LOS PROBLEMAS DE UNA RECENTRALIZACION

Esto de la recentralización no es palabra académica, pero la administración y la política nos ofrecen la adopción de algunos términos al margen de lo admitido académicamente. La empleo dado que en la situación actual parece que no nos ha funcionado la concentración de poder en el Gobierno estatal y que las quejas son bastantes por su ineficacia. Además el desconfinamiento (otra palabreja) también se presenta con distintas propuestas según el centro o las autonomías y municipios.

CENTRALIZAR PERO CON CONOCIMIENTO.

En mi tierra existe el dicho, cuando llueve de modo reposado y no torrencialmente, que plou però plou amb coneixement (llueve pero llueve con sentido). Lo cito dado el título de la entrada. Es decir, se podría decir hoy:

EL DIÁLOGO: La centralización y la descentralización.

Como cada vez me cuesta más mantener este blog o encontrar temas o cuestiones no comentadas, puesto que también pretendo que sea para mí un medio de mantener mi actividad mental, voy a experimentar, siguiendo un sistema de diálogo, un poco al estilo de los de Platón. Hoy voy a insistir en un tema tratado muy extensamente como es el de la descentralización, que está unido a la centralización, y ello porque es un punto crucial en nuestra actividad y, naturalmente, porque afecta a la idea de España, al Derecho y a la Administración. Por ello está también unido a otras cuestiones sustanciales sobre las que dialogaré, en realidad conmigo mismo.

LA CONSTITUCIÓN DE 1978 HOY

Se celebra hoy el 40 aniversario de la Constitución de 1978, que desde la concordia estableció un nuevo régimen jurídico y una nueva organización del estado español, o sea de España. Lo hizo, como toda constitución que se precie, comenzando por los principios básicos de aquél y la declaración de los deberes, derechos y libertades fundamentales de los españoles, que inspiran todo el resto del orden que establece, y los que rigen la política social y económica de España. Refleja, establece o reconoce, las instituciones y poderes también básicos y fundamentales, que constituyen el Estado español y la elaboración de las leyes o derecho. Después de estos elementos principales, el Título VIII regula la organización territorial del Estado, estableciendo unas instituciones y administraciones públicas. Pero no se trata de exponer lo que constituye nuestra Constitución, valga la redundancia, sino de reflexionar sobre su actualidad.

LOS INTERESES Y LA ORGANIZACIÖN ADMINISTRATIVA Y SU CENTRALIZACIÓN O DESCENTRALIZACIÓN II

En la anterior entrada dejaba el analizar o reflexionar respecto de los diferentes intereses que se pueden dar en una organización descentralizada. Y en principio me acude la idea de que no son diferentes de los que se da en una centralizada. Así cabe preguntarse si en el estado centralizado español los intereses a administrar serían diferentes de los que hoy hay que administrar descentralizadamente y si realmente lo único que cambia es la forma de gestión. Y esta idea hace que conecte intereses y derechos (No olvidemos que Villar Palasí nos dijo que el derecho es una dinámica de intereses). De otro lado, una principal distinción entre clases de intereses lleva a la de existente entre intereses generales o comunes y especiales o particulares, que muestra una conexión entre público y privado, pero en un grado menor, pues al referirnos a la Administración pública, todo acaba siendo interés o fin público. Pero voy de nuevo a la obra de Florentino González (Elementos de Ciencia administrativa) a ver que encuentro al efecto.

LOS INTERESES Y LA ORGANIZACIÖN ADMINISTRATIVA Y SU CENTRALIZACIÓN O DESCENTRALIZACIÓN I

La situación política española presenta un debate que está en la sociedad y que se manifestará en las próximas elecciones sin lugar a dudas. Es un debate ya antiguo e incluso clásico y que radica principalmente en si la organización administrativa debe de ser centralizada y uniforme o debe serlo descentralizada. De este tema he escrito en varias ocasiones y he remitido a los lectores a las entradas dedicadas a la disyuntiva entre centralización y descentralización y ahora lo hago también a las que tratan de si hay que volver a centralizar o ir a un Estado federal. Pero la relectura de algunos de los primeros puntos de la obra del colombiano Florentino González (1805-1875): Elementos de Ciencia administrativa, me ha suscitado nuevas reflexiones, en cuanto en ella se muestra la dicotomía entre el modelo de organización francés y el modelo anglosajón, pero más en sentido organizativo que jurídico. Voy a ver si con los textos delante puedo explicarme adecuadamente y  cuál es el espacio necesario para ello.

¿HAY QUE VOLVER A CENTRALIZAR O IR A UN ESTADO FEDERAL? I: El régimen de derecho administrativo

España parte y está en un régimen de derecho administrativo, pero este derecho, por su desarrollo a partir de la revolución francesa, se fundamenta en un sistema legislativo y de gobierno centralizados. Así nuestros clásicos de la Administración pública no se muestran partidarios de una descentralización ni del federalismo. Por tanto, el sistema autonómico que mantiene nuestra Constitución y nuestro régimen de derecho administrativo provoca graves disfunciones que, además, también traen causa en las decisiones políticas adoptadas que afectan al reparto de competencias que la Constitución establece. Por eso hoy un debate esencial es el del mantenimiento o no de la descentralización o el paso a un sistema federal. Con anterioridad ya me he referido a esta cuestión en una amplia serie de entradas iniciada el 4 de junio de 2011 y titulada La disyuntiva entre centralización y descentralización. Hoy quiero abordarla atendiendo a los problemas generados por las autonomías y el debate citado como consecuencia.

LOS CUERPOS NACIONALES

Las reacciones que provoca el independentismo catalán inciden en una crítica general al sistema de las autonomías y al mismo tiempo han hecho que un sentimiento nacional español se haga patente. Es evidentemente una reacción lógica, aún contando con que precisamente estamos en un momento en el que las organizaciones supranacionales se hacen necesarias. La demanda de que el Estado recupere una serie de competencias se realiza principalmente en los sectores de la educación, de la seguridad y orden público y en la sanidad y lo es porque en todos estos campos la igualdad de los ciudadanos y la uniformidad de trato son esenciales. Además, la demanda se extiende al necesario cumplimiento de las leyes y el ordenamiento jurídico. La cuestión lleva a que hay que valorar si es el sistema autonómico el que falla o son las personas las que provocan esta situación.

PUNTOS 2 Y 3 DE LA COMUNICACIÓN A LA PONENCIA: EL PAPEL DEL CUERPO TÉCNICO EN LA ADMINISTRACIÓN CIVIL EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. III CONGRESO DEL CUERPO TÉCNICO DE ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO. OVIEDO OCTUBRE 1982 II

2.- La centralización y la estructura del Cuerpo Técnico de la Administración Civil.

El Cuerpo Técnico de la Administración Civil es un cuerpo de Estado, entendiendo como tal la estructura administrativa central, es decir, el aparato orgánico centralizado del Estado y, por tanto, su estructura formal, si es que existe, e informal están claramente centralizadas. Un porcentaje alto de centralización preside la organización del Cuerpo Técnico, más del 47 por cien de sus miembros desarrollan sus funciones en Madrid, en los Departamentos ministeriales.

La estructura formal, es decir, la derivada de los puestos de trabajo desempeñados por funcionarios del Cuerpo, tiene, naturalmente, una repercusión en otros aspectos de la estructura corporativa, formales e informales.

En los aspectos formales, implica: 1º) Un alto porcentaje de puestos de trabajo radicados en el Centro. 2º) Una fuerte participación en los niveles decisorios. 3º) Una alta posibilidad de autoorganización. 4º Una mayor preocupación por mejorar la organización central en beneficio de los intereses burocráticos centrales, con mejores niveles y retribución para el funcionario central. 5º) Una selección corporativa y una carrera administrativa centralizada o sólo existente para el funcionario central. 6º) En consecuencia, un olvido de la estructura periférica. 7º) Una especialización o concreción de tareas en el nivel central y una mayor generalización a nivel provincial o periférico y mayor carga de trabajo. 8º) La cercanía del poder otorga mayor poder al funcionario o burócrata central que al periférico. Y 9º) Creación de un Cuerpo directivo de hecho o élite burocrática dentro del Cuerpo, formado por ocupantes de los puestos de nivel más alto en la Administración centralizada, que, además, rotan dichos puestos.

En definitiva, estas características y otras que puedan añadirse, han determinado, hasta ahora, lo siguiente: a) Una carrera administrativa reducida al Centro y una mayor concentración de efectivos en el mismo, con olvido de la periférica. b) la aparición de una élite administrativa, cercana al político, con influencia y poder, por tanto, que, además, asume el papel de organización corporativa informal, que trata de suplir a la organización asociativa o sindical, y c) Escasa influencia del compañero periférico que, sin embargo, en su parcela, conserva una visión más general de la organización y sus problemas.

Junto a estas características propias o endógenas, otras externas también han contribuido al estado actual, así: a) La pérdida de poder de las estructuras orgánicas de la Presidencia del Gobierno en las materias de personal y organización. b) La adscripción múltiple de puestos de trabajo claramente administrativos en perjuicio del Cuerpo Técnico. c) La absoluta clasificación de puestos como de libre designación y como consecuencia, d) La lucha entre cuerpos burocráticos por los puestos de trabajo.

Estos factores, fundamentales en la inexistencia de una carrera administrativa racionalizada, unidos a los aspectos corporativos antes reseñados, han determinado que la élite burocrática mostrara una preocupación primordial por su persistencia o permanencia, con abandono de los temas generales sobre organización, racionalización y reforma administrativa, o, cuando menos, simplemente dormidos o no abordados, quizá, con la rotundidad y claridad que merecen.

3.- La incidencia de las Autonomías.

En este estado de cosas, se produce en España un transcendental cambio político, que minimiza los problemas administrativos o que los sitúa, naturalmente, en segundo plano. El cambio, desde el punto de vista que nos interesa, tiene un aspecto político doble: 1) Cambio en la estructura política con un claro protagonismo de los partidos políticos y 2) Cambio en la estructura territorial y orgánica del Estado que supone de inmediato y para el futuro una reestructuración de competencias.

La consecuencia fundamental es la transferencia de servicios del estado y de organismos autónomos e institucionales a otras Administraciones (Comunidades Autónomas, Diputaciones y Municipios) y la posible aparición de nuevas personas jurídicas territoriales como las Comarcas.

Todo ello, naturalmente incide en el Cuerpo Técnico de Administración Civil y también, de modo indirecto, en la estructura corporativa y centralizada, que antes contemplábamos. Los funcionarios periféricos se transfieren con sus servicios; los centrales tendrán que ser transferidos a su vez. De otro lado, la Administración del Estado se transformará adaptándose al nuevo estilo.

La incidencia se produce también respecto de otros Cuerpos y, por lo que afecta a nuestros intereses, los Cuerpos Nacionales de Administración local, ante la politización de muchas cuestiones, se ven atacados y, sin dejar de defender sus funciones directivas en la Administración provincial y municipal o de inspección y asesoramiento, buscan nuevos caminos en la organización comunitaria y meten cabeza en la organización estatal, en los Gobiernos Civiles y Delegaciones de Hacienda y Ministerio de Administración Territorial.

Las consecuencias, el estado actual, la necesidad de análisis de la situación, etc., han sido puestos en evidencia por el ya mencionado Curso de transferencias, cuyas conclusiones conocemos. No obstante, como punto final a esta comunicación, cabe exponer algunos aspectos de lo que puede ser el futuro o el papel del Cuerpo Técnico en el nuevo estado de las Autonomías.

LA ADMINISTRACIÓN COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO 5: La centralización y descentralización núcleo duro de la eficacia administrativa y del sistema político 1.

En esta serie de entradas dedicadas a ver cómo la Administración pública se estudia y analiza y cómo podemos comprenderla, han surgido muchas cuestiones básicas y el hecho de que haya sido así me conduce a considerar que, durante el claro predominio del Derecho administrativo como principal, si no única, ciencia explicativa de la Administración pública, al distinguir las dos formas principales en que los estados se someten al derecho, se nos ofrece la primera idea de la que van a derivar el resto de decisiones organizativas que configuran, en resumen, dos formas de administrar distintas o, al menos, con bases o principios conformadores diferentes, si bien se utilicen en ambos casos formas o técnicas de una en la otra o viceversa. Esta idea, como ustedes recordarán, para mí es si la Administración pública es poder o no, caso este último en el que se somete igual que cualquier persona particular al derecho y justicia común. Este esquema básico, conduce de inmediato en mi actual línea de exposición y de ideas que acuden a mi mente, por lo menos a considerar si política y administración se unen o se separan, si son cosas unidas o separadas. Y encontraremos que, en líneas generales, por ejemplo, en los estudios americanos se tiende a explicar la administración con independencia de la política y que, precisamente, la reivindicación de muchos de sus clásicos era que no se puede analizar de este modo separado. Pero el modelo, el tipo y el tópico presentan administración y política como algo separado en los casos en que el sistema de sometimiento al derecho es de régimen común y a presentar a la administración como mera gestión o management. En el caso del régimen de derecho administrativo, el análisis es, lógicamente, jurídico y poder  y derecho se identifican y de algún modo, aunque es evidente que en cuanto nos referimos a poderes públicos nos relacionamos con la política, también se tiende a una cierta separación entre administración material y derecho y de aquélla o de ambos con la política. Interesa el hecho normativo no su génesis ni su posible evolución, si bien sí interese su ejecución y cumplimiento, por lo que la administración y el hecho administrativo toman protagonismo y el consecuente interés. En resumen, el proceso político que conduce a la configuración del derecho no forma parte del contenido o programa del derecho administrativo. Por contraste, en la Ciencia de la Administración de corte europeo y la, para mí, más moderna y sistemática que nos ofrece Baena del Alcázar, el derecho pierde fuerza y es la génesis del hecho político y su administración y eficacia, por tanto, lo que asume importancia, presentando otra cara del poder que constituye la Administración pública y que se refiere a la eficacia de la acción política a través de la acción administrativa de nivel superior y no simple gestión.

Pero la cuestión que he venido apuntando, también, es la de que todo me lleva a la necesidad de volver sobre la disyuntiva entre centralización y descentralización, ya tratada en el blog, tal como señalé en la anterior entrada de esta serie, pero con matices diferentes y esto es lo que voy a tratar de explicar o analizar a continuación y en otros días.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL SIMPLE CIUDADANO II

En la anterior entrada destaqué, sin ánimo exhaustivo, algunos sectores en los que las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones públicas podían desarrollarse con más frecuencia y al objeto de reflexionar cómo, en cada uno aquéllos, podían resultar este tipo de relaciones, sobre todo en el aspecto de las posibles quejas y reclamaciones; así enumere: los derechos fundamentales, los intereses económicos, los derechos subjetivos, la actividad prestacional o servicios públicos, la información y, finalmente, la inactividad administrativa. Sobre esto pues voy a tratar de realizar mi análisis, sin que tampoco ahora tenga previsto el consiguiente guión.

De dichos sectores, voy a comenzar por el denominado como actividad prestacional o servicios públicos, por la razón de que, normalmente, estas actividades son similares a las que se realizan por empresas privadas e, incluso, pueden prestarse en concurrencia con el sector privado; así como afectan o se prestan para todos o casi todos los ciudadanos, por su simple condición de tales. Basta con enumerar servicios tales o prestaciones como la sanidad, la educación y los transportes. En estos ámbitos el usuario presenta, más que en otros, esa condición de "cliente" a la que tan aficionada es la ciencia administrativa de corte americano y ciertas modas al uso. Son ámbitos en los que, además, desde el punto de vista jurídico, no sólo cabe encontrarse con múltiples quejas y reclamaciones, sino que en ellos las basadas en la responsabilidad adquieren peso, no sólo en el caso de la patrimonial y administrativa, sino que incluso se extiende al ámbito penal, según los casos. Por ello creo que se puede considerar que, en estos sector y ámbitos, el ciudadano tiene más armas a su disposición y que, en consonancia, los funcionarios y la Administración tienen una posición menos favorable, hasta el punto de que en el ámbito docente y en el sanitario se han llegado a formular contratos de aseguramiento respecto a su responsabilidad civil e, incluso, conozco casos de aseguramiento de la responsabilidad patrimonial administrativa. En este sector también

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL SIMPLE CIUDADANO I

Un enunciado tan amplio para una entrada de blog constituye una aventura y un problema ya que no es posible abarcar todos los puntos que pueden afectar a las relaciones entre los ciudadanos y la Administración. Ni siquiera ahora que empiezo a escribir sé respecto a qué cuestiones voy a hacerlo; simplemente, leyendo las quejas y reclamaciones de un ciudadano y vecino de mi barrio ante la Administración y el Síndico de agravios de la Comunidad Valenciana me ha venido a la cabeza la pregunta de si el simple ciudadano encuentra ante la Administración las mismas facilidades de diálogo y presencia que otros sectores, grupos o intereses organizados de la sociedad y la respuesta inmediata es pensar que no. Y a partir se esa respuesta, el problema que se me presenta es cómo desarrollar la entrada y sus reflexiones y comentarios.

Cuando me refiero al simple ciudadano lo hago pensando en aquél que sin apoyarse en grupos, profesión, pertenencia a partido político, o conocimientos y amistades, acude a las Administraciones públicas que intervienen en su vida, ante algo que le afecta o considera negativo para él y, por tanto. decide dirigirse a la Administración correspondiente, exponiendo el problema que le perturba y quejándose del mismo. Y en este momento, acude a mi reflexión el hecho de que esta situación, frecuente por supuesto, además, hoy, se produce, tal como ponía de manifiesto en mis últimas entradas, en una Administración tremendamente burocratizada por la creación de múltiples centros de poder político y unos servidores públicos que lo son a ese poder y cuya gestión lo es en favor del político, mientras que los servicios administrativos de gestión directa al ciudadano, descentralizados o desconcentrados no se han incrementado sustancialmente, me atrevo a decir desde los tiempos de Franco. Lo que supone que la descentralización ha sido más política que administrativa o de gestión y atención al público que ha cambiado el Ministerio por los departamentos de su Comunidad Autónoma o sea un centro de poder por otro. También, como en otra ocasión reciente ya he manifestado, todo ello influye en la formación de los funcionarios cada día menos jurídica, lo que significa que se pierda conciencia del Derecho administrativo y su conexión directa con los intereses generales y públicos. Lo que evidencia una crisis cuyas consecuencias no se han analizado plenamente pero que influye mucho en la situación que hoy afecta a nuestra sistema político y a nuestras Administraciones Públicas.

Ello conlleva que esa queja que el ciudadano realiza se produce en el centro del poder y es como una mosca molesta que disturba la "gran acción política" que se pretende hacer y la labor diaria de los "importantes" cargos políticos y sus servidores. Pero la Administración Pública no es sólo una organización al servicio del poder ejecutivo correspondiente y los miembros que lo componen sino que, como dicho propio poder, está al servicio de los intereses generales y toda acción política y administrativa se dirige a este fin, que en sí mismo es complejo, como complejos y varios son los intereses generales que incluso pueden entrar en conflicto. Sea como sea, los intereses que podemos considerar como más generales son aquellos que nos afectan como simples ciudadanos y en los posibles conflictos, pienso que lo normal es que los intereses que predominen o se impongan lo sea precisamente por ser más generales que otros y, al serlo, afecten a aspectos más fundamentales de nuestra vida. De otro lado, es lógico determinar que el destinatario normal y final de toda política pública sea el ciudadano, bien en su condición de tal, sin más calificativo, que como poseyendo cualquier otra condición particular que le corresponda por su actividad personal o pertenencia a grupos. Con todo ello, es lógico que la actividad administrativa incida claramente en las personas y que el derecho regule ampliamente la organización y acción de las Administraciones públicas creando un ámbito jurídico de derechos y obligaciones que afectan a ambas partes, Administración y ciudadano, y que se someten a procedimientos administrativos regulados por normas jurídicas. Creo que se evidencia en toda esta complejidad que la formación de políticos y funcionarios ha de estar en consonancia con ella y ser amplia en todos los sentidos y en particular en lo jurídico pues es el derecho el que regula toda la actividad y son los derechos de los ciudadanos el fin a cumplir. Todo ello da lugar a un cúmulo de relaciones varias con los ciudadanos que voy a intentar desmenuzar y analizar.

La actividad administrativa dirigida al ciudadano, pues, se nos ofrece en distintos campos que forman parte del contenido del Derecho administrativo y por ello, en los países que se acogen a este sistema, la Administración pública y dicho derecho se identifican, incluso cuando la actividad que se desarrolla sea equivalente a la que se realiza en el sector privado. Por ello, sin que el orden en que lo expongo tenga importancia significativa, la Administración realiza actividades y el ciudadano las recibe en sectores tales como: Los derechos fundamentales, los intereses económicos, los derechos subjetivos, la actividad prestacional o servicios públicos, la información y, finalmente, hemos de considerar que también afecta al ciudadano la inactividad administrativa y que es precisamente ella la que mayor número de reclamaciones y conflictos puede originar.

Esta enumeración, creo que define ya un poco cual sea el contenido de mis próximas reflexiones, teniendo siempre en cuenta la complejidad señalada y el posible conflicto entre estos campos y los distintos derechos de los ciudadanos. Dejo, pues, para posteriores entradas el continuar con el tema y tratar de analizar las posibles diferencia que cada sector de los enumerados puede producir en las relaciones entre los ciudadanos y la Administración pública.

¿SON LAS AUTONOMÍAS EL PROBLEMA?

En estos momento que creo que cabe considerar como de crisis general, si bien parezca que sólo interesa políticamente hacer referencia a los aspectos económicos, las elecciones europeas han introducido un pequeño cambio y los partidos políticos que aspiran al poder proponen cambios constitucionales, principalmente en lo que se refiere a la organización del Estado. Y es común que esa propuestas afecten al Capítulo III del Título VIII de la Constitución, ya que es común considerar que los problemas políticos actuales se solucionarían cambiando el actual y denominado como Estado de las Autonomías, en especial por lo que respecta a las Comunidades autónomas, sin perjuicio de las reformas que se puedan considerar respecto de la Administración Local. En estas propuestas hay dos vías distintas y contradictorias, una que propone avanzar hacia un Estado Federal que no se concreta o describe, pero que apunta a una reducción respecto del número de las actuales comunidades autónomas y a una asimetría entre los estados que las sustituyan. Esta postura considera, en el fondo que el problema político son los nacionalismos y que con el federalismo tendría solución. Son muchos los aspectos que no se desarrollan y, por tanto, mucho camino el que quedaría por describir y delimitar. La otra vía o propuesta, tiene una base más de carácter económico y considera que hay que reducir la administración autonómica o más bien regresar a un Estado centralizado. Sigo, pues, más detenidamente examinando esta postura, ya que es más próxima a los problemas administrativos que puedan existir en la actualidad. No obstante, es posible que se reiteren cuestiones ya analizadas en otras entradas, principalmente en la diez dedicadas a los males de la Administración española  y desarrolladas desde el 7 de diciembre de 2012 a 20 de enero de este año 2014. Para completar y tener una visión más concreta de lo que aquí se va a tratar, la relectura de estas entradas puede ser ilustrativa y complementaria.

CEUTA, TREVIÑO Y MÁS.

Los siguientes casos: Ceuta y los inmigrantes; Treviño; la que parece negativa a la prestación de un servicio de ambulancia a una niña para ser atendida en un hospital del País Vasco, y que acabó falleciendo; el desorden y gamberrismo en las fallas de Valencia y la incapacidad de la administración municipal para evitarlos o su preocupación por los intereses económicos de hosteleros y compañía o, quizá y dicho medio en broma, su encubierta voluntad de que el ruido acabe con los mayores de sus ciudadanos- obligados a no dormir hasta las 4 de la madrugada y a sucumbir de los nervios y afectados en su salud, en abuso e insolidaridad evidentes y desorbitados-, obligan a la reflexión y, además, demuestran, una administración pública decadente y una desconsideración del derecho y del orden que es preocupante. Todo parece querer dar la razón a Franco, y los falleros que están en la realidad lo ponen de manifiesto y así surge ese ninot que tienen a su izquierda y que refleja una opinión que es la de muchos ancianos y otros no tanto, que han vivido su régimen político y que no ven que la actualidad sea mejor, en lo administrativo al menos.

Pero vamos a reflexionar un poco y ver los motivos de esta situación. Cosa difícil, pues, es tratar de encontrarlos y coincidir con todos los lectores. Cada cual tiene sus experiencias y formadas sus opiniones.

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA VII: La organización y la descentralización.

Al inicio de esta serie de entradas dedicadas a los males de la Administración española, el primero de los señalados ha sido el de la politización, y lo ha sido porque su influencia y relación con el resto de males que se están exponiendo y que se expondrán es evidente. El problema, convertido en mal, al que hoy dedicaremos nuestra reflexión es el de la descentralización, de la cual ya me he ocupado en otra serie de entradas dedicadas a la disyuntiva entre la centralización y la descentralización, en la que se realizó una perspectiva histórica. Lo incluyo en el seno de los problemas de la organización, si bien hay que tratarlo considerando su aspecto político o de organización del Estado y no sólo de la Administración. Lo cierto es que en la actualidad la descentralización que han supuesto las Comunidades autónomas se ve como uno de los problemas o males con los que se encuentra el Estado español y que es factor importante de la crisis económica que sufrimos e influye seriamente en la administración de cada una de nuestras Administraciones públicas, por lo que es un problema administrativo. Por ello este es el tema a tratar.

b) La descentralización y el crecimiento exagerado de entes autónomos y personificados.

Al ocuparnos de la descentralización hay que empezar forzosamente, no tanto por la administrativa, como técnica de acercamiento de la gestión al ciudadano en todo el territorio estatal, como por la política, la cual es el hecho más significativo de la transición política española a la democracia y que supone la creación de las Comunidades autónomas como poderes públicos con potestad legislativa y ejecutiva y que administran o gestionan, a su vez, la administración de la Administración de justicia, con una cierta intervención en la carrera de jueces y magistrados al influenciar en sus nombramientos, produciendo, también, un factor más de politización. Estas potestades estatutarias de las Comunidades autónomas ha supuesto la creación de unas Instituciones que, a su vez, necesitan de una organización propia, con lo que el incremento orgánico en la Administración española era una consecuencia lógica, si bien este crecimiento no ha dejado de producirse con el tiempo, hasta llegar a un extremo que es el que provoca la crítica actual del sistema.

Son muchos los factores que influyen en este crecimiento y son, naturalmente las transferencias de competencias y la financiación autonómica las que permiten que, en virtud de su autonomía, las Comunidades autónomas se organicen y crezcan sin control de la Administración central, sobre el fundamento de la potestad organizatoria como competencia exclusiva de cada Comunidad y la inexistencia de una Ley básica sobre la organización de la Administración pública y sólo con un proyecto de Ley orgánica fracasado y transformado en simple Ley de Proceso Autonómico, que ni siquiera se recuerda en la actualidad y sin que a nadie se le ocurra ni mencionar a las leyes de armonización como solución a cualquier posible desmadre organizativo. Por el contrario, la deriva autonómica ha caminado hacía los límites en que la autonomía puede llegar a soberanía y en esas estamos, con problemas muy graves frente a los nacionalismos.

Pero si me he referido al principio a la politización como causa, hay que contemplar en consecuencia la actuación de los políticos. En esta actuación hay que considerar, quizá como importante, la existencia de una cierta megalomanía y aires de grandeza de unos políticos que se escudan o amparan en la importancia de las Instituciones de Gobierno y en su necesaria dignificación y conocimiento general para llegar a la ostentación más indignante y a los gastos más injustificados e irracionales posibles, que conllevan además el crecimiento desorbitado de la organización al servicio de todo ello. Al mismo tiempo, todo este aparato político ha de justificar su existencia, su crecimiento y su necesidad, lo que lleva a una hiperactividad que se manifiesta con una legislación y normación excesiva, sin justificación real, para mantener que se hacen políticas públicas, que muchas veces son calcos de otras ya existentes o que con la legislación estatal vigente se podrían igualmente realizar. Todo este aparato es el que hoy entra en crisis y es el que no se reduce, mientras que al ciudadano se le agobia con impuestos para su mantenimiento. El crecimiento orgánico y de empleados públicos y personal se justifica por esta hiperactividad y frente al modelo centralizado del régimen burocrático, los centros de poder político se han multiplicado (uno por cada Comunidad autónoma) y a la simple descentralización o desconcentración administrativa de la Administración centralizada en la que la conexión con la política era sólo de los delegados ministeriales, que se relacionaban con el gobernador y el ministerio y con sólo un núcleo directivo y burocrático en Madrid, se  produce un incremento, por 17, de estos núcleos y proliferan los directores generales, los subdirectores, los altos funcionarios y los ápices estratégicos, todos politizados o de libre designación, sin mérito y capacidad acreditados y sin experiencia. Mientras que antes la Política radicaba en un centro, ahora lo es en cada Comunidad Autónoma, centro a su vez, y lo que antes era gestión administrativa territorial o provincial es hoy burocracia centralizada y la gestión pierde importancia, mientras se incrementan las relaciones con los grupos de intereses y también se manifiesta más el aspecto de las Administraciones públicas como centros de relaciones sociales. Las posibilidades de contaminación y corrupción del poder han crecido exponencialmente al número de Comunidades autónomas, del mismo modo que desciende la calidad de los altos cargos y de los funcionarios, que, además, sometidos a los avatares políticos, cambian o cesan cuando cambia el poder de turno en la organización y, quizá, cuando empiezan a aprender. La gestión no es lo importante sino el servicio al político y la supervivencia.

Los hechos descritos hacen que la administración pública y la gestión sean raquíticas, cortas de miras, irracionales, acientíficas, "cortoplacistas", muchas veces inmorales, con pérdida del sentido de la legalidad y conciencia del interés general y público verdadero, que se identifiquen los intereses particulares con aquéllos, y que la corrupción, por tanto, se incremente. No importa la gestión, la apariencia  de gestión es lo importante y cada vez se producen más políticas públicas cínicas, ya que no pueden ser efectivas pues no hay recursos ni medios para ello, mientras que se han creado organizaciones al efecto. Y es así como surge la utilización bastarda de la ciencia administrativa, de sus conceptos y principios para justificar las decisiones y aprovechando que se ha acabado con la función pública como garantía del derecho y de los intereses generales y servicio a ambos. Y sobre todo esta utilización bastarda de los principios de buena administración de lo público, paradójicamente, se hace con fundamento en los principios de buena administración de la empresa privada, de modo que la eficacia es el argumento general que justifica la proliferación de entes autónomos y personas jurídicas y su funcionamiento conforme al derecho privado, huyendo de los controles y garantías que establece el Derecho administrativo; entes que los técnicos consideran útiles para la creación de organizaciones eficaces por su tamaño, para el cumplimiento de fines específicos y concretos, como centros individualizadores de la responsabilidad o que permiten imputar ésta, útiles igualmente para la gestión de servicios económicos o para la producción de bienes y su administración o para actuar en el mercado. Pero todo esto se subvierte y corrompe, pues simplemente se utiliza para colocar a discreción a amigos y partidarios y para subvencionar a grupos de intereses o financiar al partido o, a la vista está, para enriquecerse y malversar el dinero público. La carencia de una verdadera política sobre la organización y los hechos que acabo de señalar se traducen, pues, en una tendencia incontrolada al crecimiento de la organización, sólo frenado por la crisis económica, pero, precisamente por esa carencia de organización y de política y principios científicos sobre aquélla, sin ninguna garantía de que las decisiones que se adoptan sean las mejores, las idóneas y las más adecuadas, racionales y eficaces.

Finalmente, la situación se completa con las concesiones de la gestión de servicios públicos a entidades privadas, hoy comprendidas en los conceptos que se manejan de privatización o externalización y, que teniendo bases racionales y clásicas, también producen efectos perversos, porque no está garantizado que conlleven menos gasto público y que si lo hacen puede ser a costa de principios propios de la gestión pública en sectores en los que sobre la economía priman derechos fundamentales de los ciudadanos, que el servidor o funcionario público tienen arraigados y que con la gestión privada temen que se pierdan en pro de la economía propia de las empresas privadas; es decir, se trata de gestionar con criterios económicos pero no convertir en privado lo público. Los recientes problemas en la sanidad madrileña son un ejemplo, se teme que aspectos técnicos y médicos se vean limitados por el gasto y necesario beneficio del concesionario. El equilibrio entre economía y servicio precisa de la participación y colaboración del funcionario y de su convencimiento en la bondad del sistema, si no es así la desmoralización de los empleados públicos es segura y en nada contribuye al buen funcionamiento; todo ello, sin perjuicio de que exista una utilización política de la oposición al gobierno de turno para su desgaste. De otro modo, surge la duda sobre si son sólo o no los intereses públicos los que están en juego y si el ahorro público no se obtiene mejor eliminando todo este sistema de asistencia política incrementado, irracional e innecesario, que ha llevado precisamente a un endeudamiento que pide sacrificios al ciudadano, mientras se conserva parte de la causa que lo produjo.

LA LEGALIDAD A LA CARTA

Las declaraciones del Consejero de interior de la Comunidad Autónoma catalana sobre la legalidad jurídica y la democrática, ofrece mucho campo al comentario y desde todos los puntos de vista, si bien no hay que tomarlas a risa. Últimamente con frecuencia me he referido al principio de legalidad como fundamento del Estado de Derecho y ya hace tiempo, en la serie de entradas referidas a la disyuntiva entre centralización y descentralización, traté de realizar, dentro de los límites de un simple y modesto blog, un análisis histórico del problema en España, desde el siglo pasado hasta  1978 y nuestra Constitución, dejando en parte que el lector que siguiera este tema llegara a sus propias conclusiones, simplemente comparando lo ocurrido en la segunda república con nuestra situación actual y también viendo la reacción que supuso el franquismo y el intento de solución por el constituyente de 1978 y el resultado final en el texto constitucional vigente y sus críticas actuales. Que existe un problema, desde hace muchos pero muchos años, es evidente y las manifestaciones que constan en el vídeo son un exponente de un diálogo aparente de sordos pero que opino que no es tal, sino el existente entre dos partes, una de las cuales, los denominados nacionalistas, catalanes y vascos y algunos más, que, simplemente, no admite la legalidad vigente salvo cuando le o les conviene.

Hay quien ha tratado de corregir al consejero manifestando que debió referirse a la legitimidad y no a la legalidad, pero yo no lo entiendo así, su postura es mucho más clara si atendemos al término legalidad, pues es evidente que la vigente, incluida la Constitución, no la entienden legitimada en cuanto desde Cataluña, sus políticos la consideren contraria a sus intereses y desde su ámbito territorial entiendan que existe "una legalidad democrática" contraria u opuesta, entendiéndola como una legalidad, no escrita o en texto, que es la de la voluntad del pueblo catalán, la cual al no ser manifiesta (salvo en 1978) se irroga cada cual de los políticos de turno, coincidentes todos o casi todos en el "independentismo". Cada política autónoma establecida, no se interpreta a la luz de la Constitución, sino que ésta se reinterpreta a la luz de cada política territorial, creando espacios de voluntad que de ejecutiva se convierte en "popular" e independiente o soberana y "democrática". Es evidente que el discurso y la apelación al choque de fuerzas, trata de frenar cualquier reacción por la que esa legalidad jurídica, a la que se refiere el consejero, trate de hacerse efectiva mediante las potestades o el poder que precisa para ser efectiva y se imponga con fuerza ejecutiva a una etérea "legalidad democrática" que no tiene ahora un cauce de expresión, el cual tratan de obtener a través de un referendum abstracto que, si apoya mayoritariamente a la independencia, acabe de modo "utilitario" con la legalidad jurídica española en Cataluña, mientras se acusa de no demócratas a quienes se oponen a la citada "legalidad democrática" y defienden la legalidad vigente y para todos los españoles.

De seguir, todos, estos derroteros las legalidades democráticas van a ser tantas como españoles o individuos somos en España y tendremos que referirnos, por lo menos, a la legalidad por parcelas a través de la construcción de la legitimación a la carta o subjetiva.  Cada uno puede decir: "Esto no es legal, porque yo no lo entiendo legítimo y me lo paso por el forro". Algo de eso tenemos y empiezo a entender eso de la anarquía, sólo hay que dejar que los demás se te impongan de un modo u otro, doblegado o en tu nirvana particular, y si alegas la ley vigente es que no eres demócrata, sino franquista o facha o cavernario. Cualquier racionalidad que, además de seguir procedimientos constitucionales y aprobados democráticos, implique una aplicación formal del derecho es retrógrada, pues éste es susceptible de cambiar sin seguir o atender a aquéllos, con el simple diálogo entre los "políticos" de turno o de parte. Arreglos parciales, legalidades por parcelas o subjetivas. Para ello se utiliza la educación y la compra de puestos y cargos de los distintos poderes y se elimina su existencia como poderes separados. Ni merito, ni formación, ni instrucción son los instrumentos de constitución de estas dictaduras en las que nos movemos, más villanas y ocultas que la de Franco. Será lo que nos merecemos.

REFORMA ADMINISTRATIVA Y REFORMA POLÍTICA

Es indudable que en el poco tiempo de gobierno del PP, después del desastre de Zapatero, parece que le llueven las críticas y con mayor exigencia que en la etapa anterior y muchas veces con razón, pese a que también es indudable que cualquier medida adoptada no es efectiva por su simple adopción sino que precisa de un tiempo para ello, pero la situación es tan mala que no hay paciencia y sí muchos intereses políticos en juego y muchos, muchos, problemas que abordar. Por lo que oigo y veo, en la radio y en la televisión, parece que se entiende que la reforma administrativa es el siguiente reto que hay que abordar y que se considera de la máxima importancia. Muchos de los que esperan esta reforma administrativa la ligan a la necesidad de modificar el modelo territorial, llegando a proponer una vuelta al Estado centralizado y una reforma constitucional, lo que, desde mi punto de vista es una reforma política y un necesario cambio en la Constitución.

Por ello me ha venido a la memoria que precisamente el tema de la reforma administrativa estaba de actualidad en la época en que preparaba las oposiciones para ingreso en el Cuerpo General Técnico y que era objeto de estudio al efecto un artículo de Antonio Carro Martinez, titulado ¿Qué es la reforma administrativa? (que se puede ver aquí) y que he releído por encima al efecto de este post. En dicho artículo se procuraba distinguir entre reforma administrativa y reforma política; hoy creo que más que por la existencia de unas diferencias absolutas, por la simple razón de que el régimen franquista no iba a propugnar una reforma política, de ahí que la distinción se hiciera necesaria, cuando lo normal es que muchas veces la reforma administrativa determine cambios políticos, pero aquello era fruto de la necesidad "política" de separar plenamente Política y Administración. Destaco algunos párrafos del documento.

Por ejemplo: Quien intente conseguir de golpe la eliminación de todas las corruptelas administrativas mediante la sustitución del orden administrativo tradicional por otro nuevo más racional y perfecto—lo que precisará la alteración de la división territorial, la supresión de todos los organismos inútiles, establecer nuevos criterios de desconcentración, desconocer situaciones y derechos adquiridos, etc.— necesitará estar revestido de una potencialidad política de carácter fundamental. Este rompimiento o trastocamiento violento de un orden administrativo existente sólo puede actuarse mediante poderes de naturaleza política no administrativa—y mítica—no ordinaria—. Pero en este caso excepcional no se habría producido una «reforma administrativa», sino una «revolución administrativa».

La revolución es una última ratio, un último remedio, sólo legitimable por una necesidad extraordinaria. Por lo general, la racionalización de un orden administrativo es más bien una conveniencia que un estado de necesidad; por ello nunca ha sido motivo suficiente para provocar la revolución. Otra cosa es que los momentos revolucionarios provocados por otras causas—que siempre producen, un mayor o menor resquebrajamiento institucional—resulten "momentos óptimos para introducir reformas administrativas radicales y espectaculares (por ejemplo, la España de 1939 era terreno abonado para una reforma de este tipo.

Ahora bien, frente a la revolución, de naturaleza siempre extraordinaria, la reforma administrativa es una constante de la vida ordinaria; no actúa por irrupciones esporádicas y violentas, sino medíante actuaciones cotidianas y permanentes.

Un poco más adelante: La reforma administrativa pretende desarraigar hábitos y alterar instituciones, con el fin de lograr el máximo de celeridad y eficacia en los servicios con los mínimos costes y formalidades. Pero para lograr esta finalidad, dentro de un régimen de derecho, es preciso acudir  a un proceso de readaptación, que es lento, aunque constante. En otro caso se produciría una ruptura de la continuidad que no es deseable, por cuanto las estructuras administrativas no son meros productos de la razón, sino también, y sobre todo, resultados de la experiencia y de los hábitos. Estos no siempre son buenos, pero, como dice MARIANI, la verdadera reforma administrativa debe revisarlos sin levantar tempestades.

En conclusión, el proceso mental de una adecuada reforma administrativa puede ser todo lo revolucionario que las necesidades requieran, pero su puesta en práctica tiene que realizarse por la vía del detalle y de la perseverancia. La reforma administrativa verdaderamente fructífera no suele ser la más espectacular, sino aquella que indiscutiblemente logra introducirse en los cotidianos detalles y minucias de la vida administrativa. De nada valen los grandes sistemas mentales de reforma si no logran introducirse en la realidad viva por dicha vía de evolución», y no de revolución.

El punto 3 del documento es el que sigue:

3.° LA ACTUACIÓN POLÍTICA NO ES LA REFORMA ADMINISTRATIVA

Una tercera posición—la más nueva—acepta la concepción sustantiva e independiente de la reforma administrativa, por considerarla útil para la actividad política. La novedad en relación con la anterior posición es la sustantividad e independencia que se otorga a la reforma administrativa; pero es una novedad más nominal que efectiva,porque la reforma administrativa es en la actualidad una bandera lo suficientemente atractiva para que sea concedida como nueva vía de acceso y utilización del poder político. Tal es el caso de Italia, donde existe un Ministro encargado de la reforma administrativa, que, por el momento, no ha sabido hacer más que política.

Esta posición es de efectos iguales a la segunda, aunque invierte los factores, a fin de aprovecharse del buen tono que en la mentalidad pública tiene actualmente la expresión «reforma administrativa». Es curioso observar cómo muchos Gobiernos contemporáneos realizan las mayores reformas políticas escudándose en la reforma administrativa.

Para quienes aceptan esta posición, la reforma administrativa no pierde espectacularidad—porque no se despolitiza—, pero sí gana continuidad, y malo será que a través de una acción constante no lleguen a darse algunos pasos firmes por el verdadero camino de la reforma administrativa.

Todo el punto 4  siguiente del artículo se dedica a considerar la reforma administrativa como la técnica del rendimiento y de la eficacia. No cabe duda de que después de los años transcurridos y llevada a cabo la reforma administrativa predicada, sobre todo en la función pública, lo que se llama reforma administrativa sería simplemente el principio básico del administrar y que esa actividad cotidiana, meticulosa y diaria que se predica es precisamente lo que ha entrado en crisis por la reforma política de 1978 y el predominio de "lo político"; cuestiones que tanto tratamiento tienen en este blog. Pero una vez leído lo que en 1960 y toda la década se consideraba, la pregunta ante la situación actual es si lo que se prepara es una reforma administrativa o política y me parece que ahora no caben distinciones y que ambas parecen necesarias y no sólo convenientes, estando por conocer el grado en que los cambios políticos se pueden dar. Si analizamos la cuestión y la siempre presente presión de los nacionalismos y el difícil regreso de una descentralización a una simple desconcentración y a un Estado centralizado, se comprenderá que el problema al que se enfrenta el Gobierno del Sr. Rajoy es de envergadura y que si se aborda de una sola vez no se puede eludir la reforma política y que si se aborda por etapas también hay que llegar a ella más tarde o más temprano.

¿SON LÓGICOS LOS LÍMITES Y PROCEDIMIENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? IV

Me he referido a los principios de unidad, jerarquía, competencia, coordinación y control, junto con los de centralización y descentralización como los principios básicos o fundamentales de la organización de las Administraciones públicas y hay que decir que constituyen un todo en el cual cada principio es interdependiente del resto, por lo que se puede afirmar que constituyen un modelo, que al haber sido objeto de regulación jurídica no es sólo de eficacia sino que forma parte del derecho de la organización pública. No obstante he dicho que son de aplicación en toda organización y como toda organización no existe aislada sino que suele formar parte de organizaciones superiores, los mencionados principios tienen grados o son aplicables en mayor o menor medida y atendiendo a los fines y ámbitos de poder de cada organización, de modo que siempre la aplicación y consideración de estos principios suele depender de un ordenamiento jurídico que regula a cada organización y señala sus potestades y competencias y los límites que constituyen su particular unidad y la forma en que se integran en unidades superiores. Pero sea como sea toda organización ha de actuar de acuerdo con estos principios en su seno interno y en el de las relaciones con aquellas otras en las que se integra. Esta interdependencia es más evidente cuando nos referimos a las Administraciones públicas porque entonces nos encontramos en el ámbito político y no en el empresarial privado.

Por todo ello, lo primero a considerar es la unidad de referencia, porque ella determina el ordenamiento jurídico de aplicación y el ámbito de soberania, poder, potestad y competencia correspondiente y determina también que el principio de jeraquía se limite a la propia organización y respecto a las organizaciones de orden superior se convierta en otro principio, al que se ha dado en llamar, en España a partir del régimen de las autonomías, como relación de supremacía y no como de jerarquía propiamente dicho, en un afán doctrinal por mantener el principio de soberania cuando no referimos a Estados o de referirse a la autonomía cuando se trata de Administraciones y organizaciones que forman parte del mismo Estado. Pero sea como sea en estos casos en que una organización se integra en el seno de otra y se somete a un orden jurídico común, hay que tener en cuenta que los principios de coordinación y control, de acuerdo con las potestades y competencias correspondientes, se convierten en los instrumentos idóneos para la eficacia del orden superior establecido y, por tanto, en formas de actuación en el seno de las organizaciones sometidas al ordenamiento jurídico común. En resumen, cuando nos referimos a sistemas en los que distintas organizaciones se acogen a un ordenamiento jurídico por el que limitan su soberania y con ella sus potestades y competencias, el único principio que se cambia es el de jerarquía, para limitarlo al seno de cada organización, pero el resto de los mencionados, incluidos, además, el de centralización y descentralización, se matizan según el ámbito común o propio en el que la actividad se desarrolle o influya.

En el ámbito común a diversas organizaciones los principios de organización se convierten también en instrumentos de defensa y eficacia del ordenamiento jurídico correspondiente y de los fines por los que el mismo nace y, repito, forman parte del sistema jurídico correspondiente. Esto ocurre siempre que una organización se configura integrando a otras ya existentes y los fines se recogen en el ordenamiento correspondiente y se delimitan las potestades, de modo que se distribuyen o concretan las competencias de cada organización y se establecen los sistemas de coordinación entre las diferentes organizaciones en orden a la eficacia del fin común y los sistemas de control y vigilancia y las sanciones en caso de incumplimientos. Hoy que tanto se habla de  la gobernazna, con bastante ambigüedad, aunque con "modernidad", hay que decir más que nunca que aquélla no se concibe si no es con la aplicación exacta de estos principos en cada organización. En el orden político se definirán los ámbitos de soberanía y autonomía propia pero en el ámbito administrativo común o propio de las organizaciones, superior y subordinadas, se establecerán los sistemas o ámbitos de gestión de centralización y descentralización administrativas que se consideren adecuados, siendo las potestades y competencias las que se establezcan en consideración al principio de unidad de la organización correspondiente. Principios que en el orden administrativo tienen su objetivo principal en la prestación adecuada de servicios y prestaciones y eficacia de gestión y no en el de la creación de ordenamientos jurídicos generales, sino en todo caso limitados al territorio e intereses exclusivos de las personas en él integradas.

Bien esto es lo que hoy ha surgido al escribir y tratar de considerar estos principios básicos de la organización administrativa que nos ofrece el derecho administrativo y que tienen su reflejo en el orden político, porque resulta que allí donde hay un orden político hay uno administrativo. Pero en resumen creo que lo importante es la consideración hecha de que forman un todo y un modelo y que el fallo o inaplicación de un principio supone la quiebra del sistema y orden correspondiente. Como los lectores son inteligentes no hace falta concluir por ellos, cada cual puede deducir en nuestro sistema qué principios fallan y el porqué no se adminisitra hoy en día o no interesa administrar o existe realmente un desgobierno.

Quien quiera establecer su conclusión puede hacelo en la encuesta que se formula

¿SON LÓGICOS LOS LÍMITES Y PROCEDIMIENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? I

En las quinientas entradas que hoy se cumplen en este blog he venido poniendo de manifiesto muchos puntos tanto relativos a la política, como al derecho y la administración, que manifestaban dicotomías, contradicciones o alternativas distintas de organizarse en torno a dichos problemas y sistemas capitales para nuestra vida en sociedad. Alternativas y opciones que en múltiples ocasiones, pues, se manifiestan como opuestas y enfrentadas y que también, en consecuencia, nos dividen y dificultan el entendimiento entre sus distintos partidarios, sobre todo si se convierten en posiciones dogmáticas y de carácter infalible e irreductible. Es inevitable no caer en alguna de estas posturas y no optar, la mayoría de las veces, por considerar una mejor que la otra o más conveniente. Por ejemplo, por sus consecuencias en los puntos o sistemas destacados: política, derecho y administración, a los que hemos de añadir, como de mucha importancia, el de la economía, me he referido a los problemas que representan, por ejemplo, el socialismo y el liberalismo; pero también hay otros como por ejemplo la opción por un régimen de derecho administrativo o por uno como el anglosajón o modelo de derecho común y, en consecuencia con éste, el seguir modelos de organización burocrática o formas de organización empresarial y autónoma. En este sentido, he dedicado varías entradas a comentar la disyuntiva entre centralización y descentralización con clara conexión con los problemas actuales de la política y administración española y las tendencias federalistas y nacionalistas. Sin olvidar claro ésta que a nivel mundial y desde el esencial mundo referido de la economía, todos nos movemos en un sistema de mercado.

España ha seguido y sigue, pese a las variantes habidas, un régimen de derecho administrativo, cuyo orígen repetidamente ha sido remitido a la Revolución francesa y sobre todo al posterior período napoleónico en cuanto a la organización centralizada y poder unitario fuerte. Esta centralización y poder era considerado como un modelo de eficacia en gobierno y administración y trasladado a España por razones históricas, aunque siempre comparado con el sistema inglés. La dictadura de Franco, creo que puedo decir que, tras los problemas de la 2ª República y de la guerra civil, refuerza claramente el régimen de derecho administrativo, la centralización y el poder unitario y esta parte del derecho público completa un período dorado de suma importancia para los que estudíamos en la época y en ella ingresamos en la Administración pública. Se puede discutir la dictadura de Franco, pero no tanto la eficacia de su Administración. Ya hemos visto como en la denominada transición y en la actualidad se renuevan las tendencias descentralizadoras y también muchos comentarios se han referido al sistema autonómico ahora imperante y las conclusiones sobre los problemas en la actualidad de la descentralización las tienen aquí.

Dadas estas conclusiones y consideradas las críticas al modelo burocrático por su juridificación y por sus vicios, frente a la tan poderada hoy nueva gestión pública y los procedimientos de derecho privado, estimo que se hace necesario analizar las bases del régimen de derecho administrativo y valorarlo adecuadamente, sobre todo hoy que se vuelve a hablar de reforma de la Administración pública y quizá para intentar poner a cada cosa en su lugar e importancia, sin desechar las alternativas existentes. Por ello, creo que lo primero a destacar es que el régimen de derecho administrativo es un modelo de sometimiento del Estado al Derecho, a la Ley. Modelo que implica todo un poder al servicio de este fin, independiente del poder judicial en principio o sometido a él como una jurisdicción especializada. Pero lo importante es que existe dicha organización que es parte del sistema jurídico y de le eficacia del Derecho y no sólo un aparato de mera gestión, es poder público y tiene una parte política y una técnica y ambas han de ejecutar la voluntad de la ley o leyes a las que se sujetan. Por eso este principio básico otorga un carácter subordinado al poder ejecutivo, pues no crea, ordinariamente la ley o voluntad general, sino que simplemente la concreta o desarrolla, sin poder variar su esencia o fines, para hacerla realidad, sometiéndose, en esta labor ejecutiva y complementaria, al poder judicial y con responsabilidad de sus actos. En España, además, no hay reservas competenciales o normativas en favor del poder ejecutivo, sino que la Ley puede regularlo todo, de tal manera que hasta la propia organización administrativa puede ser objeto de regulación por norma con rango de ley e incluso ser materia, según su importancia y vocación de permanencia, de la reserva en favor de dicho rango normativo.

Poder, derecho y organización se nos muestran en esta primera reflexión en íntima conexión y por eso los estudios del Derecho administrativo lo conceptúan en buena parte sobre ellos. ¿Poder para qué? ¿Derecho para qué? El porqué y el para qué se nos muestran unidos. Primero el Derecho, la ley, sirve para organizar la sociedad, definir los intereses generales y fines del Estado y establecer los derechos y garantías de los ciudadanos o particulares frente al poder de aquél. Derecho en su contenido clásico, derechos y obligaciones recíprocas y organización para su cumplimiento y eficacia. Poder para imponer la voluntad legal y el interés general sobre los particulares que se les oponen y poder para obligar al poder ejecutivo al Estado a garantizar y hacer efectivos los derechos de los ciudadanos, lo que forzosamente implica división y separación de poderes, sin las que no se garantiza el equilibrio ni la eficacia del Derecho y del Estado. No hay aquí separación entre derecho público y privado, todo es público, todo afecta a todos. La menor quiebra afecta al sistema y lo corrompe.

El poder se somete a límites que marca el Derecho y éste, en consecuencia, y su eficacia se convierten en punto esencial de lo político, social y público. Por ello la organización al servicio de estos fines esenciales de primer orden político es también objeto de regulación jurídica, la administración pública ha de ser objeto de normación y ordenación, para que cumpla los fines del poder y del derecho antes señalados y los otros conexos con ellos y con el interés general y surge la parte más especializada, más detallada de este derecho público y sus especialidades, administrativas, presupuestarias, fiscales y sus correspondientes procedimientos para la eficacia, primero de los intereses señalados en la ley y, luego, de los de los ciudadanos como comunidad y como individuos, pero nunca para satisfacer intereses propios y espurios de la organización o de sus componentes políticos, burócratas, funcionarios o empleados. Por eso, la dignidad y eficacia de estos fines exige una administración poder y una administración servicio, ética y moral, y no mero grupo de clientes y apadrinados por los políticos. Exige políticos por vocación no establecidos en un modo de vivir o de subsistencia económica.

Este modelo, dada la naturaleza humana, que tantas pruebas de debilidad nos otorga en la actualidad y  de su tendencia a las conductas más opuestas a los fines descritos, no puede partir de la bondad indiscutible de los servidores del Estado, ha de tener en cuenta las posibles desviaciones y establecer los procedimientos que le pongan coto y límite. Es evidente, por lo que vemos, que no somos mayores de edad y que es necesaria una tutela. Por eso la pregunta de la lógica o no de los límites y procedimientos del Derecho administrativo. empiecen a responderla hoy y sigan haciéndolo los días en que continúe con el tema. 

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: El régimen franquista

Llegamos, pues, al necesario análisis de la cuestión de la centralización y descentralización durante la dictadura de Franco. Hay que recordar que se trata de analizar este tema y que ello supone de un modo u otro, fundamentalmente, un análisis de la administración pública y lo digo porque indudablemente, hoy en día, parece que al hablar de este período histórico, que comprende 35 años de mi vida, no se puede hacer ninguna referencia favorable sin que no puedas ser tratado de facha o cavernario, lo que siempre puede suponer un freno para manifestarse libremente y sin complejos. Espero, pues, que ello no influya en la reflexión de hoy.

Estimo que el análisis de este período no puede producirse sin partir del hecho de la guerra civil, que hay que considerar, de modo general, como consecuencia de las situaciones producidas durante la 2ª República, en las que marcada influencia tienen los desordenes políticos y sociales y también los nacionalismos. Repito que no soy historiador, pero en este caso, hay vivencias personales que conforman mi opinión. Que la guerra civil es elemento clave, para mí, no cabe duda, y en ella radica la razón principal de la permanencia del régimen franquista durante más de treinta años. La paz, creo, que es el valor más predicado por Franco y, también, valorado por quienes sufrieron la guerra. Los hechos de la 2ª República que son objeto de revisión por Franco, se puede decir que coinciden con las situaciones antes mencionadas y que más rechazo pudieron producir no sólo políticamente, sino también socialmente; así Franco, basa su política, principalmente, en el rechazo de los partidos políticos, los nacionalismos y los sindicatos, sin perder de vista los ataques sufridos por los católicos, cuya religión era la mayoritaria en España.

Establecidos estos presupuestos, al igual que en la dictadura de Primo de Rivera, el rechazo a los nacionalismos es la causa principal de que la región no sea objeto de consideración en el régimen franquista y en la organización de su Administración pública, volviéndose a la tradicional de la Administración central y la Administración local, comprensiva sólo de dos niveles: el provincial, con las Diputaciones como su organización, y el municipal. El municipio, además, se configura como elemento constitutivo del sistema de democracia orgánica del régimen, en el que, junto con la familia y los sindicatos, conforma las fuentes para el sistema electoral que se establece. Se vuelve a un centralismo que se consolida no sólo por una Administración central fuerte con presencia sustancial en todo el territorio nacional, mediante la existencia de Delegaciones provinciales de cada ministerio, que ejecutan o administran las leyes de su materia o competencia correspondiente, sino también, por los Gobiernos civiles, que no sólo son la cabeza formal de esta Administración central, sino que sus titulares asumen la jefatura política o la representación del Movimiento en la Provincia, y la presidencia nata de las Diputaciones. Los alcaldes asumen igualmente la doble jefatura indicada, administrativa y política, de tal manera que los gobernadores civiles dominan toda la Administración local, política y administrativamente, y tienen, además, un instrumento eficaz para ello, como es la configuración y decisión respecto de los Planes provinciales a través de los que se realizan las obras públicas que han de hacerse en la Provincia. En cambio, en el transcurso de la dictadura, los gobernadores civiles pierden poder respecto a la gestión y política de la Administración central en la provincia, ya que, aun cuando se pueda contar con su opinión a la hora de designar a los delegados provinciales ministeriales, son los Ministerios los que mandan en su sector y marcan la política correspondiente, sin perjuicio del respeto a los planes provinciales y a la coordinación correspondiente. Las relaciones con la Administración central, pues, no revisten la posición de poder que en cambio se produce respecto de la Administración local, sujeta a un claro y fuerte régimen de tutela administrativa, que no sólo supone el control político señalado, sino que también alcanza a la posible suspensión directa de los acuerdos locales por el Gobernador, sin perjuicio de su posterior impugnación en vía contencioso administrativa. Sistema, en la que los cuerpos nacionales de Administración local juegan un papel principal o fundamental, complementado por la existencia de un Servicio de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones locales, que en otras funciones, mantiene un control en materia presupuestaria y contable de los municipios, con la finalidad principal de que no peligre su patrimonio y evitar el endeudamiento exagerado. Una gran eficacia se produce en el control político, administrativo y económico de los entes locales. No se puede, pues, hacer referencia a autonomía, pero si a la existencia de la eficacia mencionada y sobre todo al control del gasto municipal. Cabe hacer referencia, pues, a que el sistema es una reacción clara al desorden que se produjo en el período republicano en el seno de la administración local, que tantas veces evidenciaron los políticos en sus declaraciones y debates.

Desde estas bases, la descentralización se puede decir que no existe sino la simple desconcentración, y cuando, en escasísimos supuestos, se contempla la región como territorio administrativo, sigue siendo como parte de la organización de la administración central. La descentralización que empieza a  desarrollarse como forma de gestión es la de la creación de personas jurídicas dependientes de la Administración pública correspondiente, denominadas doctrinalmente como fundaciones públicas, pero que adquieren peso al regularse los organismos autónomos, mediante la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 y la regulación que también efectúa la legislación de régimen local. Esta regulación y existencia de personas jurídicas da lugar a que la doctrina haga referencia a la Administración institucional, junto a la central y local. La definición que la mencionada Ley de 1958 ofrece de los organismos autónomos es la de entidades de derecho público creadas por Ley, con personalidad jurídica y patrimonio, independientes de los del Estado, a quienes se encomienda expresamente en régimen de descentralización la organización y administración de algún servicio público y de los fondos adscritos al mismo, el cumplimiento de actividades económicas al servicio de fines diversos y la administración de determinados bienes del Estado, ya sean patrimoniales o de dominio público. La regulación puede considerarse, ya, como perteneciente al período tecnocrático de la administración franquista. Al mismo tiempo, y a través de la Ley presupuestaria, se conforma el concepto de sociedades estatales que comprende a las entidades de derecho público con personalidad jurídica que por Ley hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado. Se configura así el espacio que va a dar lugar a la denominada huída del Derecho administrativo y a la proliferación de, primero, personas jurídicas de derecho público y, después, de las sometidas a derecho privado y a los problemas que se generan y que en la actualidad se somete a revisión ante la crisis económica y la corrupción propiciada.

La configuración administrativa que se ha descrito antes, se fundamenta en unas leyes, claras y cada vez más técnicas, con una separación formal entre Administración y Política, en la que la primera sólo ejecuta y si interviene en la configuración de las políticas públicas sólo lo es en el sistema de su cumplimiento y administración, pero nunca en su configuración o aprobación. Situación que sólo puede ser matizada en la medida en que los técnicos estén presentes en el nivel político y en los ámbitos de las decisiones políticas, lo cual sí se produce en el citado período tecnocrático. Creo que a medida que la técnica se impone, la eficacia pasa a constituir un elemento retórico y resucitan las variables políticas, las leyes acogen más ambigüedades y posibilismos, permitiendo alternativas en las decisiones administrativas. La Administración antes de esta situación, y aún en ella, se muestra muy eficaz, pues puede decirse que la aplicación de la ley es sencilla y las soluciones, salvo en algunos puntos, determinadas por la ley, así como sus alternativas. En la medida que el régimen se ablanda es posible que quepa considerar que la ley muestra más posibilidades de ser interpretada o que sea consecuencia de pactos entre las distintas corrientes políticas, cada día más evidentes en el seno del régimen, con lo que este factor de interpretación de adopción de soluciones diferentes se puede afirmar que, según quien domine la organización, se haga más frecuente y presente. Sólo en este período vuelve a hacerse referencia doctrinal, y puede que políticamente, a la regionalización y a su valor para acercar la administración al ciudadano, sin que exista regulación legal de la cuestión.

De otro lado, la organización administrativa del Movimiento cada día está más separada de la Administración pública propiamente dicha, hasta el punto de que los funcionarios de provincias, en nuestro trabajo apenas la percibíamos. Lo mismo cabe afirmar de la organización sindical. Los sindicatos están, además, prohibidos en el ámbito funcionarial. Todo ello, junto con el avance tecnocrático, hace más evidente la pérdida de poder de los gobernadores respecto de la gestión administrativa central, en cuanto cada día más los altos cargos no provienen del Movimiento, sino que se eligen por otros criterios, bien sea por el de mérito, corporatividad o profesionalidad, o bien por el de pertenencia a determinadas corrientes presentes en el régimen. De ahí que se reivindique que se haga depender de los gobernadores a todos los servicios provinciales de la Administración central, cosa que no se consigue, pues ningún ministerio está dispuesto dejar su poder al respecto.

En definitiva, en orden a los fines que persigue el régimen político, en esta época se puede decir que existe una Administración eficaz  y que además coincide con el que se puede denominar siglo de oro del Derecho administrativo, que consolida, pese a ser en un régimen dictatorial, los principios generales que dicho derecho mantiene y que apoya la tecnocracia, si bien como es lógico, y aunque sean buenas, por leyes que se aprueban en un régimen, en sus bases, no democrático. Pero es en este período en el que se produce una estabilidad y un desarrollo económico importantes que permiten abordar la transición y el establecimiento del nuevo sistema constitucional hoy vigente. Este período, pues, será objeto de nuestra siguiente reflexión en el tema.