SITUACIONES ADMINISTRATIVAS Y ORGANIZACIÓN II

La Comunidad Valenciana en su ley 4/2021 regula una figura de excedencia denominada excedencia voluntaria incentivada. Esta excedencia puede darse en los casos de un proceso de reasignación de efectivos y de encontrase en una situación de expectativa de destino o excedencia forzosa como consecuencia de la aplicación de una redistribución de efectivos o de otras medidas de racionalización de la organización administrativa y de personal. El incentivo consiste en tener derecho a una mensualidad de las retribuciones de carácter básico y las retribuciones complementarias vinculadas a la carrera administrativa y el puesto de trabajo, excluidas las pagas extraordinarias, devengadas por cada año completo de servicios efectivos y con un máximo de doce mensualidades. Su duración es por cinco años, pudiendo reingresar antes de cumplirse dicho plazo y con prohibición de desempeñar puestos de trabajo en el sector público tanto en relación funcionarial como laboral, salvo en lo previsto como compatible en el artículo 3 y concordante de la Ley de Incompatibilidades 53/1984.

 

También la Ley Valenciana regula la expectativa de destino como una situación. La situación se limita a los casos de puestos de trabajo suprimidos como consecuencia de la aplicación de una medida de redistribución de efectivos o de racionalización de la organización administrativa y no se pueda obtener puesto de trabajo. También la situación se aplica en el caso de modificaciones de las relaciones de puestos de trabajo y no sea posible mantener personal en activo en el cuerpo, etc., por falta de puesto de trabajo con dotación presupuestaria..

 

Pero el caso es que no contemplando el Estatuto esta situación si lo hace el Real Decreto 365/1965 en su artículo 12, por lo que la situación puede ser considerada vigente y ofrecer una solución en caso necesario, sin embargo presenta dos cuestiones, una es que refiere o remite al derogado artículo 20.1 g) de la Ley 30/1984 que establecía que: Los funcionarios cuyo puesto sea objeto de supresión, como consecuencia de un Plan de Empleo, podrán ser destinados a otros puesto de trabajo por el procedimiento de reasignación de efectivos. La reasignación de efectivos como consecuencia de un Plan de Empleo, se efectuará aplicando criterios objetivos relacionados con las aptitudes, formación, experiencia y antigüedad que se concretarán en el mismo. La adscripción al puesto adjudicado por reasignación tendrá carácter definitivo. Hoy hay que considerar que la referencia debe hacerse sólo a los planes de empleo y que en estos cabe la reasignación de efectivos que la ley valenciana designa como redistribución de efectivos o racionalización de la organización.

 La segunda cuestión es la de que el citado artículo 12 del mencionado Real Decreto establece que la permanencia en la situación es por un máximo de 1 año, transcurrido el cual sin obtener destino se pasa a la situación de excedencia forzosa, la cual no se regulaba en la Ley 30/1984 por remisión al artículo 44  de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, derogado por el Texto Refundido, desapareciendo dicho tipo de la situación del nivel de norma con rango de ley en el Estado, por lo que en él, mientras no se desarrolle el Estatuto, hay que considerarla vigente a través del Real Decreto y su artículo 13.

Estas cuestiones nos muestran que en la organización y toma de decisiones en la gestión no es necesario la aplicación de preceptos concretos sino el conocimiento del ordenamiento jurídico como conjunto normativo.

Otra situación que afecta organizativamente es la de Servicio en otras Administraciones Públicas, pero de la cual ya se ha hecho referencia en cuanto a su consideración en los procedimientos de provisión de puestos y en la oferta de empleo público y el número de plazas a convocar. También se comentó que al poder llegar a esa situación por libre designación ésta era uno de los modos de movilidad interadministrativa más utilizado, por sus claros factores discrecionales o, incluso, arbitrarios. Los procedentes de esta situación cesados, al regirse por la legislación de cada Administración, han de obtener destino o quedar a la disposición de la subsecretaría.

 Vemos en todo lo expuesto la cantidad de puestos que para una gestión adecuada no pueden ser considerados vacantes a efectos de oferta y también la movilidad del personal que no se realiza en virtud de concurso de provisión lo que hace compleja la gestión y el control.

 

La siguiente situación regulada por el Estatuto es la Suspensión de funciones que hay que relacionar con otra de las cuestiones reguladas en el Texto refundido del Estatuto que es el Régimen disciplinario que es un procedimiento y una clasificación de faltas y sanciones que no se analizarán; considerando que es un elemento dicho régimen y procedimiento de carácter jurídico y que en este aspecto la organización es la del control de la disciplina en el trabajo encarnado en los sistemas establecidos al efecto y sobre todo en la responsabilidad de cada jefatura de unidades u órganos. La suspensión firme aparece como una sanción de las posibles entre las señaladas en el Estatuto. De otro lado esta sanción puede ser consecuencia de sentencia judicial.

 En consecuencia, la regulación del Estatuto es parca dado el predominio del régimen disciplinario, limitándose a regular los efectos de la suspensión y a indicar sus dos clases: la provisional y la firme, la primera con ocasión de la tramitación de un procedimiento judicial o expediente disciplinario al  funcionario. Como efectos se señalan el que el funcionario declarado en la situación quedará privado, durante el tiempo de permanencia en la misma, del ejercicio de sus funciones y de todos los derechos inherentes a la condición. La suspensión determinará la pérdida del puesto de trabajo cuando exceda de seis meses. También se señala que el funcionario en dicha situación, mientras dure, no puede prestar servicio en ninguna otra Administración. Aquí si existe una consecuencia es que la de prevenir en los procedimientos selectivos o de provisión que para participar se preste declaración respecto a no estar en dicha situación u otras inhabilitantes del ejercicio de funciones públicas. Pero si la suspensión firme es por más de seis meses implica la pérdida del puesto de trabajo; así que en plazo inferior la cobertura del puesto sólo puede ser interinamente o con carácter provisional.

Lo que el artículo 90 que regula la situación no determina es los términos de la suspensión provisional y hay que acudir al artículo 98 del Estatuto del procedimiento disciplinario y medidas provisionales para ver dichos términos. Y así el segundo párrafo de su punto 3 nos dice: La suspensión provisional como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario no podrá exceder de 6 meses, salvo en caso de paralización del procedimiento imputable al interesado. La suspensión provisional podrá acordarse también durante la tramitación de un procedimiento judicial, y se mantendrá por el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo. En este caso, si la suspensión provisional excediera de seis meses no supondrá pérdida del puesto de trabajo.

 

Estimo expuesta en materia de función pública el carácter principalmente organizativo de su derecho, al mismo tiempo que éste conduce a procedimientos y actuaciones que, organizando, tienen consecuencias y efectos jurídicos 

LAS RESERVAS DE PUESTO DE TRABAJO Y LA LIBRE DESIGNACIÓN.

La consulta que formulaba en esta entrada un funcionario en relación con la reserva del puesto de trabajo que legalmente establece el artículo 89.4 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público en el caso de la excedencia por cuidado de hijos o familiares y las cuestiones que surgen en este caso, evidencian la incongruencia aparente o contradicción del sistema, sobre todo en cuanto a la gestión de personal, y que surgen en realidad de la propia figura o sistema de provisión de puestos de trabajo. Voy a tratar de ordenar estas cuestiones o de concentrarlas y simplificarlas, pese a que forzosamente queden temas abiertos al afectar la cuestión a la gestión de personal.

EL EBEP Y LOS LÍMITES A LA EXCEDENCIA VOLUNTARIA POR INTERÉS PARTICULAR

Al comentar en el anterior post la figura de la execedencia forzosa ponía en evidencia, como en otras ocasiones vengo haciendo, los aspectos organizativos de la función pública y el alcance que en este aspecto tiene su regulación. Este hecho, dada la separación que en nuestra jurisprudencia contencioso administrativa se produce entre derecho y organización, hace que muchos aspectos de la función pública se regulen muy discrecionalmente en cuanto se refugien en factores y consecuencias organizativas, hasta tal punto que los admitimos sin discusión ni controversia y se presentan como naturales o al menos amparados en la potestad discrecional de las Administraciones públicas. Sin embargo, mi experiencia me muestra que la mayor parte de las veces decisiones de este tipo obedecen a situaciones del momento, a la opinión de un grupo de funcionarios o de un solo funcionario que intervienen en la redacción de los borradores legales y que los sindicatos, bien no encuentran motivo de oposición o bien no se ocupan preocupados por aspectos más beneficiosos a sus intereses.

Pues bien, en la lectura del artículo 89 del Estatuto Básico del Empleado Público en su punto 2, dedicado a la excedencia voluntaria por interés particular, me encuentro con decisiones, no nuevas sino que traen causa de la legislación anterior, si bien es ahora al observarlas, alejado del mundo administrativo y hacer comentarios generales al Estatuto, cuando llaman mi atención y suscitan la crítica y dudas, sobre todo porque ahora no encuentro una clara motivación o causa, bien para su existencia o bien, al menos, para su alcance y efectos.

Se trata, primero, de la limitación establecida de exigencia de un tiempo mínimo para solicitar la excedencia voluntaria por interés particular y, segundo, el del periodo inicialmente establecido para ello. Respecto de lo primero se puede deducir que la Administración no desea entrar en continuos procesos de selección, provisión de puestos de trabajo o de nombramientos interinos, derivados de que los funcionarios recién ingresados se vayan de la misma. Bien, es una razón burocrática comprensible, pero sólo burocrática o de gestión. De otro lado, hay que considerar las diferentes situaciones económicas y sociales que pueden darse; así la huida de funcionarios públicos de la Administración por interés particular puede darse con mayor frecuencia en épocas de bonanza económica y de movilidad hacia el sector privado, momento en el que es razonable que una Administración pública se plantease la necesidad de evitar la huida del personal más capacitado y, además, con la posibilidad de ofrecer a las empresas privadas y particulares un asesoramiento ventajoso para ellos pero digamos “perjudicial” para la Administración. Sin embargo, en épocas, como la actual de crisis económica lo que se puede producir es lo contrario: una mayor demanda de empleo público y de intervencionismo público.

La otra duda se establece respecto de los cinco años que establece el Estatuto y que ya establecía la derogada Ley 30/1984, como tiempo de permanencia mínimo en el servicio para solicitar la excedencia, si bien se elimina la exigencia de que en la situación de excedencia voluntaria por interés particular se permanezca al menos dos años continuados. ¿Por qué cinco años? ¿Por qué no dos o tres o uno? Que no existe una razón taxativa y que el periodo es indicativo si no caprichoso se comprende por el mero hecho de que, a continuación de fijarlo, el artículo permite que cada Comunidad Autónoma establezca un periodo de menor duración. Hasta la propia Administración estatal puede cambiar el periodo y la exigencia. ¿Capricho del legislador o del redactor del precepto? ¿Razón elemental pero arcana? ¿Mera orientación?

Si se trata de impedir la movilidad excesiva de personal en la Administración y esta depende del momento, ¿por qué no reforzar la idea de que la excedencia en estos casos se subordina a las necesidades del servicio? ¿No son ellas la única y verdadera causa de que a un funcionario se le pueda negar una excedencia o derivarla a otro momento mejor? Pienso, sin eliminar la posibilidad de exigencia de un periodo menor y racional de permanencia mínima, que lo más adecuado en evitación de irracionalidades hubiera sido subordinar exclusivamente la excedencia a las necesidades del servicio y mediante la debida motivación, como el propio artículo, en definitiva, hace. Subordinación que no cede por el hecho de que se haya permanecido cinco años en el servicio o los que se establezca por cada Comunidad Autónoma. ¿Qué pueden darse arbitrariedades y agravios comparativos? Pues bien para ello existe una jurisdicción contencioso – administrativa y, además, debe predominar una administración profesional, objetiva e imparcial que evite arbitrariedades y caprichos burocráticos o políticos y el tener que recurrir a la citada jurisdicción. Esto es lo racional y no el establecimiento de límites injustificados.

Finalmente, además de insistir en que limitarse a subordinar la excedencia a las necesidades del servicio permite adaptarse al momento social correspondiente y a criterios de oportunidad de motivación más precisa y concreta, hay que considerar, desde mi punto de vista, que permitir que un funcionario cambie de actividad o trabajo o que tenga movilidad hacia el sector privado, en términos amplios no perjudica al interés público y en cambio puede contribuir al desarrollo de su personalidad, derecho fundamental reconocido en el artículo 10 de la Constitución, y, quizá, contribuir, en caso de reingreso, a un mejor servicio público. Por ello estimo que es solución más racional la de la simple subordinación a las necesidades de del servicio y a su motivación en cada caso concreto, sin perjuicio de que ello pueda plantear conflictos jurídicos.

EL EBEP Y LA EXCEDENCIA FORZOSA

Ya he comentado que la regulación de la función pública no es sólo la de las relaciones entre los funcionarios y la Administración o la de los derechos y deberes de aquéllos, sino que es un factor que regula también la organización de la Administración, bien tomando decisiones concretas, bien ofreciendo soluciones y recursos o bien comprendiendo y desvelando los principios básicos que la presiden. Por ello, me llama la atención y me pregunto cuál es la razón de que al regular la situación de excedencia de los funcionarios de carrera no exista una regulación específica y clara de la figura que hemos venido conociendo como excedencia forzosa. El artículo 85 que regula las situaciones de los funcionarios sólo hace referencia a la excedencia en general, la cual se regula más adelante en el artículo 89, sin que la forzosa forme parte de él. No obstante, en el punto 2 del citado artículo 85 permite que las leyes de desarrollo del estatuto puedan regular otras situaciones, en los supuestos, condiciones y efectos que en ellas se determinen pero cuando concurran las circunstancias que el mismo artículo y punto fijan, la primera de las cuales, apartado a), es la siguiente: Cuando por razones organizativas, de reestructuración interna o exceso de personal, resulte una imposibilidad transitoria de asignar un puesto de trabajo o la conveniencia de incentivar la cesación en el servicio activo.

El apartado b) que contempla la otra circunstancia en que pueden regular otras situaciones, no recoge supuestos que como los anteriores se puedan relacionar con lo que aquí se comenta relacionado con la figura de la excedencia forzosa. El apartado reflejado podemos decir que viene a coincidir con las situaciones de expectativa de destino y con la de excedencia incentivada, antes existentes, pero no claramente con la excedencia forzosa. Las preguntas que surgen ante la regulación expuesta son las de ¿qué pasa si la transitoriedad se convierte en situación permanente o definitiva? ¿qué ocurre si nadie responde al incentivo dado para cesar en el servicio activo? Además, el Estatuto nada dice respecto de si el incentivo se ha de dar solamente a los afectados por una situación de cambio estructural o que sobren en la organización o si se puede dar una oferta o incentivo general. Cuestión que lógicamente queda en manos de cada ley de desarrollo, pero que ofrece aspectos y problemas que sólo pueden ser resueltos en cada caso concreto, que precisan, por tanto, de decisiones concretas y sólo de un marco regulativo general pero previsor.

Estimo que la excedencia forzosa resulta una figura necesaria y una de las soluciones y recursos organizativos que ha de ofrecer la regulación, en cuanto es posible que en momentos concretos resultara obligado cesar en el servicio activo a determinados funcionarios en cuanto no exista otra solución en la organización de la Administración pública correspondiente, sin perjuicio de que al tratarse de una excedencia quede abierta la posibilidad de reingreso o sean posibles otras soluciones de reciclaje, etc.

No veo que el Estatuto vede la posibilidad de que en su desarrollo la figura pueda aparecer, pero es significativo que no se regule con claridad y que tampoco el artículo 69 que se ocupa de los objetivos e instrumentos de planificación de recursos humanos se refiera a cesaciones en el servicio activo como resultado de la eficiencia en la utilización de los recursos humanos. Cabe pensar que el estatuto rehuye los aspectos más conflictivos y los remite a las leyes de desarrollo. La verdad es que, por mi parte, no veo muy claro porque el Estatuto regula tan minuciosamente algunos asuntos y otros bien quedan en una nebulosa o son una apertura a la discrecionalidad de cada Administración pública.

Estos espacios indefinidos o abiertos que deja el Estatuto respecto de su desarrollo, llevan, desde mi punto de vista, a que las administraciones públicas hayan de prever muchas consecuencias y afinar mucho cada decisión o regulación concreta, lo que hace necesario que el personal que contribuya a las regulaciones y decisiones no sean inexpertos, ni sólo teóricos, sino que han de ser verdaderos expertos en gestión de recursos humanos y en organización. ¿Sera ello parte de las razones por las que el Estatuto Básico no se ha desarrollado aún?