de los reglamentos y esquemas organizativos de la Administración estatal

c) Conveniencia de una etapa de organización desregulada

d) Problemas jurisdiccionales.

Citaré un ejemplo. La ley estatal de función pública de 1984 daba un plazo de seis meses para la realización de la clasificación de puestos  de trabajo y las Autonomías contrataron prácticamente a la misma enpresa que contrató con el Estado. yo mantenía que una adecuada clasificación en Valencia requería de 15 años y debía realizarse por la propia Administración. Una utopía pero una realidad material.

En definitiva uno es el tiempo político y de la legislación y otro el de la ejecución y efectividad de lo legislado.

SOBRE LA INAMOVILIDAD FUNCIONARIAL

He comentado en otras ocasiones el proceso que se desata con la puesta en marcha de las Comunidades autónomas y el antecedente de la controversia respecto de la defensa ejercida por abogados laboralistas en la lucha del interino por su fijeza, de modo que se pretendía que se le otorgara la categoría de contratado laboral y otros beneficios que ella implicaba.

Esta cuestión es una más en la consideración de las características de la función pública y el funcionario de carrera, figura que recibe críticas en cuanto a su carácter de inamovible considerado pues como un privilegio frente a el trabajador de las empresas privadas. Pero en estas consideraciones, más allá de poder ser puntos de vista sociales, no piensan en las características de la Administración pública desde el punto de vista jurídico y de poder.

Hoy, que estamos viendo el predominio de la "politica" y de su concepción bastarda y corruptiva, es más necesario que nunca, considerar a la Administración pública como sistema de garantía y eficacia de los derechos de los ciudadanos y como la parte que contrapesa el poder político y la carencia de conocimientos técnicos de los políticos de partido o de base de confianza y libre nombramiento o, incluso, arbitrario. Y esta garantía hay que conseguirla de forma material y no sólo formal.

Pero la corrupción de estas características fundamentales las rompe, desde el momento que aún cuando no se han podido eliminar legalmente, pese a la pretendidas nociones de empleado público o de laboralización de la función pública, sí se ha logrado la dependencia del funcionario, mediante sistemas de nombramientos sujetos a ceses, prácticamente libres, en la permanencia en un puesto. Para ejercer las garantías que la función pública supone y sus potestades, la inamovilidad y la consiguiente seguridad en el empleo, son esenciales, así como para garantizar tanto la eficacia política, como la jurídica y la de gestión o administrativa.

Así pues la inamovilidad es también esencial para que exista Administración y gobierno y no autocracia o dictadura gubernativa. Por ello crear dependencias es la carcoma del sistema administrativo de derecho y público, pues deja la inamovilidad no como garantía para las eficacias y derechos señalados, sino sólo para garantizar al funcionario su nivel retributivo y su permanencia en el empleo y no en su función o puesto de trabajo, restando totalmente su poder y su independencia técnica y corrompiendo su función que ya no se dirige al ciudadano, sino al cargo político.

La inamovilidad no es un privilegio es una garantía y base de la eficacia jurídica y administrativa y fuente de experiencia y de conocimiento del pasado en beneficio del futuro

¿HA PERDIDO SENTIDO EL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN A LOS CIUDADANOS?

Tengo el sentimiento de que la Administración pública no ha simplificado sus procedimientos sino que los ha complicado, sin beneficiar realmente al ciudadano, sobre todo a los más mayores. Y respecto de ellos pienso que hay una discriminación que jurídicamente puede ser complicado demostrar ya que la redacción de la Ley 39/2015 es tajante y hacerlo exige de un análisis muy completo, incluso histórico, del ordenamiento jurídico dedicado al administrar y a los servicios a los ciudadanos que son realmente derechos.

Voy a ver si soy capaz de reflejar porqué me siento así y siempre es por la razón de que creo que principios generales y básicos de la Administración,  cuyo primer fin es servir a los ciudadanos y la ley y el DERECHO, se han difuminado atrapados en la modernidad de la electrónica y en las comodidades que para los funcionarios proporcionó la pandemia; de modo que siguen prácticamente con el mismo régimen que hubo durante ella. La comunicación telefónica realmente ya no existe y cuando la hay es con un robot que te hace perder tu tiempo hasta que logras llegar al punto que te interesa si no te encuentras al llegar con que todos lo operadores (normalmente uno) están ocupados y te ruegan que llames dentro de unos minutos y has de repetir el proceso a lo mejor para seguir encontrado ocupados a los operadores. De modo que tú acabas estando al servicio de esa Administración u oficina y no recibiéndolo.

Nada tiene que ver esto con lo que como funcionario viví en mi tiempo, donde, es cierto, que también se trataba de evitar que el ciudadano accediera directamente al servicio y donde no existían citas previas para todo, sólo para trámites en donde se hacía necesaria la presencia del interesado o su representante acreditado y era preciso citarle. Entonces el Registro de documentos y la Información eran una preocupación en su organización y eficacia y se consideraba que quienes mejor conocían el funcionamiento de la oficina debían encargarse del servicio. El ciudadano se presentaba cuando le venía bien, dentro del horario al público y era atendido.

Existían desde 1958 hasta 1992 principios claros que hoy quedan englobados más abstractamente sólo en el de eficacia. Así desde mis oposiciones quedaron grabados en mí los principios de economía, celeridad y eficacia, que hay que considerar como íntimamente unidos y que se declaraban como criterio de interpretación de las normas de procedimiento. Y a los que se unían las denominadas tareas de normalización y racionalización. La normalización era reflejo de otro principio la simplificación emparentada con los ya apuntados. Esto sigue siendo eficacia pero ya no se manifiesta y al no hacerlo se ignora y la eficacia casi es un concepto en blanco. Frente a la informatización actual se consideraba el paradigma la Organización y métodos.

He empezado y las ideas fluyen y la necesidad de repasar leyes y hacer un poco de estudio nace, de modo que creo que el tema de esta entrada seguirá en otra. A mí, por edad, los servicios que más utilizo son MUFACE y Sanidad y por lo visto carecen de teléfono salvo en la primera el Robot 060; de modo que si quieres información general o particular  te has de desplazar a la oficina o centro correspondiente y hacer cola, salvo, claro, los funcionarios que vuelven del almuerzo que quedan más al descubierto.

También existía una preocupación por facilitar las quejas y reclamaciones de modo que un Servicio de Asesoramiento e Inspección de Procedimiento Administrativo se ocupaba de las mismas. Sirve de cierre a esta entrada de hoy lo reflejado en el apartado IV 1 de la Exposición de Motivos de la Ley de 17 de julio de 1958, en su párrafo final: Por lo demás, las aludidas directrices no se conciben como simples enunciados programáticos, sino como verdaderas normas jurídicas, al habilitar a la Administración de una vez para siempre para adoptar cuantas medidas en la economía, celeridad de los servicios; a estos fines corresponden los preceptos relativos a la normalización de los  documentos: racionalización, mecanización y automación de los trabajos en las oficinas públicas; creación de Oficinas de Información y de Reclamaciones y fijación de horarios adecuados para el mejor servicio a los administrados, etc.

Subrayo en negrita lo que me parece significativo el término servicio frente a actuación administrativa actual, trabajo en las oficinas públicas y no repercusión de éste en los administrados. El servicio siempre es para otro no para sí mismo en perjuicio de terceros.

RACIONALIDAD Y EFICACIA VERSUS MODERNIDAD

Desde que los términos de modernidad y modernización se pusieron de moda respecto de la Administración pública, he sentido un profundo rechazo hacia los mismos. En Valencia, cuando el PP accedió  por primera vez al poder autonómico creó, en el departamento de Administración pública, un órgano y un alto cargo que incorporó uno de esos términos en su denominación. Denominado el alto cargo, por ello, en el seno administrativo, entonces y en el recuerdo, como "el moderno"; El alto cargo provenía  de la empresa privada. Como no recuerdo ninguna brillante aportación al sistema público valenciano o no hubo nada importante o no hubo modernización, y no digo que por culpa del alto cargo, sí que la modernidad quedó como panacea.

Y es que la Administración es una montaña pesada, no por su altura, sino por sus vetustos barros que entorpecen y ralentizan la marcha y el ascenso. El escalador ve cambiados sus guías constantemente y los planos y direcciones de la escalada. Cada vez hay algo mejor para subir pero siempre se vuelve al camino tradicional, donde paso a paso y lentamente, como en el Derecho, se avanza; siempre que la ventisca política no derribe o esconda el camino clásico o el escalador perezca aplastado por nieves y rocas o por vejez que le prohíbe seguir escalando y lo envía a su casa.

Pero eso de modernizar la Administración es materia de académicos y nunca se extingue, renace, se recupera, alza el vuelo sin llegar a ninguna parte; bueno, quizá, a una nueva norma o a un plan que propone una nueva vía de escalada y mejoras de equipos y del camino, y que generan nuevos escaladores, dispuestos a la aventura o planificados,  y con una mayoría que nunca estuvieron en la montaña pero llenan sus bolsillos o imparten conferencias sobre la escalada y la montaña. Y así en la enseñanza sobre Administraciones pública la imparte quien nunca estuvo en ella, en la gestión, en la lucha con la Política y por el Derecho y la eficacia.

Y por todo ello, puestos a usar la tópicos prefiero el de profesionalizar  aĺ de modernizar. Y pensar en lo racional y en la eficacia desde la experiencia y el conocimiento práctico que consolida el teórico previo. No hay que modernizar nada, en el Derecho público todo está previsto, declarado en sus preceptos sólo hay que hacerlos realidad, eficaces. Pero la eficacia en la Administración pública no es la un programa o plan concreto, es la de ella como tal, a paso lento, pesado, permanente y tenaz. Y no le corresponde sólo a ella su eficacia, la jurisdicción contencioso-administrativa y su configuración es colaboradora imprescindible y "modernizadora".

Voy a comprarme una gorra de moda que tengo frío en la cabeza, pues la boina que tengo es ya vieja y trasnochada. Buen y moderno año nuevo.

LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS: iNTRODUCCIÓN

Continuando con las cuestiones que voy analizando en el Capítulo III de mi trabajo Juridicidad y organización en la Administración española y dentro del estudio de las cuestiones jurídicas y organizativas en el Estatuto del Empleado público, he llegado a su Título V y a la Planificación de recursos humanos y expongo una introducción al tema, para en otras ocasiones ir a sus instrumentos concretos. este es el resultado:

PERSONALIDAD JURÍDICA Y DERECHO Y POTESTADES

Siguiendo con la personalidad en el análisis de Juridicidad y organización, vemos su conexión con derecho y potestades

 

c) Personalidad jurídica, derecho administrativo, derecho privado y potestades administrativas.

 

De las definiciones de organismos autónomos y de entidades públicas empresariales y de lo antedicho queda claro que cualquiera que sea su forma son organismos públicos; es decir forman parte de la estructura de la Administración pública que los crea. También se deduce, a primera vista, que los organismos autónomos se rigen por Derecho administrativo y las entidades públicas empresariales por el derecho privado, salvo en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de potestades administrativas y por lo que les atañe en la propia Ley 40/2015. Dado este primer aspecto, ¿se pueden deducir de las definiciones o de la ley los criterios o principios para decidir la creación de un organismo autónom o, por contra, de una entidad empresarial? La realidad es que para obtener una respuesta no es suficiente con examinar estas figuras y dicha ley, pues, igualmente es preciso conocer los criterios que existen para decidirse a favor de otras formas de organización personificada que existen en nuestro ordenamiento por lo que también hay que analizar los que presiden la organización como una sociedad mercantil o una fundación privada, como las que hemos mencionado en el ámbito sanitario. Esta es la cuestión que se analiza en el capítulo IV.

 

No obstante, sí es posible establecer que, como se ha dicho en otros puntos y con anterioridad, el ejercicio de potestades constituye una reserva a favor de la organización de poder y del Derecho administrativo, por tanto  lo es, también, en los términos que en otro punto he establecido, lo que  alcanza o comprende al ejercicio de funciones públicas y de las garantías a favor de la eficacia jurídica y de la general de las Administraciones públicas. Pero, en cambio, de otro lado, existe una tendencia política bastante general que apoyándose en la crítica popular respecto del funcionamiento de las Administraciones públicas o de la burocracia,  pretende, desde perspectivas liberales y alejadas de un régimen de Derecho administrativo, la existencia de una mayor eficacia de las organizaciones privadas sobre las públicas, proponiendo por tanto, no sólo una reducción de la estructura pública y una privatización de organizaciones y servicios sino la eliminación de buena parte de dicho derecho o una huida o escape del mismo o de sus procedimientos y fórmulas. Cuestión ésta que no puede considerarse solamente como una ignorancia de la singularidad de las Administraciones públicas como organización y de los principios básicos que las conforman de acuerdo con un modelo de Estado de Derecho de tradicional raigambre en buena parte de Europa, sino como un verdadero intento de apropiación de la organización administrativa pública por la clase política y los partidos políticos. Sin embargo, esta huida se ve frenada porque frente a esta tendencia política, en cambio, el ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública y la regulación presupuestaria ponen orden, calificando prácticamente como organismo público a todo aquél en que predominan las aportaciones de Tesoro público, sometiéndolos a las normas contables correspondientes y los límites establecidos en garantía de la racionalidad y economía del gasto público. Igualmente, la normativa europea supone otro freno o barrera a estas tendencias, al someter a prácticamente todos estos organismos dependientes de las Administraciones públicas a la normativa de la contratación administrativa[1]. Otra cosa es cuando los controles fallan o no se realizan.

De otro lado, lo que hay que considerar es que si el ejercicio de potestades no es el objeto o fin primario de estos organismos, el principal argumento en su favor es el de una mayor eficacia de gestión y procedimientos más ágiles de actuación y decisión, que se sitúan en lo privado o empresarial. Pero hasta ahora esta eficacia no queda demostrada mediante estudios serios o investigaciones. Con lo que bien no existe o bien se sacrifica la garantía del interés público y de los principios del derecho administrativo a favor de un ámbito amplio de corrupción que no es precisamente ejemplo de gestión o eficacia en lo público.

 

d) Consideración final.

 

En definitiva, principalmente, de todo lo expuesto lo que se evidencia es la ficción que supone la creación de personas jurídicas y de que en realidad quien actúa es la Administración pública y no otro ente distinto; de modo que la cuestión tiene una vertiente claramente organizativa y que la ordenación jurídica peca de imprecisiones y deficiencias técnicas que pueden, incluso, ser queridas, para que en el seno de la ambigüedad cada gestor o político adopte las soluciones que estime más convenientes. De este modo, resulta que determinados servicios, los denominados públicos, se encomiendan directamente a las Administraciones públicas por las leyes, pero éstas pueden permitir y aquéllas ceder su gestión o concederla a los particulares; otros servicios, aun siendo públicos, son prestados también por los particulares, por razones sociales diversas, casos de la enseñanza o sanidad, por ejemplo; de modo que, en casos como los citados, cuando no es suficiente la gestión directa, el servicio público puede concertarse con las empresas privadas establecidas en el sector, e, incluso, vemos que se utiliza la figura de las fundaciones. De otro lado, servicios propios de la actividad privada, incluso actividades productivas, pueden de modo coyuntural o singular ser realizadas por las Administraciones públicas, naturalmente, hay que considerar que previa motivación de la ley que lo autorice.

 

Por todo ello, según, predominen visiones liberales o socialistas, el marco legal permite diversas soluciones, pero en todo caso hay que poner de relieve que la creación de personas jurídicas privadas permite la patrimonialización de la organización, eludiendo, en algunos casos, los procesos selectivos de personal que presenta el ordenamiento jurídico del personal de las Administraciones públicas; si bien en este punto también se ofrecen paradojas y contrastes, ya que por un lado se intenta el escape de esta normativa, pero, de otro, el citado ordenamiento trata de regular los procesos selectivos de todo organismo público, sea cual sea el derecho por el que se rija, de acuerdo con criterios objetivos o de mérito y capacidad o de fomentar y facilitar la movilidad entre sectores de organización pública de Derecho administrativo y la de derecho privado. Las mismas paradojas se muestran en el ordenamiento que regula el régimen económico y presupuestario de la organización pública, pues con los organismos públicos se trata de eludir el régimen general y, por otro, la regulación trata de que estos organismos no escapen de las reglas generales y de control, si bien obtengan una gestión más ágil. Ya hemos reflejado también la cuestión en orden a los contratos administrativos, cuya legislación no permite escapar a las entidades de derecho público del Derecho administrativo cuando su actividad es de interés general o cuando el capital que las financia es mayoritariamente público y como, en este sentido, el propio ordenamiento de la Comunidad Europea tampoco lo permite respecto de las obligaciones que impone a los Estados miembros.

 

La derogada figura de las agencias estatales participaba de estas contradicciones, pues, siendo la denominación de “agencias” proveniente de la organización norteamericana y propuesta, en muchas ocasiones, como fórmula para actuar conforme al derecho privado, acabaron regulándose como un organismo público y de derecho público.

 

De otro lado, la posibilidad de fundaciones privadas o reguladas por la Ley de Fundaciones, constituidas por las Administraciones públicas y los fines que dicha Ley les atribuye, ha hecho factible que en campos como el sanitario se considere la creación de estos entes de derecho privado en un intento de escapar de la contratación administrativa y de los sistemas públicos de selección de personal, si bien resultan controlados en el orden contable y económico y, también en la líneas generales de los principios básicos de igualdad, publicidad y concurrencia o del mérito y capacidad.

 

En definitiva, hay una tensión permanente entre los principios de eficacia y celeridad en la gestión, que son principios de buena administración, y los principios de mérito y capacidad, el de libre concurrencia, y el control del gasto público que son principios jurídicos que afectan más directamente a la esfera de los derechos de los particulares, en cuanto el principio de mérito y capacidad y el de libre concurrencia tienen su raíz en el principio de igualdad y el control del gasto público en el equilibrio y racionalidad de la carga impositiva y contribución de los ciudadanos. Pero también existe en el seno de la organización otra tensión por el dominio de la misma.

 

Enseguida regresaremos a estas ideas, pero quizá quepa aventurar que de los principios jurídicos que acabamos de señalar como límites a los propios principios de eficacia y celeridad de la administración pública, posiblemente sea el del control del gasto público el que permita más soluciones técnicas, siempre que se refuerce el sistema de responsabilidades de los gerentes y administradores públicos, cosa que en cierto modo parecía perseguir la regulación de las agencias estatales. Y ello podía ser así, pues, aun cuando el principio en sí es, como hemos dicho, de raíz jurídica, su aplicación o realización práctica es una cuestión organizativa, siempre más sencilla e interna que la que plantean las actividades que se encuentran limitadas por los principios jurídicos de la igualdad, mérito y capacidad o de la libre concurrencia. Es decir, en este orden de control del gasto público existen servicios u órganos especializados, como son las Intervenciones económicas o una rígida normativa presupuestaria, así como un control parlamentario, lo que permite mayores soluciones o mecanismos de control. En cambio, los mecanismos para controlar el ajuste de una actividad al principio de libre concurrencia o al del mérito y capacidad, no siempre surgen o resultan de una norma o previsión que se muestre contraria a los mismos, sino de inaplicaciones fácticas de las mismas y de desviaciones de poder, que obligan a reclamaciones o recursos administrativos o contencioso – administrativos, y que no se presentan, pues, como cuestiones intrínsecamente jurídicas sino, las más de las veces, disfrazadas con motivaciones muy generales y abstractas que se traducen, en bastantes ocasiones, sobre todo en materia de personal o en los contratos administrativos, en meras baremaciones o puntuaciones y porcentajes, sin que las razones que conducen las valoraciones o a los puntos o atribuidos en valoración del elemento correspondiente o el porcentaje atribuido sean realmente explícitas y permitan el seguimiento y control de las decisiones adoptadas.

 

Es también evidente que en la gestión de las Administraciones públicas, en todo aquello cuya regulación corresponde al Derecho administrativo y donde existe el ejercicio de un poder público o es necesario el establecimiento de unas garantías a favor de intereses públicos, la administración se convierte en administración pública y en parte del poder público, constituyéndose ella en sí misma en garantía. En la medida que la actividad no sea de derecho público y las garantías que, en orden a los intereses públicos, estén establecidas, no dependan en ningún caso de la administración y actividad de la organización o institución y persona propiamente dicha, sino de la Administración pública matriz en la que se encuadra, esa administración será, o podrá ser, más propia o similar a la existente en las empresas privadas, de modo que los procedimientos también serán diferentes de los de una Administración pública y el personal que preste servicios en la organización podrá ser laboral y no funcionario público. La necesidad de sujetarse en dichos casos a procedimientos de actuación propios del sector privado resulta de una lógica aplastante. Lo que ocurre es que se pretende colocar en sistemas de derecho privado a servicios y actuaciones que no quedan claramente encuadrados en dicho sector sino en el público y se quieren eludir tanto sistemas o procedimientos tendentes al control del gasto como los sistemas selectivos que se fundan en el principio de igualdad, concurrencia y mérito y capacidad que se han declarado legalmente de aplicación a todo el sistema o sector público cualquiera que sea el derecho por el que se rija la organización. Es indudable que en la medida que se establece un modelo de gestión privada, la dirección de la organización actúa como el propietario de una empresa y la patrimonializa, mientras que en un modelo público la patrimonialización puede producirse por el político o por propio funcionariado en su favor, sobre todo si la dirección es de políticos inexpertos o de partido y no de gobierno o, en su caso, tecnócratas.

 

Sea como sea, cuando el legislador se decide por un sistema de derecho público también lo hace por sus consecuencias, pero sobre todo está condicionado por las exigencias de los intereses públicos que inciden en el modelo de organización. Las garantías de control y racionalidad del gasto público son siempre ineludibles, en todo caso, sea cual sea el modelo de organización que sigan las Administraciones públicas; en cambio, el principio de libre concurrencia, igualdad y mérito que se predica en el artículo 23 de la Constitución, que se ha extendido a todo personal que trabaja en una Administración pública, sólo lo es con respecto a funciones y cargos públicos, por lo que la extensión a los trabajadores o personal laboral no se presenta, inicialmente, como consecuencia directa de la Constitución sino de los requisitos establecidos por las leyes que regulan la función pública, por lo que otras soluciones podían haber sido adoptadas. Realmente la extensión al personal laboral tiene su fundamento en el artículo 14 de la Constitución más que en el 23, pues, ante cualquier empleo público, cualquier ciudadano debe estar en las mismas condiciones que los demás y el mérito y la capacidad resulta un criterio objetivo de capacidad y adecuación en su caso al puesto de trabajo. Pero esta cuestión incide en la del concepto de funciones públicas y funcionarios públicos que abordaremos en otro punto.

 

Finalmente, es posible todavía realizar otra reflexión, que con fundamento en que todo organismo dependiente de las Administraciones públicas, sea calificado como de derecho público o privado, está sometido al Derecho administrativo, resulta que realmente lo único privado o de derecho privado que existe es la actividad correspondiente y que se rige por unas normas que se encuadran técnica o doctrinalmente en dicho sector del derecho. Todo el resto que se corresponde con la organización de dichos entes públicos, salvo en el caso de las sociedades mercantiles, es derecho público y administrativo, y aún éstas tienen un proceso previo a su constitución que es un proceso o procedimiento de derecho público.

 

Pero desde que escribí las anteriores reflexiones, se ha producido una importante crisis económica en Europa y muy marcadamente en España que hizo que en 2012 se produjeran una serie de recortes económicos que habían de afectar de modo importante a las estructuras administrativas y a la organización de las diferentes Administraciones públicas, de tal manera que lo primero que se ha evidenciado es el desproporcionado e irracional número de entidades públicas y de las fundaciones de derecho privado, siendo una de las primeras medidas que se están acordando la de su fusión o supresión según los casos y así surge la regulación de la Ley 40/2015. Hecho demostrativo de la utilización inadecuada de las personas jurídicas y de la carencia de análisis previos sobre su eficacia y adecuación a los recursos económicos públicos

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[1] Esta huida del Derecho administrativo fue puesta de manifiesto por la doctrina en el momento de la regulación de los organismos autónomos y con motivo de la cuestión que ahora examinaremos por García de Enterría, E, en Una nueva Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la sumisión a las normas comunitarias sobre contratación pública de las sociedades mercantiles de titularidad de las Administraciones Públicas (Sentencia Comisión contra España, 16 de octubre de2003, c-283/00) Revista Española de Derecho Administrativo núm. 120, pp 667 y ss. Muñoz Machado, S, en su Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General; Op. cit., p.61 y ss, se refiere a esta cuestión de la huida del Derecho administrativo, atribuyendo el origen de la expresión a M. Clavero y refiriendo la reacción contraria doctrinal al proceso, las fórmulas propuestas para evitarlo y sobre todo la garantía que para ello supone el derecho comunitario europeo, resaltando el papel que hoy juega y el freno o límites que supone.

 

IDEOLOGÍA, CENTRISMO Y GESTIÓN

Escuchaba no hace mucho una entrevista al alcalde de Madrid, Sr Martínez Almeida, en la cual venía a considerar unida la ideología, la suya, a la buena gestión. Este hecho y sus palabras me hicieron enseguida reflexionar, porque algo en esta conexión me chirrió. No puedo evitarlo soy hombre de conceptos. Además se refirió al centrismo, más bien dijo que su partido era la centralidad del centro-derecha, para explicar cómo podían conseguir los votos para gobernar. En resumen, en su discurso estaban presentes y, más o menos, conectados, ideología, centrismo y gestión. Eso voy a tratar de concretar o dilucidar.

LOS SUBSECRETARIOS Y LOS SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS

En la última de las entradas dedicadas a los diálogos o debates sobre Administración pública, tercera de las dedicadas al Poder ejecutivo: Gobierno y Administración, al tratar de los cargos políticos lo hacía en realidad sobre el espacio político directivo, y un examen detenido sobre el mismo nos ofrece unos puestos ligados más directamente con el Gobierno y de confianza y otros más en conexión con la Administración y su gestión. Algo que, en cierto modo, sin entrar ahora a ver cada uno de ellos, creo que es la razón de que en algunos casos y para la Administración central o estatal se exija la condición de funcionario. Hoy me voy a referir a dos de esos cargos que están en plena conexión con el espacio administrativo puro.

LOS PROBLEMAS DE UNA RECENTRALIZACION

Esto de la recentralización no es palabra académica, pero la administración y la política nos ofrecen la adopción de algunos términos al margen de lo admitido académicamente. La empleo dado que en la situación actual parece que no nos ha funcionado la concentración de poder en el Gobierno estatal y que las quejas son bastantes por su ineficacia. Además el desconfinamiento (otra palabreja) también se presenta con distintas propuestas según el centro o las autonomías y municipios.

CORONAVIRUS, ECONOMÍA Y ADMINISTRACION

He leído que el coronavirus va a dejar más pobres que muertos y ello hace reflexionar sobre las consecuencias económicas de la pandemia. De momento, el Gobierno no ha adoptado medidas concretas, si bien parte de las operaciones en la Bolsa, las especulativas, ha sido suspendidas. Ciertamente la situación en este aspecto puede ser terrible. Aquellas empresas que no pueden actuar por vía telemática, van procediendo a los ERTE y muchas personas van a ser afectadas en sus ingresos y, además, pueden sufrir pérdidas en sus ahorros.

En esta situación, la actividad de la Administración ha de intervenir más en la sociedad y adquirir un presencia mayor o, si se quiere decir así, un liderazgo. Pero no sólo, el problema es que la Administración haya de tomar medidas sociales,

LA DESORGANIZACIÓN QUE DESTAPA EL CORONAVIRUS

Para que el alcance de lo que vaya a escribir quede claro remito al lector a la serie de entradas dedicada a Los elementos constitutivos de la organización que comienza en esta. De otro lado, la cuestión  a abordar es muy amplia y el lector ha de perdonarme si divago algo y actúo con algún desorden, ya que aquí escribo sin guión previo y redactando alrededor de la idea que acude a mi mente. En las últimas entradas me he referido a la urgencia y también a la prevención y ambas están presentes en la situación a comentar y naturalmente a la administración pública y su organización, siendo así que de que cómo sea ésta dependerá cómo sean las acciones y su eficacia. Vamos a abordar lo primero que tengo en mente.

LOS POLÍTICOS CREAN EL ÓRGANO

Las recientes decisiones políticas en materia de organización de los ministerios y casos tan estrambóticos como la Dirección General de Políticas Palanca, dependiente de otro órgano estrafalario: la Secretaria de Estado para la Agenda 2030, me hacen pensar el la frase hecha de que la función crea el órgano, pero es que la cosa no es tan sencilla, cuando se trata de organizar la Administración pública, porque en este caso para que la función sea la determinante de la creación del órgano, en su primer y superior nivel, que es el político, habría que hablar del fin que se persigue y con  él de las políticas públicas a hacer efectivas.

Pero lo principal, lo que en una administración pública hay que considerar es que el sujeto beneficiario de las actividades del órgano es siempre el ciudadano en primer y máximo lugar y que el servicio al Gobierno lo es en el mismo sentido.

LA ACTUACIÓN COMO EMPRESA EN LO PÚBLICO

Esta noticia sobre la eliminación de un autobús que conectaba las cercanas pedanías de Sueca con la ciudad de Valencia provocó mi reflexión acerca de la actuación empresarial de las Administraciones públicas, ya que una panacea siempre citada como modelo de eficacia es que aquéllas deben actuar como una empresa. De ello he escrito lo suficiente y en múltiples ocasiones y quienes me siguen ya saben que no pienso, ni mucho menos, que la Administración pública sea una empresa, sin perjuicio de que determinadas actuaciones se hayan de realizar en el mercado, campo propio de la empresa. La cuestión tiene relación con muchos conceptos sociales, políticos y administrativos.

LA TRISTE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR . Memoria histórica personal I

Para aquellos que esperen una mayor frecuencia de entradas en este blog, les reitero mi dificultad en encontrar cuestiones que no estén más o menos tratadas en él. Influye, además, mi condición de jubilado, además cada día más separado del mundo administrativo y universitario, y, también, por ello y la edad, una preocupación importante por la situación política de España y, en consecuencia de sus Administraciones públicas. Voy a tratar de no reiterar en exceso lo ya dicho y como me voy a referir a los cuerpos superiores de la Administración y a determinadas políticas públicas o medidas políticas, remito a esta entrada reciente sobre los cuerpos y la administración general y la especial y nivel directivo.

EMPRESA, FUNCION PÚBLICA Y POLITICA

Ahora que se comentan los efectos de la caída de Thomas Coock en la economía española, en especial en la insular, me hace pensar en dicha economía y, sobre todo, en la dependencia cada día mayor de la actividad política y de las Administraciones públicas. Si el 14 de abril me refería a la indefensión del ciudadano frente al poder político, hoy lo que acude a mi mente es la situación de los jóvenes respecto al empleo. Pero sobre todo me invade la idea de que la sociedad española se ha hecho blanda, muelle, cómoda y todo lo espera del poder público. De tal manera que éste es una especie de monstruo que ha de ocuparse de todo y proporcionarnos todo. Por ello, no es de extrañar que las acciones totalitarias sean o puedan ser el pan nuestro de cada día.

LA POLÍTICA DE MANTENIMIENTO

Es una constante por mi parte y contenido en este blog el evidenciar la conexión ineludible entre Política y Administración que, a su vez determina la conexión con el Derecho. Pero política como término puede tener distintas acepciones, una clásica y otra de sentido más o menos peyorativo. La primera es la que es válida para mí cuando no se trata de hacer una crítica de las actuaciones políticas o administrativas, sino de poner de manifiesto las bases y fundamentos de lo que es la Administración pública.

LOS FUNCIONARIOS DE CARRERA.

Oigo a un comunicador radiofónico alabar la eficacia y rapidez de la administración de la coalición que gobierna la Comunidad Andaluza y lo hace fijando la atención en la reducción de las listas de espera en la sanidad; pero lo que me interesa es resaltar que dijo que para ello había bastado con apoyarse en los funcionarios de carrera. Por ello, parece oportuno referirse a ellos, en cuanto que la situación de interinos y contratados temporales o no, preside principalmente las cuestiones jurídicas. Los funcionarios de carrera constituyen, se puede decir, la estructura permanente de la Administración y por esta misma razón son formalmente el factor humano más importante.

EL DIRECTIVO PÚBLICO Y SUS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS

Al referirme a la impotencia e indefensión del ciudadano ante el poder público jurídico, hacía especial referencia a la indefensión ante la conformación, formulación o formalización de las normas y al instrumento de la asociación como medio de lograr una participación y defensa en este campo, Ello me lleva a considerar qué garantías nos ofrece la organización administrativa al respecto y surge entonces la figura del directivo público y su función en el sistema político y jurídico administrativo. Cuestión que escribiendo ahora, me lleva, igualmente, una vez más, a considerar la politización de la cúpula de la organización administrativa y su influencia en la pérdida de las garantías. Por ello, voy a tratar de referirme, de nuevo a la figura del directivo público tal como la considero.

UN PRINCIPIO BÁSICO EN LA POTESTAD SANCIONADORA

En la entrada correspondiente al día 12 de  este mes comenté la celebración de una macro paella en Valencia sin la correspondiente autorización. El hecho se perpetró habiendo sido objeto de una publicidad muy ámplia en los medios de difusión y pese a existir la advertencia, al menos a través de dichos medios, del Alcalde sobre la no autorización.

Ante estos hechos los ciudadanos que confían aún en los poderes públicos se preguntan cuál será la sanción que se imponga al consciente infractor de la legalidad. Iremos a la Ley valenciana de espectáculos.

¿PODERES EJECUTIVOS, EJECUTORES O PÁNFILOS?

Una de las cuestiones de comentario en este blog es el del ruido, el botellón y la juventud. No voy ni mucho menos a ser ecléctico y enfocar el tema tratando todas su vertientes. Soy un anciano y no trago para nada los comportamientos actuales de falta de respeto a los derechos fundamentales de la persona, los ataques a su intimidad, a su derecho al descanso y a la convivencia. Mi sentido del derecho es el que es debido a mis vivencias y estudios. ya no lo puedo cambiar, sobre todo porque es evidente que mis intereses y derechos no casan para nada con los mal considerados como derechos de los jóvenes o de los empresarios que utilizan el espacio público para obtener un beneficio y lo hacen a costa de nuestros derechos y perjudicándonos física y moralmente.