LA CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS: La promoción interna

d) Promoción interna.

Antes de entrar en la regulación legal de la figura, hay que decir que en cualquier organización y en su gestión de sus recursos humanos, previamente a acudir a la contratación de nuevas personas, se contempla si en su seno ya existen las que cuentan con la preparación y habilidades para desempeñar el puesto correspondiente y se produce el cambio de puesto y, en su caso, su promoción a una mayor responsabilidad y funciones distintas, con la ventaja de que la persona ya conoce la organización y su funcionamiento. Una cuestión organizativa, de eficacia y de simplificación o racionalidad. Pero lo que es sencillo en una organización que cuenta con una dimensión adecuada y que se controla por cada unidad o delegación, por el conocimiento directo del personal, sin embargo no lo es en una Administración Pública.

Se ha hecho referencia en el punto 4.3 a los conceptos de cuerpos y escalas y en el Capítulo siguiente se analizarán los de Administración general y especial, que afectan a la organización administrativa y no sólo a la función pública, La promoción interna viene por un lado a, en la primera, sustituir la idea que representaba la escala y en la segunda afecta a aquellas funciones y profesiones que cuentan con dos niveles de titulación diferente y en la que la de carácter inferior representa una función auxiliar o complementaria: ingenieros, arquitectos, etc. Por lo tanto, esta promoción representa ese aprovechamiento del personal con el que ya se cuenta en la Administración, antes de acudir a la selección externa. Analizamos su regulación legal.

El Texto Refundido del Estatuto del empleado público no nos ofrece un concepto o una descripción única de la promoción interna, sino que en el artículo 16 y formando parte de la carrera profesional de los funcionarios nos ofrece dos tipos de promoción interna: la vertical y la horizontal. Describe a la primera como el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18. O sea el cambio de un cuerpo a otro de un grupo o subgrupo superior. La horizontal la contempla como el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18. Ya no se hace referencia a un ascenso sino a un cambio de cuerpo en el mismo subgrupo. Pero en ambos casos se nos remite a lo regulado en el posterior artículo 18.

Dicho artículo nos muestra algo esencial en su primer punto, que estos ascenso y acceso se han de realizar mediante la superación de unas pruebas selectivas garantes de los principios de igualdad, mérito y capacidad, según lo establecido en el artículo 55. 2. En el resto de cuestiones remite a la legislación de desarrollo del Estatuto. Siguiendo pues la línea mantenida, vamos a ver lo legislado en la Comunidad Valenciana.

En dicho caso el artículo 131 sí se refiere a un concepto de la promoción profesional a la que califica así: El personal funcionario de carrera tiene derecho a la promoción profesional mediante un conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso que deberán respetar los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad. Al igual, que en el Estado no hay referencia a si estas oportunidades se dan en el seno de unas pruebas de libre concurrencia o no. Para dilucidar esta cuestión hay que acudir a las vías reglamentarias, estatal y valenciana.

Por lo que se refiere al estatal RD 364/1995, de su artículo 78 se deduce que se organizan las pruebas selectivas mediante turnos: el de promoción interna y el libre atribuyendo a cada uno un número de vacantes, cuestión que muestra el artículo 79 cuando señala que las vacantes convocadas para promoción interna que queden desiertas, por no haber obtenido los aspirantes la puntuación mínima exigida para la superación de las correspondientes pruebas se acumularán a las que se ofrezcan al resto de aspirantes de acceso libre, salvo en el caso de convocatorias independientes de promoción interna.

Es decir, la previsión inicial es la del establecimiento de dos turnos en una misma convocatoria, pero el reglamento no cierra, con ello, la posibilidad de pruebas exclusivas para la promoción interna. Existe, pues, en el sistema de promoción interna, en cierto modo, una relación con el de una prueba restringida, si bien en este caso no se dirige a personas que no han ingresado en la Administración pública, sino que están en ella en niveles o cuerpos distintos de aquellos a los que concurren en las pruebas. Por ello el sistema de turnos y acumulación de vacantes antes descrito parece equilibrado y muestra que la promoción interna reglamentariamente es una oposición y no un trámite o coladero, hay que demostrar el nivel y conocimientos apropiados para ascender o para acceder a otro cuerpo.

Pero el Real Decreto, aún establece otras cuestiones que, a su vez, nos plantean otras. Así el artículo 77 prevé que a los aspirantes por el turno de promoción interna se les pueda eximir de pruebas cuyo conocimiento se haya acreditado suficientemente en las de ingreso al Cuerpo o Escala de origen. Sin embargo el adverbio suficientemente que utiliza el artículo, plantea una valoración, desde mi punto de vista y sobre todo en la promoción interna vertical, del nivel de las pruebas realizadas en el cuerpo de origen y las correspondientes al que se aspira. Lo que, dado el distinto nivel entre uno u otro, puede que presente unos contenidos menores en calidad y nivel entre unas y otras y las de origen no acrediten “suficientemente” el nivel exigible. Pero esto, implica un trabajo o estudio que normalmente no se realiza y lo habitual es que si, por ejemplo, hubo una prueba sobre la Constitución y sus preceptos, se exima de ella y no se mida que tipo de cuestiones o preceptos eran objeto de la prueba y su mayor o menos complicidad. Lo cierto es que organizativamente se plantarían problemas que se eluden, pero que, jurídicamente el “suficientemente” implica.

De otro lado, la exención de una prueba conlleva que en ella no exista la puntuación total que corresponde cuando todas las pruebas se realizan, por lo que queda justificada la existencia de turnos, e incide en el sistema de elección de vacantes. Y en ese momento es cuando el reglamento nos muestra otra complejidad y es que lo que se convocan son plazas y que de ellas algunas concretadas en puestos en el momento de la elección no se ofrecerán a los del turno libre, pues el punto 2 del artículo 78 nos dice: El Ministerio para las Administraciones públicas, a propuesta del Ministerio u organismo en el que estén destinados los aspirantes aprobados en el turno de promoción interna y previa solicitud de éstos, podrá autorizar que se les adjudique destino dentro del mismo, en el puesto que vinieran desempeñando o en otros puestos vacantes dotados presupuestariamente existentes en el municipio, siempre que sean de necesaria cobertura y se cumplan los requisitos establecidos en la relación de puestos de trabajo. En este caso, quedarán excluidos del sistema de adjudicación de destinos por el orden de puntuación obtenido en el proceso selectivo.

Las convocatorias podrán excluir la posibilidad prevista en el párrafo anterior.

Lo dispuesto en este apartado 2 no será de aplicación a los funcionarios de los Cuerpos de Seguridad del Estado

Lo antedicho, perece mostrar que a la hora de elección de plazas se ha formado una lista por cada turno, ya que el mismo artículo en su punto 1 nos dice que los funcionarios que accedan a otro cuerpo o escala por promoción interna tendrán, en todo caso, preferencia para cubrir los puestos vacantes de la respectiva convocatoria sobre los aspirantes que no procedan de este turno. En conclusión, las vacantes, pues, han de ofrecerse previamente a los del turno de promoción interna, de modo que puedan acumularse las vacantes de dicho turno, que no se cubran por él, al turno libre. Pero el punto dos del artículo nos presenta la posibilidad de que a petición de un Ministerio se pudiera prever que los del turno de promoción interna pudieran elegir o adjudicárseles el puesto que vinieran desempeñando. Lo que supone que aún no estando como funcionarios de carrera del puesto al que acceden hayan podido estarlo de modo temporal por los sistemas de provisión especiales que la legislación establece o prevé. En cuyo caso, además de la preferencia, antes ha de preguntarse sí quienes están en dicha situación han pactado con el Ministerio correspondiente un compromiso de elegir esa plaza o más bien puesto. De no ser así, en el proceso de elección de vacantes habría que preguntar a cada uno o en general si desean el puesto que venían ocupando o no, previamente a la elección y adjudicárselos, antes de proceder a la elección del resto.

La cuestión que plantea esta especie de reserva es si los puestos de trabajo que ocupan son vacantes que han seguido los cauces legales de provisión y ofrecidos a provisión quedando desiertos, o sea son vacantes definitivas por desiertas y están incluidos realmente como plazas en las pruebas, pues de lo contrario se eliminaría la posibilidad de que alguien que no necesita de la promoción interna para el acceso a las mismas han tenido previamente la oportunidad de acceder a ellos y determinar su propia carrera profesional.

Resulta, pues, en definitiva, que existiendo dos turnos, las vacantes se ofrecen primero a los del promoción interna y luego al resto de seleccionados por el otro turno.

Por lo que se refiere a la legislación valenciana, respecto de la promoción interna hay que acudir el Decreto 3/2017 de selección, provisión de puestos de trabajo y movilidad del personal de la función pública valenciana; anterior pues a la vigente ley y regulando una figura comprendida en la carrera administrativa que lo está en el Decreto 211/2018 dedicado a la carrera profesional entre otras cuestiones. Este Decreto, también se refiere a la promoción interna horizontal y la vertical, pero contempla un tercer tipo denominado como promoción interna mixta, pues este Decreto basado en la ley anterior a la vigente contempla unos itinerarios profesionales, que hay que considerar ya en desuso y, por ello, esta figura mixta se refería a el personal que pertenezca a un cuerpo o escala del grupo o subgrupo inmediatamente inferior al de las plazas convocadas y que no esté dentro del mismo itinerario profesional

El itinerario profesional lo regulaba la derogada Ley 10/2010 en su artículo 116, no permaneciendo la figura en la vigente, por lo que esta denominada promoción mixta hay que entender que queda sin efecto o sentido. Nada más distinto de los parámetros estatales nos ofrece la legislación valenciana.

LA CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS: La carrera vertical.

 

c) Carrera vertical.

 

El artículo 16.3 b) del Texto Refundido del Estatuto del Empleado público nos define la carrera vertical como la que consiste en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión establecidos en el capítulo III del Título V de este Estatuto. Al contrario que con la carrera horizontal, la vertical no cuenta con un artículo a ella dedicada; de modo que esto es todo lo que nos ofrece el Estatuto y su conexión con la provisión de puestos de trabajo. Si nos atenemos a la letra de este artículo sólo el ascenso en la estructura sería carrera, quedando fuera del concepto el paso de un puesto a otro que no supusiera dicho ascenso sino sólo un cambio de puesto y de tareas o funciones. No es esta la idea funcionarial pues hay quien entiende la carrera simplemente cambiando de puesto, funciones o localidad. Pero, lo cierto es que en el concepto amplio legal de la carrera viene incluida la promoción interna, cuestión que se trata en otro punto.

Sea como sea, al realizarse a través de la provisión de puestos de trabajo, se nos muestra la relación entre la carrera vertical y la horizontal, en cuanto que en el ascenso o cambio influye el grado y la evaluación, así como la formación y experiencia, por tanto en los requisitos exigidos, en las relaciones de puestos de trabajo y convocatorias de provisión, para la cobertura de cada puesto.

 

La Ley valenciana 4/2021, sí dedica un artículo, el 134, a la carrera vertical y nos dice, en su punto 1; que consiste en la obtención con destino definitivo de puestos de trabajo que, según su clasificación, pueden conllevar una mayor responsabilidad o dificultad técnica y que supondrá el reconocimiento, con los efectos previstos en esta ley, del nivel competencial correspondiente.

 

Antes en el artículo 132, la define de modo más simple como la basada en la adquisición de un mayor nivel competencial, mediante la obtención de puestos de trabajo con destino definitivo.

 

A la vista de estas dos definiciones sigue el sistema vinculado a la provisión de puestos de trabajo y el ascenso está presente de un modo u otro, en cuanto se vincula con la adquisición de un mayor grado, en su sentido anterior, y que en este caso pasa a denominarse “nivel competencial” en un ejercicio de crear novedades o diferencias en la terminología, o sea de “innovar” o de justificar la necesidad de la norma y significarse como Administración.

 

Pero, también es cierto que en artículo 134 se vincula con una mayor responsabilidad o dificultad técnica. Aquí se plantea una cuestión organizativa que es la de si hay una conexión directa entre un grado o una mayor responsabilidad o dificultad técnica, cuando ello puede no ser así, dependiendo de que en el sector de administración general los puestos no son homogéneos como en un cuerpo especial, y funciones y tareas diferentes pueden dar lugar a responsabilidades de hecho mayores que en puestos de la misma clase o darse mayores dificultades técnicas, según la complejidad del caso o expediente a resolver. Y aquí surge el hecho de la aparición del nivel competencial o, en realidad, nivel del puesto; de modo que en este momento persistiendo los 30 niveles y sólo 4 grados, cabe pensar que en un mismo grado pueden darse distintos niveles competenciales; de momento, pues, un verdadero galimatías jurídico.

 

De otro lado, debe tenerse en cuenta, que el reparto de asuntos dentro de una unidad depende del jefe y éste lo hace teniendo en cuenta las capacidades y formación de su personal, pudiendo tener el mismo grado unos reciben asuntos más complejos que otros, por lo que aquí entre en juego la evaluación del desempeño y la productividad; sin que en ningún caso ello repercuta, pues, en un mayor grado. También hay que tener en cuenta la íntima relación entre la persona y el puesto, de modo que un puesto por el trabajo personal evoluciona más que otros, además de las consecuencias señaladas de la distribución del trabajo por el jefe, que de acuerdo con este desarrollo encomienda más trabajo y una mayor responsabilidad a los más eficaces y se produce la situación de que puestos a los que en la clasificación se otorgó un mismo nivel retributivo o competencial, son en realidad diferentes y quien lo hace peor recibe menor carga de trabajo y asume menos responsabilidad. Esto no es un problema sólo de productividad o evaluación del desempeño, influye en la estructura de puestos de trabajo y en la clasificación.

 

El acceso a un puesto se puede dar con un grado de nivel competencial o grado del puesto y entonces es la permanencia en el mismo por el periodo marcado legalmente el que otorga un grado superior o el del puesto; lo que es la adquisición del nivel competencial a que se refiere la ley valenciana; es decir del complemento retributivo que implica el nivel competencial del puesto. Un sistema complejo, repito, el valenciano y de momento confuso.

 

Pero aún no acaba la complejidad y la creación de conceptos nuevos, pues el punto 2 del artículo 134 se establece que el nivel competencial se adquiere por el ejercicio, en la forma que reglamentariamente se determine, de puestos de trabajo que tengan asignado un mismo componente competencial, durante dos años continuados o durante tres con interrupción. Los períodos establecidos coinciden con los determinados para la adquisición de un grado superior en la anterior legislación estatal y comunitaria valenciana y que, en tanto no se desarrolle la nueva legislación valenciana, continúa vigente en el artículo 51.5 del anterior Texto refundido de la Ley de la Función Pública Valenciana. En definitiva 30 niveles, y el componente competencial hay que referirlo a las funciones y tareas y complementos del puesto que recojan las relaciones de puestos de trabajo.

 

La carrera vertical en realidad queda ligada al régimen complementario que establece la Ley en su artículo 87 2, en el que se contempla un complemento de puesto de trabajo con dos componentes: el competencial y el de desempeño. El primero se describe como el destinado a retribuir la dificultad técnica y la responsabilidad que concurren en los puestos de trabajo. Y así cabe recordar lo dicho respecto a la influencia del reparto de asuntos y la relación entre persona y puesto. De otro lado, hay que tener en cuenta que el otro componente, el de desempeño, se define como el destinado a retribuir las condiciones particulares de los puestos de trabajo, así como la dedicación, disponibilidad e incompatibilidad exigible para su desempeño. Una idea del desempeño que lo que refleja es la clasificación abstracta del puesto o su “deber ser”, cuando el desempeño desde el punto de la evaluación ya no es algo abstracto sino derivado del trabajo de cada persona. En resumen, resultaba más sencillo el anterior concepto del complemento de destino o puesto de trabajo. Muy complejo todo, pues, además, habría que considerar la cuestión de la dedicación en cada puesto y las compatibilidades, éstas difíciles de establecer en una clasificación o relación de puestos de trabajo, pues en principio es una cuestión a determinar en cada caso concreto y teniendo en cuenta las necesidades de la organización.

 

Finalmente, hay que tener en cuenta que cuando una norma remite al desarrollo reglamentario, ha de ser porque lo regulado no reviste el carácter permanente que exige el nivel normativo de ley sino que es más de carácter organizativo, y en un buen funcionamiento lo normal es que el desarrollo reglamentario aparezca casi simultáneamente a la ley por conocerse el sistema técnico y organizativo a aplicar. Pero también otra causa puede ser el ignorar realmente cuál va ser el desarrollo y se deja su decisión para más tarde, mientras la “fiebre legislativa” y afán de novedades se ven saciados. En definitiva, el derecho va a depender de que la organización haya sido racional, pero sea así o no ya es derecho, y sin desarrollo no hay nada nuevo y, mientras tanto, resulta que lo mejor es enemigo de lo bueno. Hay también en la legislación actual una tendencia al detalle casi de carácter pedagógico que definiendo no ceja de crear categorías que derivan en conceptos jurídicos que llevan a la necesidad de nuevas concreciones cuando, en realidad, sus efectos no han sido previstos; de este modo se produce o se pueden producir los efectos perversos que la doctrina destaca.

 

LA CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS: La evaluación del desempeño. Continuación y final.

 

Pero el Decreto contempla en el cumplimiento más cuestiones que la de los equipos de gestión que nos ha ocupado tiempo por su vertiente claramente organizativa. Así hay que seguir destacando el hecho de que su artículo 22 se refiera a los objetivos colectivos, repito, muestra de que la evaluación va mas allá de lo individual con los efectos ya señalados, y en el 24 lo haga a la contribución individual en la consecución de los objetivos colectivos y también se refiera a los objetivos individuales. La valoración corresponde a los equipos de gestión de proyectos y se distinguen como objetivos colectivos dos tipos: a) objetivos de mejora de servicio público relacionados con acciones de gobierno y b) objetivos específicos de los EGP asignados por el equipo promotor; a estos últimos se les  señala que los objetivos sean susceptibles de cuantificación numérica para su posterior seguimiento ejecutivo durante el año. El artículo 23 establece que los objetivos asignados a los equipos serán objeto de un documento de compromiso o DOCO.

 

Lo que me llama la atención de este sistema tan elaborado es que directamente no se conecte con los presupuestos por programas, que obligan, para su confección por cada órgano, que se designen con la descripción de los objetivos a cumplir, que determinan o han de determinar en conjunto las correspondientes asignaciones presupuestarias; las cuales al final son las que condicionan o favorecen la ejecución y el cumplimiento y el nivel posible de alcanzar en todo ello. Un presupuesto por programas exige un seguimiento de cada uno de ellos en el tiempo y reajuste, en su caso, de objetivos. Juegan un papel importante, pues, los órganos superiores encargados de la hacienda pública, pero no limitado al control del gasto sino en una conexión de orden más político con la efectividad y ejecución de las políticas públicas programadas y que, formalizadas normativamente  o en planes, han de condicionar los objetivos a aplicar por dichos equipos de gestión de proyectos. La sensación es la de una ebullición finalista y programática en toda la normativa valenciana, que exige de coordinación, mando conocimiento y experiencia, y que de no ser así puede quedarse en el limbo de la retórica. No vamos añadir nada sustancial con que se renuncia a describir sobre esta valoración del cumplimiento de objetivos.

 

Pasando a otro de los fines u objetos de evaluación, el siguiente tratado por el Decreto es, en su artículo 26, el de la profesionalidad en el desempeño de las tareas asignadas. Más allá de sus aspectos retóricos o descriptivos, la profesionalidad queda equiparada a la competencia en el ejercicio de sus actividades por el funcionario. También se dice que esta evaluación se efectuará sobre las capacidades, conocimientos y habilidades en el desempeño de las tareas del puesto de trabajo. Algo que, desde mi punto de vista, ha de saber el jefe o superior del funcionario. Cuya labor en esta evaluación queda reducida a cumplimentar para cada funcionario un cuestionario normalizado cuyo modelo será aprobado por la conselleria competente en materia de función pública. De inmediato, se nos dice cómo son evaluados los jefes de las unidades administrativas y dice: serán valoradas por su superior jerárquico, pudiendo crearse comités de evaluación en aquellos ámbitos que se determinen. El sistema en su mayor parte me parece una forma de eludir responsabilidades directas dejándolas en manos de los equipos de gestión y para los que ya desempeñan u ostentan las jefaturas de unidades el sistema es el tradicional, sin que ahí exista un modelo de valoración. En cuanto a la valoración del desempeño introduce el artículo 27 un factor de corrección en función del absentismo injustificado y antes se dice que se valora la ocupación efectiva del puesto. Cuestión que de nuevo lleva a pensar en el régimen disciplinario, en la calificación de las faltas y si no son éstas las que debían determinar el factor o si este se refiere a las no sancionadas. De otro lado, se manifiesta claramente el cómodo y fácil sistema de considerar el tiempo de “ocupación efectiva” y no del rendimiento y valor de lo actuado, tema quizá a determinar en el cumplimiento de objetivos y de valorar el reparto de tareas para cada funcionario y su mayor número, dificultad y valor. El reloj, pues, que elude el enfrentamiento del jefe y le libera de una de sus principales obligaciones de dirección, orden y efectividad.

 

Ya en el capítulo IV artículo 28 se señala lo que se considera como iniciativa y contribución en la mejora de la calidad del servicio público. Me limito a, prácticamente a transcribir: 1. Se valorará la participación voluntaria en programas de calidad, así como en grupos de expertos, equipos de trabajo para la modernización y, en general, la iniciativa y, en su caso, desarrollo de actividades o propuestas que contribuyan a la mejora de la calidad del servicio público y de la atención ciudadana.

(Parece un precepto de y para profesores asociados y funcionarios con vínculos universitarios y de participación en encargos de la Administración.)

2. Asimismo se valorará, en los términos previstos en la normativa, la participación en el programa “ Tutoritzacio del valencià”………….

 

El Capítulo V se refiere al desarrollo de conocimientos y su artículo 29 a la Formación. En él, aunque el concepto se refiere a una administración pública, se procede a la definición de la formación y así adquiere la naturaleza de concepto jurídico, y al marcar su objeto y fin lo delimita como tal. Se describe como: el conjunto de actividades que, a través del aprendizaje planificado, tienen como objeto el mantenimiento y la mejora de la competencia profesional, con el fin de contribuir a mejorar el servicio público, el desarrollo profesional del personal empleado público y la consecución de los objetivos estratégicos de la organización. El resto del precepto atribuye la competencia en la actividad de formación al Instituto Valenciano de Administración Pública, y el artículo 30 dice que se valoraran los cursos organizados por el IVAP y también por las universidades y organizaciones sindicales y otras entidades al amparo de los acuerdos al efecto de esta formación.

 

La organización, pues, está en la programación de los cursos necesarios por el Instituto mencionado y se entiende que en coordinación con el resto de la Administración Valenciana. Jurídicamente pues, las cuestiones susceptibles de plantearse, al tener efectos en la formación y en la evaluación, por las consecuencias de ésta en la carrera de los funcionarios, puede conllevar problemas por desconsideración de determinados cursos o de su desajuste con los requisitos o límites que establece el concepto jurídico de la formación, tales como aprendizaje planificado, mantenimiento y mejora de la competencia, que indudablemente deben estar en relación con la actividad administrativa y realización de las tareas y funciones, objetivos estratégicos – éstos estimo que a considerar en la planificación de los cursos o en su admisión y acuerdos cuando se organizan por otras entidades- etc. Esto es, pues, lo que se califica como desarrollo de conocimientos. Pero es indudable que estas actividades de mejora, etc., no pueden quedar en el plano meramente académico sino práctico y efectivo para la gestión.

 

El Capítulo VI y artículo 31 se dedican a la transferencia de conocimientos y el artículo incluye la investigación e innovación. También aquí el artículo nos ofrece un concepto o descripción: Se entenderá por innovación y transferencia del conocimiento el conjunto de actividades realizadas por el personal dirigidas tanto a la difusión del conocimiento técnico y organizativo, como a la investigación, divulgación y desarrollo en materias propias de los distintos ámbitos profesionales de la Administración.

 

La primera reacción ante esta definición y delimitación conceptual es sobre la relación que la misma pueda tener en el nivel individual del funcionario con los centros universitarios y la enseñanza en ellos o las tesis doctorales. Algo frecuente y que he experimentado personalmente en mi tiempo y que, indudablemente, influyen en la formación personal, pero no tanto en la práctica en la Administración pública dada su realidad y no en el deseo y utopía normativos. De otro lado, está la finalidad de la difusión de conocimiento técnico y organizativo lo que inviste a las actividades de un sentido de practicidad y utilidad y, repito, no de mero academicismo. El punto relativo a la investigación, divulgación y desarrollo de materias propias de los distintos ámbitos profesionales de la Administración pública, parece de nuevo conducirnos al ámbito universitario o de enseñanza, pero que queda limitado por los denominados ámbitos profesionales, que hay que entender como de actividad funcionarial y administrativa y, por lo tanto de nuevo de carácter práctico y útil, de modo que han de dirigirse al ámbito administrativo y a la misma formación de otros funcionarios y sus actividades y, además, en todo caso han de ser innovadoras; o sea, han de aportar algo nuevo en el orden técnico y organizativo. También es cierto que la investigación puede estar en relación con la actuación y planificación en este sentido del órgano encargado de la formación y de las propuestas de la necesidad de investigar determinadas parcelas de la misma Administración a incluir en los  correspondientes planes y programas y ofertas de ayudas y becas al efecto.

 

Hasta aquí, pues, se ha visto el alcance de la evaluación y sus consecuencias más allá del simple desempeño y su configuración como un elemento nuclear esencial de la carrera de los funcionarios, mientras queda ligada a la mejora de la propia Administración pública en actividad y organización. Es derecho y es organización y se puede decir que es derecho de la organización. Si bien hay que señalar lo complejo, formal y difícil de su puesta en práctica más allá de la simple carrera del funcionario, pues ese más allá requiere una organización inexistente en la realidad práctica y por tanto utópica, como meta que nunca se alcanza y antes de que lo haga el derecho o la norma cambia, así como los protagonistas activos. Quizá lo triste sea que el sistema quede como cerrado en sí mismo, burocrático y sin utilidad para el ciudadano. Pero aquí no se acaba con la carrera de los funcionarios.

 

LA CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS: La carrera horizontal.

 
A) Carrera profesional de los funcionarios de carrera.
 
Es el artículo 16 del Texto refundido estatutario el que con este título regula la promoción profesional de los funcionarios de carrera, con lo que en el mismo título nos ofrece dos ideas de la carrera, una la de ser funcionario de oposición y otra la de su promoción una vez ya se es. Esta carrera no la podemos entender sólo como un derecho de los funcionarios, tal como el punto 1 del artículo define a la promoción profesional, sino como un sistema de aprovechamiento de los efectivos que tienes disponibles en la organización de cada Administración pública; lo que es una cuestión organizativa tendente a la eficacia. El mencionado artículo en su punto 2 nos explica lo que es la carrera profesional del siguiente modo: La carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad. El sistema, en cierto modo, es una compensación de la cerrada estructura corporativa que preside nuestras Administraciones, dando oportunidades a quienes, cumpliendo los requisitos de acceso a uno de ellos y siendo ya funcionario de carrera pueda hacerlo. También, ante la corporativización de la Administración general y desaparición como escalas, un sistema reparador de ello, ya que entre auxiliares administrativos, administrativos y técnicos de administración hay una relación indudable y una actividad compartida, jerarquizada y en la que la función y titulaciones son el verdadero factor distintivo. La Administración general es el sistema que más necesita o justifica una parte de lo que la legislación califica como promoción profesional que es la de carácter vertical.
 
El artículo, en este punto 2, conexiona la carrera con la formación de los funcionarios a efectos de esta carrera, mediante la promoción de la actualización y perfeccionamiento de su cualificación profesional.
 
El punto 3, es el que establece lo sistemas de carrera que deben de ser regulados por las leyes de desarrollo del Estatuto que son cuatro: Carrera horizontal, carrera vertical, promoción interna vertical y horizontal. Vemos pues que, en principio distingue entre carrera y promoción y a ésta como interna. Como veremos la carrera como promoción es interna y, en realidad, se puede considerar como más significativa que los dos primeros sistemas. Vamos a ver lo que organizativamente supone cada uno de ellos.
 
 
a) Carrera horizontal.
 
La descripción más sencilla de lo que es la carrera horizontal es la que realiza el Estatuto en su artículo 16.3 y nos dice que consiste en la progresión de grado, categoría o escalón sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo. Definición que lo que nos está proporcionando es la relación con lo que parece una mejora posicional pero que se configura básicamente como una cuestión retributiva y una condición o requisito para poder ocupar puestos de carácter superior o mayor categoría y retribución, y también, en definitiva de responsabilidad. También, inicialmente, queda ligada a la antigüedad y la permanencia en un mismo puesto de trabajo según su nivel o grado o categoría. Resumen, se relaciona formalmente con la antigüedad y la experiencia. Así se confirma en el artículo 17 a), cuando establece las reglas que pueden aplicar las leyes de función pública de desarrollo; o sea, prácticamente, las leyes de las Comunidades autónomas. Pero el punto b) nos ofrece una regla de mayor complejidad que lo definido en el artículo 16 pues dice que: Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida. Se nos muestra, pues una íntima conexión con la evaluación del desempeño (cuestión que habrá que abordar en otro momento); pero en el punto final presenta una opción que conlleva una valoración que la Administración sólo suele hacer en los concursos de provisión o en los concursos-oposición, por lo que no es una actividad permanente ni conectada con los Registros de personal y que, en todo caso, debía formar parte de la evaluación del desempeño, aunque va más allá pues supone una evaluación de la persona y su actitud e interés en las materias de su función o administrativas en general. Esto, pues requiere de organización y dentro de ella de procedimientos y constancia de los datos y valoración.
 
El grado es también el sistema de carrera establecido en la Administración estatal y regulado en el RD 364/1995 en su artículo 70. La realidad del grado y su existencia es que nace como un sistema de defensa de los funcionarios públicos, sobre todo de la Administración central y en los Ministerios, ya que su carrera lo era y es, prácticamente, por el sistema de libre designación y que en caso de cese al pasar a un puesto de nivel inferior y menor retribución podían menguar en mucho sus ingresos o ser objeto de verdaderas arbitrariedades, etc. De este modo, surge la idea del grado como la consecución de un nivel retributivo que impida las citadas situaciones. El citado artículo 70, estableció 30 niveles, en los que los puestos de trabajo vienen a ser clasificados y también atribuidos en intervalos a cada cuerpo o por grupos de titulación. La realidad es que los 30 niveles no se utilizan al completo Los seis primeros niveles en la práctica no se otorgan nadie.
 
La complejidad normativa de este sistema de carrera horizontal nace en buena parte, primero por el tiempo de permanencia en un nivel determinado para conseguir consolidar un grado y, segundo, la evitación de carreras fulgurantes y consecución de grados con retribuciones excesivas de acuerdo con la antigüedad y experiencia del funcionario. Así pues el grado, como en los vinos su calidad dependen de la antigüedad y al efecto se exige un tiempo determinado de permanencia en un nivel. En la misma comparación anterior la permanencia es el equivalente a la del vino en barrica.
 
Pero el sistema no impide que un funcionario ocupe puestos de nivel superior a su grado y, entonces, para llegar a poder alcanzar el grado del nivel del puesto, -de nuevo como garantía de no hacer carrera excesiva-, el reglamento estatal, en este artículo 70, punto 2 dice que: los funcionarios que obtengan un puesto en más de dos niveles al correspondiente a su grado personal, consolidarán cada dos años de servicios continuados el grado superior en dos niveles al que poseyesen, sin que en ningún caso puedan superar el correspondiente al del puesto desempeñado, ni el intervalo de niveles correspondiente a su Cuerpo o Escala. Como es lógico, lo que dispone este Reglamento es desarrollo de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 30/1984, que regulaba la promoción profesional que era el grado y que en su punto 2 establecía estas cautelas, que también se expresaban el en el sentido de que ningún funcionario podía der designado para un puesto de trabajo inferior en más de dos niveles al correspondiente a su grado.
 
En resumen, era la garantía de la percepción de una retribución complementaria equivalente al nivel alcanzado en el grado y de que el puesto que se le adjudicara no implicará unas retribuciones inferiores en dos niveles al de su grado; de modo que las pérdidas retributivas no fueran desproporcionadas. La Ley de 1984, también preveía la adquisición del grado mediante cursos de formación u otros requisitos que se establecieran por los gobiernos de las distintas Administraciones territoriales; sin que me conste ninguna decisión del Estado al respecto y habiendo visto únicamente convocatorias para la adquisición del grado en alguna Universidad.
 
El grado, además, en su regulación ha de considerar las diversas situaciones derivadas de los sistemas de provisión de puestos y valorar si en ellas se consolida grado o no y así surge una regulación pormenorizada de casos que, teniendo un fin organizativo y de orden, conlleva bastantes conflictos reivindicativos de los funcionarios y controversias jurídicas.
 
Si contemplamos la Ley 4/2021 de la Comunidad Valenciana y el Reglamento 211/2018 que regula el sistema de carrera profesional y evaluación del desempeño, vemos que opta por un sistema de grados diferente y unos complementos retributivos relacionados con la carrera profesional y la competencia. Pero la regulación al tratar dichos complementos, pese a simplificar los grados reduciéndolos a 4, resulta algo compleja y confusa y que, estimo, pueden crear algún que otro problema interpretativo. En primer lugar, del artículo 133 de la Ley en su punto 1, la carrera profesional queda descrita como el reconocimiento del desarrollo profesional alcanzado por el funcionario de carrera y de inmediato considera este reconocimiento como un resultado de la evaluación del desempeño. Por mi experiencia profesional de muchos años de servicio funcionarial y directivo, no confío mucho en la eficacia del sistema de evaluación por muchas razones que se comentarán en su momento; de tal manera que pienso que este sistema de carrera complica mucho la gestión de recursos humanos y la valoración del personal que, además va a depender de la mencionada evaluación. Quien conozca la Administración pública sabrá que todo el mundo en cada organización sabe quien vale o no, quien trabaja o no, etc., por no extenderme en más detalles, y que quien mejor sabe esto es el jefe de cada órgano administrativo y sistema jerárquico, naturalmente si ha alcanzado la jefatura por mérito y capacidad y experiencia y no por cualquier vía más o menos espuria, de modo que conozca la organización en su realidad y no meramente de modo formal o teórico o, simplemente, la desconozca.
 
El artículo 133 en su punto 2, dice que a tal objeto reglamentariamente se establecerá un sistema de grados de desarrollo profesional, regulándose los requisitos y la forma de acceso a cada uno de los grados, así como las retribuciones designadas a los mismos. En consecuencia estos grados determinan la carrera, al igual que en el Estado pero con la reducción señalada de su número. Al personal interino también, de acuerdo con las consecuencias de la jurisprudencia europea, se le reconoce el grado, pero de manera que se huye de esta denominación para utilizar la de complemento de carrera administrativa vinculada a los años de servicios prestados, sin que se introduzca el sistema de evaluación en el punto 5 del artículo 133 que regula ello.
En definitiva, es el Decreto 211/2018 el que regula la cuestión y que es el que regula los grados y los establece en los 4 ya comentados. De él resultan muchas cuestiones. Destaco en primer lugar, que dada la consideración de la carrera profesional no como una permanencia durante tiempo determinado en un nivel de puesto de trabajo, sino en todo la ya descrito y de la evaluación, el reconocimiento del grado ya no es automática sino que requiere de la solicitud del funcionario y que a él le corresponde acreditar la permanencia en un grado inferior para obtener otro superior (art.9) La Administración traslada una carga probatoria al funcionario que a ella corresponde poseer o exigir que se acredite previamente en el Registro de personal, que por su carácter de público permite un mejor conocimiento general o público, tanto para la permanencia en un grado como para los méritos profesionales, que a través de la solicitud pueden alegarse y no constar de manera pública. Cuestión que llama más la atención al conectarse legalmente el sistema con la evaluación del desempeño, por lo que habrá que aplazar los comentarios a su consideración específica en otro punto. Como el tiempo de permanencia puede ser en diferentes cuerpos o grupos de titulación el artículo 10 nos dice: En el caso de que durante el tiempo mínimo de permanencia previsto en el artículo anterior, (5 años en los dos primeros grados y 6 en los dos últimos), la persona interesada haya estado en situación de servicio activo en cuerpos o agrupaciones profesionales funcionariales pertenecientes a los distintos grupos o subgrupos de titulación, el tiempo mínimo de permanencia se computará de forma proporcional, según el grupo o subgrupo en el que haya estado en activo. Para ello se acumulará el tiempo trabajado previamente en puestos de trabajo de otro grupo o subgrupo, multiplicándolo por el factor que le corresponda según el cuadro siguiente[1].
 
Cuadro no fácilmente comprensible. Pero en resumen, el sistema valenciano de reconocimiento y valoración del grado, resulta de una mayor complejidad que el sistema estatal, pese a la simplificación del número de grados, no conectados inicialmente con el nivel del puesto y realmente denominado como progresión. Dada la reciente vigencia de la ley, en el momento que escribo, no se puede conocer la conflictividad a que puede llevar un sistema tan complejo que indudablemente requiere, como ya se ha comentado, de una mayor gestión de los recursos humanos y, consecuentemente, de una organización al efecto. Sistema que también complica el procedimiento de reconocimiento de los derechos funcionariales que implica. Procedimiento aún más complicado en los artículos siguientes de Decreto 211/2018, con unas áreas de valoración por grupos y subgrupos. Las áreas valoran el cumplimiento de objetivos, la profesionalidad, iniciativas, mejoras, conocimientos y formación, y la transmisión de conocimientos que valora la participación o colaboración en docencia e investigación, etc. Basta con esto para descubrir la complejidad organizativa y consecuencias jurídicas por comparaciones y agravios que se avecina. Una vez más lo mejor puede ser enemigo de lo bueno.
 
Pero además se establecen unas normas para la valoración, igualmente por grupos o subgrupos de titulación, que se hacen depender de los sistemas de evaluación que el propio Decreto establece. Sigue con los procedimientos de acceso a un grado superior, que parte de la solicitud ya comentada. Y,  finalmente, antes de regular la evaluación del desempeño, regula un complemento de carrera administrativa, como consecuencia del grado y que es una retribución. Ella es la consecuencia principal de todo este sistema tan complicado y complejo en su regulación. Pero también la consecuencia es la necesidad de abordar la evaluación del desempeño.
 

---

[1] El cuadro que se muestra es el siguiente:
Grupos/subgrupos anteriores
 

Grupos actuales	A1	A2	B	C1	C2	APF
A1	1	0,65	0,50	0,42	0,33	0,25
A2	1	1	0,77	0,64	0,51	0,38
B	1	1	1	0,83	0,67	0,50
C1	1	1	1	1	0,80	0,60
C2	1	1	1	1	1	0,75
APF	1	1	1	1	1	1

x

x

EMPRESA, FUNCION PÚBLICA Y POLITICA

Ahora que se comentan los efectos de la caída de Thomas Coock en la economía española, en especial en la insular, me hace pensar en dicha economía y, sobre todo, en la dependencia cada día mayor de la actividad política y de las Administraciones públicas. Si el 14 de abril me refería a la indefensión del ciudadano frente al poder político, hoy lo que acude a mi mente es la situación de los jóvenes respecto al empleo. Pero sobre todo me invade la idea de que la sociedad española se ha hecho blanda, muelle, cómoda y todo lo espera del poder público. De tal manera que éste es una especie de monstruo que ha de ocuparse de todo y proporcionarnos todo. Por ello, no es de extrañar que las acciones totalitarias sean o puedan ser el pan nuestro de cada día.

LA CORRUPCIÓN DEL MODELO LEGAL Y FORMAL DE LA FUNCIÓN PUBLICA Y CONSECUENTEMENTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. III: La voluntaria y perseguida crisis de la función pública.

En las anteriores entradas me he ocupado de la organización y nivel político de la Administración pública, primero para destacar que no se exige en este nivel una formación técnica especializada ni general en administrar lo público ni en las ciencias que corresponden a este administrar, de íntima conexión con la ley y el derecho. Lo destacable pues es que esta formación, sobre todo a partir de la derogación de la Ley de Organización de la Administración del Estado, no se exige por el ordenamiento jurídico para ocupar un cargo político y directivo en las Administraciones públicas y que en cambio la organización política de las mismas ha crecido desmesuradamente, constituyendo así un espacio de colocación de los políticos de partido, sean o no funcionarios y, como decía, constituye hoy un medio de vida y hace que, no siendo segura la permanencia en el cargo, la primera meta de todo político y del partido sea precisamente la continuidad en la ocupación de cargos públicos y, cuando no, la de pertenecer a la burocracia retribuida del partido. A todo esto ha contribuido el modelo autonómico y sin entrar a examinar la organización de sus parlamentos. No es necesario insistir más, cualquier persona mínimamente avezada puede comprender las consecuencias de todo esto en la sociedad y en la libertad y democracia.

Pero hoy se trata de ver qué ocurre en el espacio profesional de estas Administraciones públicas, en ese que la legislación, veíamos, que considera a los funcionarios públicos.

SER FUNCIONARIO Y ESTAR EN EL MERCADO

En una ocasión bastantes años después de haber cesado como director general, en conversación con el político que me propuso para el cargo, le preguntaba yo por la razón que hizo que realizara la propuesta en mi favor. Era habitual en nuestros encuentros que dicho político me arrojara alguna bala que otra, bien para molestar o provocar y, normalmente, la bala rebotaba o recibía respuesta, pues mi carácter, como el mismo político decía, es guerrero.

En la ocasión mencionada no hubo la respuesta que yo pretendía sino un crudo: " porque estabas en el mercado"

EMPLEO PÚBLICO, SOCIEDAD Y ESTUDIOS O CARRERA

El gran número de concurrentes en las oposiciones a Correos y, en ellos, la abundante presencia de titulados universitarios, me lleva a pensar que nuestra sociedad en la actualidad está asentada en actitudes que pueden encuadrarse en el buenísimo o en ciertos modos de comodidad. Vemos que no se prima el esfuerzo y la competencia se estima como algo negativo o un enfrentamiento. Todo ello no conduce a valorar la excelencia y acostumbra a considerar que todo no es debido y se configura una idea de la igualdad que no favorece el progreso social y que acaba exigiendo todo de la acción pública o del Estado. De otra parte, al negar el esfuerzo, la competencia, el mérito y la excelencia no sólo se aboca a la acomodación, sino que se niega la selección que favorece el progreso y avance social. Principios o valores que son estimables pueden acabar siendo una trampa para muchos de nuestros jóvenes o ciudadanos.

PUNTOS 2 Y 3 DE LA COMUNICACIÓN A LA PONENCIA: EL PAPEL DEL CUERPO TÉCNICO EN LA ADMINISTRACIÓN CIVIL EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. III CONGRESO DEL CUERPO TÉCNICO DE ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO. OVIEDO OCTUBRE 1982 II

2.- La centralización y la estructura del Cuerpo Técnico de la Administración Civil.

El Cuerpo Técnico de la Administración Civil es un cuerpo de Estado, entendiendo como tal la estructura administrativa central, es decir, el aparato orgánico centralizado del Estado y, por tanto, su estructura formal, si es que existe, e informal están claramente centralizadas. Un porcentaje alto de centralización preside la organización del Cuerpo Técnico, más del 47 por cien de sus miembros desarrollan sus funciones en Madrid, en los Departamentos ministeriales.

La estructura formal, es decir, la derivada de los puestos de trabajo desempeñados por funcionarios del Cuerpo, tiene, naturalmente, una repercusión en otros aspectos de la estructura corporativa, formales e informales.

En los aspectos formales, implica: 1º) Un alto porcentaje de puestos de trabajo radicados en el Centro. 2º) Una fuerte participación en los niveles decisorios. 3º) Una alta posibilidad de autoorganización. 4º Una mayor preocupación por mejorar la organización central en beneficio de los intereses burocráticos centrales, con mejores niveles y retribución para el funcionario central. 5º) Una selección corporativa y una carrera administrativa centralizada o sólo existente para el funcionario central. 6º) En consecuencia, un olvido de la estructura periférica. 7º) Una especialización o concreción de tareas en el nivel central y una mayor generalización a nivel provincial o periférico y mayor carga de trabajo. 8º) La cercanía del poder otorga mayor poder al funcionario o burócrata central que al periférico. Y 9º) Creación de un Cuerpo directivo de hecho o élite burocrática dentro del Cuerpo, formado por ocupantes de los puestos de nivel más alto en la Administración centralizada, que, además, rotan dichos puestos.

En definitiva, estas características y otras que puedan añadirse, han determinado, hasta ahora, lo siguiente: a) Una carrera administrativa reducida al Centro y una mayor concentración de efectivos en el mismo, con olvido de la periférica. b) la aparición de una élite administrativa, cercana al político, con influencia y poder, por tanto, que, además, asume el papel de organización corporativa informal, que trata de suplir a la organización asociativa o sindical, y c) Escasa influencia del compañero periférico que, sin embargo, en su parcela, conserva una visión más general de la organización y sus problemas.

Junto a estas características propias o endógenas, otras externas también han contribuido al estado actual, así: a) La pérdida de poder de las estructuras orgánicas de la Presidencia del Gobierno en las materias de personal y organización. b) La adscripción múltiple de puestos de trabajo claramente administrativos en perjuicio del Cuerpo Técnico. c) La absoluta clasificación de puestos como de libre designación y como consecuencia, d) La lucha entre cuerpos burocráticos por los puestos de trabajo.

Estos factores, fundamentales en la inexistencia de una carrera administrativa racionalizada, unidos a los aspectos corporativos antes reseñados, han determinado que la élite burocrática mostrara una preocupación primordial por su persistencia o permanencia, con abandono de los temas generales sobre organización, racionalización y reforma administrativa, o, cuando menos, simplemente dormidos o no abordados, quizá, con la rotundidad y claridad que merecen.

3.- La incidencia de las Autonomías.

En este estado de cosas, se produce en España un transcendental cambio político, que minimiza los problemas administrativos o que los sitúa, naturalmente, en segundo plano. El cambio, desde el punto de vista que nos interesa, tiene un aspecto político doble: 1) Cambio en la estructura política con un claro protagonismo de los partidos políticos y 2) Cambio en la estructura territorial y orgánica del Estado que supone de inmediato y para el futuro una reestructuración de competencias.

La consecuencia fundamental es la transferencia de servicios del estado y de organismos autónomos e institucionales a otras Administraciones (Comunidades Autónomas, Diputaciones y Municipios) y la posible aparición de nuevas personas jurídicas territoriales como las Comarcas.

Todo ello, naturalmente incide en el Cuerpo Técnico de Administración Civil y también, de modo indirecto, en la estructura corporativa y centralizada, que antes contemplábamos. Los funcionarios periféricos se transfieren con sus servicios; los centrales tendrán que ser transferidos a su vez. De otro lado, la Administración del Estado se transformará adaptándose al nuevo estilo.

La incidencia se produce también respecto de otros Cuerpos y, por lo que afecta a nuestros intereses, los Cuerpos Nacionales de Administración local, ante la politización de muchas cuestiones, se ven atacados y, sin dejar de defender sus funciones directivas en la Administración provincial y municipal o de inspección y asesoramiento, buscan nuevos caminos en la organización comunitaria y meten cabeza en la organización estatal, en los Gobiernos Civiles y Delegaciones de Hacienda y Ministerio de Administración Territorial.

Las consecuencias, el estado actual, la necesidad de análisis de la situación, etc., han sido puestos en evidencia por el ya mencionado Curso de transferencias, cuyas conclusiones conocemos. No obstante, como punto final a esta comunicación, cabe exponer algunos aspectos de lo que puede ser el futuro o el papel del Cuerpo Técnico en el nuevo estado de las Autonomías.