LOS DEFECTOS O DESVIACIONES QUE AFECTAN A LA EFICACIA Y CORROMPEN EL SISTEMA: La utilización de la ley

El tema que quiero explicar, según mi idea, abarca varias cuestiones que trato de exponer a continuación

Como ya he comentado en ocasiones anteriores el cambio hacia la democracia y los partidos políticos pendientes de las elecciones hacen que predomine el Gobierno sobre la Administración. Ésta se confunde con aquél y aquél con el partido. La situación ha creado o incrementado la necesidad política de estar presentes de modo permanente en la sociedad.

Ello y la actualidad de la idea de las políticas públicas crea la necesidad de continuas adopciones de "nuevas políticas". Muchas de ellas son más que verdaderos cambios una forma de propaganda ya que se dan por adoptadas sólo con su aparición y comentario en los medios de comunicación. Y al no estar aprobadas, la propaganda sustituye a la publicidad. Esta propaganda ya es sustancial para el político y si se aprueba "objetivo cumplido".

Pero las políticas públicas importantes se formalizan con rango de ley y ésta multiplica su número de modo exagerado. Y como ya he dicho esto obedece a que no existe una reserva del reglamento por lo que cualquier cuestión deriva al Parlamento, sobre todo si hay mayoría. De otro lado, también el hecho se produce para evitar acciones judiciales que modifican las de la Administración y, con ello, voluntades políticas. Y se arregla elevando el reglamento a rango de ley para evitar a la jurisprudencia.

También influye el querer evitar o modificar las políticas de gobiernos anteriores o de cambiar por intereses burocráticos algún articulado y se hace publicando nueva ley que en lo sustancial puede no modificar la anterior.

Otra conducta son el abuso de modificaciones en las leyes de acompañamiento que en buena parte pueden pasar desapercibidas y que se utilizan para modificar puntos en los que puede surgir una oposición y bien las ramas no dejan ver el árbol o los árboles el bosque.

Por supuesto también tenemos el abuso en la utilización del Decreto Ley.

Además de que el interés de una ley nueva, en muchos casos ya no obedece a uno general sino a pactos para permanecer en el poder y salir de un paso difícil.

En definitiva, estas u otras prácticas complican el ordenamiento jurídico, pero lo más grave es que crean leyes que no van a ser efectivas o no se van a cumplir por escasez de recursos y un carga administrativa exagerada, pero al político, normalmente, una vez aprobada la ley y dominando la Administración pública y sus puestos superiores, esto no le importa salvo que la situación provocada pueda afectar a las elecciones o a la mayoría parlamentaria.

Y así el jurista y los funcionarios aplicadores de la ley tienen ante sí un sistema legislativo cada día más inabarcable y una derivación grosera del recurso en vía jurisdiccional para remitirte al Constitucional politizado y a la indefensión.

LOS DEFECTOS O DESVIACIONES QUE AFECTAN A LA EFICACIA Y CORROMPEN EL SISTEMA: Las elecciones y la planificación política

Se ha descrito, en cierto modo, el proceso de crecimiento de la estructura política en el seno de la Administración pública y, paradójicamente, creo que frente a la dictadura franquista en los finales de los 50 y mediados los 60, se debe a la mayor importancia de la Administración en la configuración de las políticas públicas, al ir formándose en los cuerpos de funcionarios, especiales y técnico general, una ocupación de los puestos superiores como funcionarios directivos, en el concepto expuesto con frecuencia en este blog. Es decir, o en consecuencia, surge un espacio que  no es gestión simplemente, sino que en contacto con el cargo político le ayuda a conseguir la eficacia de los proyectos y fines de la política de cada departamento y que dirige y controla la gestión de los puestos del nivel inferior y así como éste a los inferiores a él, etc. O sea la jerarquía sí cobra aquí un sentido más fuerte al no ser ya aplicación de derecho afectante a los ciudadanos sino dirigida a la eficacia y rendimiento interno o a la de los deseos del político.

Pero llegada la democracia y admitidos los partidos políticos y aparecida la estructura política creciente, ya comentada en entrada anterior, la administración pública se complica, puesto que la actividad política crece y propone políticas distintas para captar votos y conseguir el poder a través de la urnas. De este modo, frente a la presencia doctrinal jurídica del "acto administrativo" aparece la presencia, en las ciencias políticas o en especial en la de la Administración, la idea de las políticas públicas, presente en el mundo anglosajón o en EEUU. Y la legislación se incrementa desorbitadamente, sobre todo en cuanto al formalizar en rango de ley el poder judicial no podrá contradecirla. O peor todavía, si en un Decreto Ley se burla el primer escollo del poder legislativo si no se domina plenamente.

La tarea administrativa se complica o destaca estos dos espacios el político y el jurídico produciendo de hecho una separación que no existe o no debe de existir, ya que lo político importante ha de acabar formalizándose como derecho.

La no exigencia formal y real de preparación técnica y capacidad en del sector político, cada vez más dependientes del partido y sujetos a él u ocupados en hacerse con su dirección, incrementa la necesidad de que el sector administrativo coordine, asesore, ayude a planificar y lograr la eficacia de las políticas que desde el gobierno o partido gobernante se configuran. Pero la propia ignorancia técnica del político que necesita ese asesoramiento produce una buena parte de la desconfianza hacia el funcionariado ya que no es de los "suyos" y busca bien a los que sabe que sí, o bien a personas de su grupo o fieles del partido y como dije coloniza espacios y puestos en la administración pública, con personas de capacidad y mérito no demostrado que siguen dependiendo en parte del funcionario para comprender el sistema y el ordenamiento jurídico.

Lo antedicho, lo es para poner de relieve que ya la gestión empieza a no importar y el ordenamiento jurídico a ser un instrumento de configuración de políticas públicas y éstas a su vez en instrumento  o de utilidad para hacer propaganda de las que va a ser la siguiente acción del Gobierno y "su" Administración. Pero, estas políticas empiezan a no ser producto de la racionalidad, sino medio de tratar de influir en las elecciones para conseguir el poder o mantenerlo. Y el político se dedica, en los años de gobierno, a ocupar al menos dos tercios del mismo, pensando en las elecciones y nada que le haga pensar que perderá votos con los que cuenta o que proponga la racionalidad funcionarial o administrativa, va a fructificar. Incluso si hay algunas que si podrían hacerlo se aplazan porque vienen elecciones y no es momento para tratar el asunto. Realmente el asesoramiento del "fiel" especialista es el de cómo hurtar el ordenamiento jurídico, sin que conste nunca su participación o información. La gestión empieza a no importar, sus efectos son tardíos e impropios del tiempo político, los efectos que importan son los que ofrecen los medios de comunicación y las redes sociales y el boletín oficial; es decir los inmediatos. Lo demás ya no es un problema político pasa a ser administrativo y si la política no va a ser eficaz puede que el problema ya sea del siguiente en el poder.

Esta importancia de las elecciones provoca la existencia de políticas públicas que son únicamente una apariencia en las que el sector superior administrativo no ha colaborado pero que luego se imponen como fin y la Administración por ello se va corrompiendo, como trataré de ir comentado en otras ocasiones Sobre todo ocurre si no ha participado en la valoración de la posibilidad real de su validez o eficacia como exige una buena aplicación de lo que en estos aspectos nos enseña la Ciencia de la Administración y la eficacia del derecho, o sea su realidad práctica, tampoco se produce y poco a poco se acaba perdiendo las elecciones y el proceso comienza de nuevo con otros protagonistas en la Política y en la Administración.

Además ni siquiera el hecho, pues, de formalizar una política pública garantiza su eficacia y se puede dejar morir si no es conveniente para las próximas elecciones.

Todo un mundo que influye en en Derecho, en la Sociedad y en la vida, pero que no resulta tema jurídico o de preocupación científica.

¡Cuánto queda por decir o haber dicho!

LA DIRECCIÓN POLÍTICA DE LA ADMINISTRACIÓN

Al referirme a la Administración como poder y de observar sus funciones para calificar el mismo y el del Gobierno, se puede resumir de  varios modos pero, pera mí, lo sustancial es que el poder del Gobierno es de dirección y veremos que más jurídico, en principio, que el de la Administración y el de ésta es de garantía, tanto de legalidad, como de viabilidad de lo programado por la dirección y de su eficacia y realidad material.

Hay que destacar que sin embargo el poder jurídico del Gobierno y también del poder legislativo esta limitado y "dirigido" por la Constitución. Igual ocurre con el poder judicial. Pero además, en consecuencia, en el administrativo hay funciones de interpretación, análisis e informe o propuesta y eficacia.

Dese el punto de vista del ciudadano, interesado o administrado, su relación es con el aparato administrativo y muy escaso con el nivel político de éste. El Gobierno, recibe información del resultado de estas relaciones y del de los programas en marcha y va conformando sus decisiones, o debe. Pero las disfunciones se irán analizando en otras entradas. De este modo, una forma de dirección y la que más puede sujetar la acción administrativa es la norma, es decir el derecho. Por eso, correspondiéndole la conformación de las políticas públicas prefiere hacerlo como ley o norma, con proyectos de ley o dictando reglamentos, de modo que el resto de poderes, administrativo y judicial, están sujetos a la norma, sobre todo a la Ley, ya que el reglamento puede ser juzgado por la justicia y discutido por la Administración.

De ahí que lo que se denomina procesos de juridificación se multipliquen e incluso que la ley descienda a detalles inapropiados a su rango, al mismo tiempo que la responsabilidad se centra en la norma y el autor queda al margen. En resumen hay una dirección que se puede denominar jurídica.

Indudablemente en la dirección que se le atribuye constitucionalmente cabe la órden y el mando, digamos que siempre en el sentido de sometimiento a la legalidad, ya que el mismo Gobierno queda sometido al derecho que programa o dicta. También en el sentido de que no se pierda el fin de la política pública decidida, formalizada o no. Pero ya dije que en el orden técnico no tiene el mismo poder ya que la garantía que corresponde a la Administración puede limitarlo, al menos formalmente y siempre que sea una administración profesional, de acuerdo con los principios constitucional y legalmente establecidos.

Me podía extender mucho pero esto es una entrada y nada más, por ello acabo señalando que en lo dicho quedan resaltados el principio de legalidad, el derecho y, más que el acto administrativo, las políticas públicas.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS FASES COMO MOTOR DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SUPERIOR Y DECISIONES ADMIISTRATIVAS. i

Con el fin de mantener el blog activo y dedicado especialmente a terminar mi trabajo de Juridicidad y Organización en la Administración española transcribo algunas cuestiones que provisionalmente o primera instancia forman parte de su Capítulo V:

El sistema general de adopción de decisiones administrativas: Las políticas públicas y sus fases 

Las cuestiones que en este punto y en los siguientes, aunque se deduzcan de esas políticas innovadoras y conformadoras, como se ha dicho, no dejan de formar parte de un deber ser o de la doctrina teórica, pues en la práctica la simplicidad política, con la que las decisiones de organización se toman, quebranta toda la racionalidad posible. Dado que algunas decisiones como la de creación y número de los Ministerios, por ejemplo, queda a la decisión, más bien arbitrio, de la Presidencia del Gobierno y su número determina el tamaño de la organización y el número también de órganos administrativos y cargos públicos y es el primer ejemplo de la cadena de irracionalidades que sigue a esta decisión. Y así ocurre que la acción administrativa y sus funciones se condicionan, más o menos, según el Derecho se considere por los funcionarios y se siga por los políticos.

 

Pero se dice en el enunciado de este punto que se va a partir de las políticas públicas y sus fases, las cuales consideraremos desde la perspectiva señalada de Baena del Alcázar, pero de las fases de las políticas, funciones administrativas y factores administrativos que se analicen, hay que tener en cuenta que, en mayor o menor medida, completa o parcialmente, se producen en toda política pública.

 

La necesidad de analizar las fases en las políticas públicas lo es porque en cada una de las Administraciones y los sujetos intervinientes lo hacen de un modo diferente. Y conviene referirse a ellas con antelación a las funciones y factores, porque se trata de cómo se configura esa política y decisión conformadora, sin perjuicio de que en una fase ya más avanzada sean las funciones administrativas y los factores las que adquieran protagonismo. Y ello ocurre también según las fases. Baena del Alcázar nos presenta las siguientes: la formulación, la implementación, la ejecución y la evaluación. Por mi parte, creo que aún se puede hablar de otra fase que se podría denominar como reformulación de la política a la vista  de la evaluación habida.

 

A) La preponderancia de los aspectos políticos en la formulación de las políticas públicas.

 

Si la política es conformadora y afecta al sector social, parcial o totalmente, y no se dirige al seno administrativo propiamente dicho, es lógico que el aspecto político ha de ser el predominante y ha de tenerse en cuenta cómo se toma la iniciativa de esa política pública. Pero sea como sea, normalmente, la decisión final de iniciar el proceso de la formulación será del Gobierno o en todo caso siempre intervendrá, y para ello debe obtener la participación de la Administración pública, para que la decisión sea la de la formulación propiamente dicha y casi seguidamente para analizar previamente la de las fases de implementación y ejecución.

 

La política a formular puede tener origen en la ideología política de quien gobierna o de su programa electoral y de partido, o en una iniciativa del parlamento o de un sector social. Decidido iniciar el proceso, previamente a la formulación en sí, simplemente al conocer la intención de la misma, se produce una fase de relaciones para medir, en cierto modo, su repercusión en todos los órdenes. En estas relaciones se pueden, según el estado más o menos avanzado del proyecto de política pública, tener o no una pre-formalización escrita o proyecto de norma. En todo caso, ante las primeras consultas se pueden producir rechazos completos u opiniones favorables condicionadas a cambios o inclusiones, según el sector social o sectores afectados o adhesiones políticas incondicionales. Lógicamente estamos refiriéndonos en el seno de una democracia.

 

En esta relaciones se recoge, pues, una información importante, que en parte la Administración ya puede haber facilitado previamente, ya que ella es el centro básico de relaciones permanentes en su actividad ejecutiva, más si la política no es plenamente innovadora o si ya se conocen las reacciones que solicitan un cambio innovador o las que son conservadoras. Ya en este momento, como se ha comentado, ante la simple manifestación de una intención de política se producen reacciones y los medios de comunicación y las redes sociales las reproducen o las crean.

 

Las relaciones que se producen son tanto externas como internas, informales o formales. Las externas son las que se producen entre los grupos sociales y los de intereses o el resto de partidos políticos no gobernantes. Las internas formales o necesarias al menos, conociendo o sin conocer la reacción social, comienzan con la relación entre los altos funcionarios y los cargos políticos, mediante el estudio de la política programada para su análisis y para el apoyo que el sector político precisa para la eficacia de la misma. Estudio o análisis general previo para obtener la primera consideración de la viabilidad de la política pública, lo que produce las relaciones entre los altos funcionarios y la denominada área de mantenimiento o de gestión y considerar el impacto material de la política y realizar una previsión de los factores administrativos y recursos necesarios. Pero esto forma parte del punto siguiente, no obstante se nos manifiesta  aquí que las fases de las políticas públicas no es un proceso totalmente diferenciado sino que suceden casi simultáneamente y se confunden,  en cuanto se esté en momentos de previsión y no de acción; de otro lado, la información que surge de las distintas relaciones va a influir en ellas o afectar en sus perspectivas e intenciones hasta que llegue ya no la formulación sino la formalización de la política. Este proceso general de relaciones y acciones previas pone de manifiesto, como en ningún otro momento la relación entre Política y Administración y Gobierno y Administración.

 

Una política pública puede verse afectada en su formulación y en todo momento por las reacciones de los grupos sociales y de los burócratas si ella afecta a sus intereses y posición, y todo ello, aún formalizada la política y, en su caso llevada al parlamento, en él se reproducirán; de modo que antes en las relaciones más políticas se produce la relación o negociaciones entre Gobierno y partidos políticos para conseguir que se apoye la ley proyectada. Del inicio de la política al final de su proceso puede haber cambiado mucho y así viene a mi mente la frase de la política es el arte de lo posible. Por ello también es muy posible que la filtración de una intención de política pública sea lo que se denomina como un globo sonda, para calibrar la posibilidad de iniciar su formulación y formalización, midiendo las reacciones y con la vista puesta en un proceso electoral.

 

LA FUNCIÓN DE PLANIFICACIÓN EN UN ESTADO DE DERECHO

En mis permanentes, reflexiones, estudio y análisis de la relación entre derecho y organización, cada vez más contemplo círculos cerrados y una conexión evidente entre ambas materias; pero, al mismo tiempo como un manto que las cubre se ofrece la otra permanente relación entre Política y Administración y de ellas con el Derecho. Parece simple pero es tremendamente complicado explicarlo, hacer ver que es un todo, una unidad que se produce partiendo de una división de organizaciones, materias y disciplinas y de un análisis conjunto o general que determine que en todas estas partes el fin común es la eficacia. De otro lado, siendo la Administración la bisagra de todo el sistema, la Ciencia de la Administración se nos muestra esencial y de gran porvenir, siempre que  mantenga su relación general con todo ello y siempre que no se pierda en visiones de empresa privada, y sí se trate como parte de las ciencias políticas. Ella nos puede mostrar realmente el sistema del Estado de Derecho, lo esencial para su realidad y eficacia. En definitiva se nos ofrece una visión general.

Dentro de esta actitud y debido a mis últimas reflexiones al repasar el tema del presupuesto como derecho y organización, la función administrativa  de la planificación se colaba en mi mente al ver el presupuesto como tal, pero sin embargo de otro lado no lo veía así, pues la Ley, la norma y las políticas públicas eran su precedente y antes de su presupuesto la Administración debe considerar su viabilidad y los recursos necesarios para su eficacia; de modo que llego a la conclusión de que la planificación es anterior al presupuesto. Y al hacerlo vuelvo al acróstico POSDCORB de Gulick que el el curso final de mis oposiciones me fue enseñado: Planificación, Organización, Staff, Dirección, Coordinación, Reporte o revisión de lo actuado y Presupuestación y control económico.

El acróstico parece mostrarnos un orden de actuación en el tiempo, sobre todo si pensamos que primero se piensa y planifica lo que hay que hacer; luego quién lo ha de hacer y cómo; luego su consideración técnica dada la organización y contemplación por lo que se denomina "estado mayor"; luego la dirección seguida de la coordinación y revisión y control de lo ejecutado; pero antes el presupuesto la previsión de ingresos y gastos y su contabilidad. Pero, una vez la empresa está en marcha y diferentes órganos y programas también,  estas funciones se ejercen simultáneamente.

Como elemento común a toda planificación, encontramos el diseño de un camino o forma para obtener un fin concreto y en esa obtención está implícita la realidad o eficacia de lo propuesto y su fin.

¿Cómo se planifica en nuestra Administración Pública? Sí consideramos la planificación en el seno administrativo propiamente dicho se puede decir que se planifica la ejecución y hay que preguntarse si lo que se ejecuta no es ya un plan anterior  o sea otra planificación previa. Entonces ya hay que entrar en la Administración pública como parte de los poderes públicos, del ejecutivo en concreto y hay que ver cómo planifica éste. En otras ocasiones ya he situado al programa electoral inicio de todo y como plan ofrecido al público; en él no se nos muestra un presupuesto. De este programa, de ganar la elecciones aparece el programa de gobierno que ya se va a enfrentar o necesitar para su eficacia de la Administración pública colocando en ella a peones políticos y de partido vigilantes del cumplimiento del plan o decisores de su cambio u olvido.

El programa de gobierno se traduce en una serie de políticas públicas a cumplir y éstas deben ser tamizadas o miradas con lupa para saber si existen recursos y medios para efectuarlas o cumplirlas y los plazos para que sean plena realidad y para valorar su eficacia y renovarlas en su caso. El programa electoral y el de gobierno se enfrentan a la realidad de su posibilidad o no, tanto material como jurídicamente. El número de políticas públicas que un Estado proyecta es grande y al mismo tiempo ha de mantener anteriores necesarias o cambiarlas si se oponen a su ideario o a sus nuevas leyes aprobadas. Cada política innovadora, no existente con anterioridad, dinamiza a toda la organización y más que nunca resulta esencial la previsión de recursos, de organización, calculo de la temporalidad o permanencia de la política, su formalización jurídica o no y sus plazos para cubrir todos su fines. 

Si el lector, ha entrado en este proceso verá que es un conjunto de planificaciones como previsión y diseño de acción y que cada departamento administrativo ha de diseñar su programas y en ellos precisar los recursos económicos que llevan al presupuesto como otra planificación. Sobrevolando todo ello hay un ave que cubre con su sombra: la eficacia ya mencionada; eficacia como realidad práctica y cumplimiento de lo perseguido y efectos pretendidos.

Así los recursos acaban convirtiéndose en necesidades obvias y en gastos que pueden precisar ingresos o manejar el presupuesto mediante las técnicas precisas de modificación.

Toda esta actividad que es un despliegue de planificaciones por órganos y programas es permanente para cada política pública y como ésta o éstas se formalizan en leyes o normas, la planificación ya no es una simple función administrativa sino una obligación jurídica; es derecho en general y para cada caso.

Pero voy a acabar, con este complicado sistema sin entrar en sus entresijos, pero debiendo señalar que lo expuesto es administración y es tiempo y plazo y es la organización administrativa la que la tiene como función permanente. Pero el tiempo que se precisa para esta eficacia, que es la del Estado de Derecho, no coincide con el tiempo del partido en el Gobierno, que realmente nos muestra que su fin principal es conseguir ganar las próximas elecciones y además permanentemente ese fin ocupa la mente política y parte superior de la organización administrativa, con lo que tiñe a la ejecución y puede afectar a lo planificado y lo legislado, cometiendo infracciones que no a corto plazo sino al largo pueden ser un conflicto, que no preocupa al político pues el efecto  y resolución judicial puede superar el tiempo de más de una campaña electoral

En esta situación, no entiendo que exista un gobierno puro, sino un empleo continuo de la ideología que crea desigualdad y unos políticos o asambleas legislativas que sacan toda desviación, corruptela o corrupción, sin esperar a que se manifieste la Justicia demasiado lenta, al efecto de mostrar lo malo de quien gobierna, desviaciones de su programa y corrupción, siempre pues con las elecciones en el pensamiento. La ejecución se perjudica, la organización administrativa y su acción se contaminan y la planificación también, para quedar en una planificación política ambigua, sin garantías de permanencia en el tiempo y que reduce a la Administración a una imprenta de resoluciones viciadas si en ellas hay interés político o problemáticas por la escasa formación  jurídica de los funcionarios de la línea media, que además también en buen número son de libre designación no administrativa, sino política ya que se considera como de "confianza" y no de mérito.

Creo que lo único que no planifica es que la Administración pública sea poder sea profesional y sólo sujeta a Derecho. Ello significa que no existe una política de Administración pública.

¿CRÍSIS DE LA ADMINISTRACIÓN Y FUNCIÓN PÚBLICA? I

Al dedicarme últimamente a hacer las entradas basadas en el borrador de mi obra sobre Juridicidad y organización en la Administración pública, y al serlo desde la perspectiva administrativa y pública, cada día se extiende más su relación íntima, pero al mismo tiempo descuido escribir sobre otras cuestiones; pero no por ello dejan de producirse reflexiones sobre distintos temas. Así en estos días se mezclan en mi pensamiento algunas referidas a la mala administración pública existente y sus causas; algunas otras relativas a las políticas públicas según la Administración territorial de que se trate y con ello a la distinción entre poder y gestión y también sobre los cuerpos técnicos administrativos y el superior de Administración pública del Estado. Voy a tratar de exponer estas ideas, bien sea hoy sólo o en otras ocasiones posteriores.

DON MARIANO BAENA DEL ALCÁZAR NOS HA DEJADO

Acabada de publicar mi última entrada, me comunica la familia el fallecimiento de mi amigo y maestro Mariano Baena del Alcázar. Escribí de inmediato una sentida y espontánea entrada que por estas cosas de la informática, o error de mi parte, sólo quedó en el título y voy a tratar de reconstruir, ya que no sé si el texto quedará en alguna parte.

Justificaba el Don, antepuesto al nombre y apellidos, hoy en desuso, por la importancia que atribuyo a su persona y obra. También decía que de ella se ocuparían muchos a partir de la noticia y encuentro ya esta de la Asociación del Cuerpo de Administradores Superiores del Estado; sirva de referencia. Y me centraba en que yo quería hablar principalmente, del amigo, siendo inevitable hablar de modo generalizado de su obra.

Mi primer recuerdo de Mariano es cuando en 1963 o todavía 1962, con el fin de adquirir experiencia me presenté a la convocatoria de oposiciones,  la que dio lugar a la 3ª promoción del Cuerpo de Técnicos de Administración Civil del Estado, hoy Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado. Aprobado el ejercicio de idiomas y realizado el de los dos temas generales de carácter escrito, voy a presentarme a su lectura. En la entrada del Ministerio de Vivienda (Nuevos ministerios) encuentro un grupo de jóvenes, opositores y funcionarios, hablando, y uno de ellos, pequeño de estatura y de voz aguda, expone argumentos, comentarios e ideas que me apabullan hasta el punto de pensar: ¿ qué hago yo aquí? 

Es en la siguiente convocatoria en la que logro plaza y formo parte de la 4ª promoción del Cuerpo y creo que es entonces cuando conozco que Mariano es uno de los primeros números de la 2ª. Años después en los 70, consolidada mi vocación de función y trabajo, pretendo prepararme para el futuro y prometido legalmente nivel directivo en el Cuerpo y hacer el doctorado. Por ello llegado Mariano como catedrático de Derecho Administrativo en la Facultad de Economía de Valencia, acudo a él para tratar de hacer el doctorado y encuentro que es aquel joven que me apabulló con sus conocimientos.

Al no tener yo ambiciones docentes centramos la tesis en mi afición al tema de funcionarios y escogemos el tema del poder de los burócratas en el seno de la propia organización administrativa. Tesis no de carácter jurídico propiamente dicho sino de Ciencia de la Administración, a defender en una Facultad de Derecho, por lo que me advierte de que no espere una buena valoración o calificación. De ahí surge mi tesis y mi libro sobre La determinación de efectivos en la burocracia española y el comportamiento burocrático. Tesis con el sobresaliente cum laude, a no dudar por la labor ante el tribunal de mi maestro y amigo.

Los doctorandos con Mariano, muchos en sus días de cátedra en Valencia, sabemos de su dedicación, dirección y magisterio. Baena, ante todo, destaco, era un gran investigador y en mi caso promovió también una trabajosa investigación y la orientó en cada momento de nuestras conversaciones. Muchos catedráticos de Ciencia de la Administración promocionó Baena y no todos se lo agradecen. Por eso es de resaltar su obra Élites y conjuntos de poder en España (1939-1992) porque es enorme el trabajo que conlleva y su base en la investigaciones que los doctorandos hicimos bajo su dirección. Un estudio de poder transcendente, valorado por especialistas y discípulos. La valoración de Baena del Alcázar no alcanza el nivel real de su obra.

Mariano pretendía que yo fuera catedrático de Ciencia de la Administración y trató de que fuera a Madrid propiciando que se me hicieran ofertas de unas subdirecciones generales que no acepté, pues nunca he querido dejar Valencia a la que me costó volver tras las oposiciones. Poco antes del ictus que hace 4 años nos dejó, externamente, sin su inteligencia y saber, me confesó su enfado de entonces, pero también que se alegraba, ya que después no me hubiera podido ayudar como pretendía.  El destino y el no haber aceptado los posibles nombramientos, permitió que pudiera ayudarle en su investigación sobre las políticas públicas que tanta importancia tiene en su obra Curso de Ciencia de la Administración pública y en ella me voy a centrar.

En un estadio en que la Administración pública se desarrolla en el ámbito del Derecho administrativo, Baena construye una Ciencia de la Administración, que no es tanto como se dice una vuelta a la clásica del siglo XIX, sino un análisis de la actividad administrativa en su nivel superior de contacto con la Política. Así frente a la categoría del acto administrativo, eje jurídico de la actividad administrativa, nos ofrece las políticas públicas como la actuación básica para descubrir las funciones administrativas dirigidas a su valoración, racionalidad y eficacia. Un modelo que va más allá del derecho y que deja la exposición de la organización y estructura administrativa en un plano secundario. El derecho sólo nos lo muestra en el seno de la formalización de las políticas públicas. La importancia es grande porque al relacionar Administración y Política, no en el seno del cumplimiento de la ley sino desde la génesis de políticas y leyes, muestra el aspecto social y de garantía para los ciudadanos de la Administración pública en todos sus aspectos y marca las acciones y funciones de la buena Administración y lo que en realidad es el nivel directivo en la función pública. Nada que ver con lo que tenemos hoy, sino un  fundamento de un Estado de Derecho y de eficacia política y real bienestar. Una necesidad de valores y profesionales y no de políticos que sólo piensan en el partido y las elecciones y en los que sólo existen políticas y leyes como propaganda y programas electorales sin que importe su realidad práctica y efectiva y su viabilidad.

Un tinglado de la antigua farsa y de los intereses creados que nos teatralizó Benavente y que Mariano nos ofreció en sus trabajos  e investigaciones. Con él, aunque parezca un tópico, se va una parte de mí y algo de él queda en mí. Gracias Mariano.

LA ADMISTRACIÓN PÚBLICA ¿UNA REFORMA IMPOSIBLE?

Escribía últimamente sobre la escasa atención que los partidos políticos prestan a la Administración pública, que es precisamente el instrumento dirigido a la eficacia política que conlleva la jurídica o eficacia de leyes y derechos fundamentales y subjetivos. Y me pregunto el porqué. Puedo pensar varias razones para que lo hagan, pese a que es seguro que en su seno cuentan con funcionarios en altos cargos o con formación suficiente y voy a tratar de razonar al efecto.

LOS PRINCIPIOS, LA LEY Y LA JURISPRUDENCIA

En dos entradas anteriores me he referido a lo permanente y contingente en la ley y a la completitud o complitud del ordenamiento jurídico y, al hacerlo, no he quedado plenamente satisfecho con lo dicho. En realidad me introduje en un tema muy complejo, pues la ley, en derecho público, no es un código, sino, como dije, una selva por sus clases y por las normas que las desarrollan y se subordinan a ella. En esas entradas los principios aparecían como el cemento que unía toda esa selva y la Constitución como el código general que los contiene, pero me queda como cuestión sobre la que reflexionar, más allá de lo ya dicho, la relación de la ley con los principios y sus elementos permanentes y los contingentes, teniendo en cuenta que la ley, su proyecto, nace en la Administración pública.

Vamos a ver cómo fluyen en mí las ideas alrededor de esto.

IDEOLOGÍA, CENTRISMO Y GESTIÓN

Escuchaba no hace mucho una entrevista al alcalde de Madrid, Sr Martínez Almeida, en la cual venía a considerar unida la ideología, la suya, a la buena gestión. Este hecho y sus palabras me hicieron enseguida reflexionar, porque algo en esta conexión me chirrió. No puedo evitarlo soy hombre de conceptos. Además se refirió al centrismo, más bien dijo que su partido era la centralidad del centro-derecha, para explicar cómo podían conseguir los votos para gobernar. En resumen, en su discurso estaban presentes y, más o menos, conectados, ideología, centrismo y gestión. Eso voy a tratar de concretar o dilucidar.

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN COMO COMPONENTE DE LA CIENCIA POLÍTICA

La lectura promueve la reflexión y aumenta la creatividad. Y eso pasa en mi lectura del escrito de Omar Guerrero en la edición de la obra de Von Stein: Tratado de teoría de la administración y derecho administrativo. Y ello porque todo lo que se dice en referencia a dicho autor y a la Ciencia de la Administración, reafirma la importancia de la Administración pública y nos pone en conexión con la política en su versión clásica, racional y moral, frente a la corrupción actual. Pone en evidencia la importancia de que el ciudadano sea consciente de esa importancia y de la repercusión que ella tiene en su vida. Puede parecer que  esto está al margen del derecho, pero nada más equivocado, el derecho es obra política y su eficacia y garantía depende de la Administración en equiparación al Estado o como parte del Poder ejecutivo. 

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA LEY

La última entrada y la idea de la Administración pública en su conexión con la política no ha tenido, la verdad, muchas visitas. Al hablar sobre ello creo que, aunque se está descubriendo América, se está haciendo algo esencial y muy importante. Leí en el trabajo previo a la edición del libro de Von Stein realizado por Omar Guerrero que Dwight Waldo nos decía, más o menos, que tanto hablar del Estado administrativo como algo singular y que había concluido que no había Estado si no era administrativo. Lo digo, porque en España, tenemos una gran construcción científica de la Ciencia de la Administración, la obra total en la materia del profesor Baena del Alcázar y su Curso editado por Tecnos, mientras que gran parte de la ciencia de la administración que se nos explica que se pierde en cuestiones, en cierto modo menores, más de técnicas operativas y de gestión que de carácter superior o esencial; se trata de una ciencia administrativa que es de tipo empresarial, que no tiene la transcendencia social de la actividad administrativa pública. Por eso, dada nuestra mala situación gestora y nuestra mala administración y nuestros mediocres políticos me parece importante volver a referirme a esto que, en el fondo, es hablar de la Alta Administración.

DIÁLOGOS O DEBATES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: La idea o el concepto de la Administración pública.

Yo:- Hola Pablo. Vamos a ver qué te preocupa hoy.

Pablo.- Bueno, estoy estudiando los temas de Derecho administrativo y su concepto y me hallo un poco confuso y su variedad es lo que produce esa confusión y por eso acudo aquí, además de que la concepción de la Administración pública en la Ciencia de la Administración y en la gestión pública es distinta.

Yo:- Comprendo y, francamente es difícil sintetizar todo ello. Perdona si me extiendo, porque voy a partir de mi experiencia y de lo que aún voy aprendiendo. Cuando me enfrenté con la necesidad de explicar el Derecho administrativo y, sobre todo, al preparar oposiciones a su docencia hube de inclinarme por una de las concepciones de las que no ofrece la doctrina, pues de ella iba a depender el método, la sistemática y el contenido de lo que iba a explicar; lo que implica cómo iba a ser la lógica de mis lecciones. Pero, además, mi profesión de funcionario me ofrecía una visión de la Administración pública con la que no cuentan muchos de los que acceden directamente a la docencia o a la judicatura. Entonces empecé, en mi libro de Lecciones de Derecho Administrativo, refiriéndome a la Administración pública y diciendo en esencia que el alumno que se enfrenta al Derecho administrativo no puede comprenderlo si antes no tiene una idea de lo que es una Administración pública, más allá de su concepción jurídica. Al mismo tiempo, resaltaba que el Derecho administrativo es aplicado, analizado y explicado desde perspectivas distintas, ya que, en cierto modo, depende del conocimiento o profesión o experiencia del que lo explica, los que, en definitiva, van a determinar en el fondo su concepción. No es lo mismo la perspectiva del abogado o asesor jurídico, que la del funcionario, o la del político o la del juez, etc.; incluso la del simple profesor depende de que parta sólo de la teoría y se acoja a la visión de su maestro o catedrático que la del profesor que, además, ha tenido experiencia anterior o que compatibiliza su profesión con la enseñanza.

Pablo.- Entiendo, pero todo eso, al estudiante le complica el estudio o la vida, en cuanto se ha de mover de un lado para otro y siempre si se trata de opositar tiene que acabar sintetizando a efectos de los ejercicios orales o por materias.

Yo.- Si pero antes tienes un ejercicio escrito sobre temas generales y en éste una visión general y multidisciplinar te va a ofrecer, desde mi punto de vista, lo que precisamente ha de ser la esencia de un generalista y la Ciencia de la Administración resulta útil y la idea de la Administración pública también. Pese a la elección de una materia específica para uno de los temas escritos, no puedes olvidar que estás opositando a la Administración pública y general. Por lo tanto, la materia específica has de conectarla con ella. Eso es lo que opino.

Pero, eso nos conduce a esa necesidad de comprender no el derecho administrativo, sino la Administración pública, que por si misma es compleja y ello significa comprender su actividad total y ello te lo demuestra el programa que figura en el Anexo de la Convocatoria, Este programa debía haber singularizado la Ciencia de la Administración y la versión que otorga el profesor Mariano Baena del Alcázar para no perderse en un vago temario de Gestión pública. Por ello yo te aconsejo que sigas el libro del citado profesor en su cuarta edición reformada o al menos en su Manual de Ciencia de la Administración. Ya te daré las fichas.

Mira, me explico, la Administración pública tiene como base un conjunto disciplinar o doctrinal: la política, la jurídica, y la económica y social; las cuales afectan a su actividad. Luego la Ciencia de la Administración va más allá de las misma y, dentro de la ciencias políticas, nos explica la actividad administrativa en orden a la eficacia de las políticas públicas, con lo que en el fondo, de modo abstracto, en aquélla quedan comprendidos tanto aspectos sociales, como económicos y jurídicos. Como se incluye en las ciencias políticas resulta que se está hablando o refiriendose a una actuación política. Política y Administración forman un todo que se manifiesta en el Poder ejecutivo y su división en Gobierno y Administración. Cuidar la Administración es cuidar la eficacia de las políticas públicas y, por ello, de las leyes, donde aquéllas se convierten en obligación de ejecución y derechos y obligaciones de los ciudadanos y en orden social.

Resulta, a mis años, que los clásicos nos lo dijeron; los que se ocuparon de la ciencia de la policía o administrativa. En Von Justi ves que esta Ciencia de la Policía consiste en arreglar todas las cosas relativamente al Estado preferente de la Sociedad, en afirmarla, mejorarla y portarse de fuerte, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen. Este texto parte de una traducción desde el francés que figura el google ebooks y de  edición de 1784 en Barcelona. Otra cosa es el Tratado de teoría de la administración y el derecho administrativo de Von Stein con introducción de Omar Guerrero, que en la misma recoge en primer lugar la cita de nuestro Adolfo Posada en 1892: Para Stein, en definitiva todo lo que hace el Estado es administrar.  Esto ahora me parece esencial, tan simple y tan concluyente para explicar la Administración pública, como aquello otro que nos dice que la Administración está presente desde nuestro nacimiento hasta nuestra sepultura.

De otro lado, esto concuerda plenamente con lo que otro clásico español, Oliván, nos decía: De modo que administrando se gobierna. Así, nos muestra lo que te he dicho de la identidad entre Política y Administración, pero aún lo ciñe más Oliván, al pensar en la alta Administración, pues dice, leo: Desde el pensamiento impulsivo del Gobierno hasta la acción administrativa no media distancia apreciable: el Gobierno y la Alta Administración se tocan y se confunden a la vista. Tu aspiras a ir a a esa alta Administración y en sus puestos superiores de carrera, esto es la esencia y ahí están las políticas públicas y su ejecución y eficacia. Por eso, creo que la carrera de Derecho, en su vertiente de derecho público, tenía que incorporar a Ciencia de la Administración tal como la concibe el profesor Baena y explicar en ella el papel que juega el Derecho.

Pablo.- Bien esa conexión me queda clara y empiezo a ver la complejidad de la Administración pública y cómo diversas ciencias se aplican en su actividad. Parece que tenía preparado lo que decirme.

Yo,- En cierto modo sí. Von Stein he empezado a leerlo ahora y Oliván como ves está siempre a mano, es un placer releerlo. Bien, vamos a acabar por hoy y entraríamos en el Derecho administrativo, en su concepto y dificultad.

Pablo.- Perfecto. repasaré las notas tomadas y si puedo ire a los textos que me ha ofrecido y volveré con el concepto del Derecho administrativo y su conexión con esta Administración pública que me ha explicado

DIALOGOS O DEBATES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: PODER EJECUTIVO: Gobierno y Administración I

Yo.- Buenos días Pablo. ¿Qué traes para hoy?

Estudiante-opositor (en adelante Pablo).- Pues quería que comentáramos las relaciones entre el Gobierno y la Administración como componentes del poder ejecutivo. Necesito acabar de conformar mis ideas y sobre todo es que en la vida diaria predomina la mención al gobierno y poco a la Administración pública.

Además, las ideas de la Administración me vienen del estudio del Derecho administrativo y en el político lo que encuentro es más una explicación estructural y organizativa.

Yo.- Bueno, hemos de partir de la idea del generalista que va más allá del derecho. Ser especialista de lo general administrativo resulta una paradoja y una dificultad.
Vamos a ver si acierto en mi comentario. Voy a poner en primer lugar el plano político. Puesto que nos movemos en el plano público, antes que hablar del Gobierno, hay que hacerlo de la Política y, en ella, de su razón y finalidad. Si vamos a las raíces griegas, la política se ocupa del cuidado y bien de la polis o ciudad. Así hay que decir que la política es consecuencia de la sociabilidad del hombre de su carácter social. Luego o a partir de aquí la política se complicará en la medida que el centro social donde se ejerza sea mayor en territorio y población. ¿ Voy bien?

Pablo.- Si eso lo entiendo. Cuando llegamos al Estado la complejidad es mayor. Está el territorio  y en España es un problema hoy y siempre y evidentemente las personas y sus intereses que crean grupos que coinciden y divergen y los partidos políticos que aspiran al poder.

Yo.- Bien. Ello implica un orden que regule la sociedad correspondiente y la conducta de los ciudadanos y la convivencia en todos los grupos que los componen y la familia. Y así aparece el otro elemento esencial de la política: el Derecho. Y se hacen inseparables. Y según las formas de configuración de ese derecho tendremos una democracia y libertad o no.

Y ese Derecho que es un orden jurídico necesita eficacia, imposición o coacción cuando es necesario y entra en juego el Poder ejecutivo y sus dos componentes: Gobierno y Administración. 

Pablo.- Lo entiendo es claro. Y ahí entiendo que el derecho se viene conformando por los poderes legislativos y que hay un periodo complejo de relaciones e información entre los diferentes grupos de ciudadanos dónde se muestran sus diferentes posturas e intereses que se postulan para que las leyes los consideren. Y el poder ejecutivo en la medida que crece en fines y acción y lo integra un partido, hoy en día, es un factor de relación muy importante y de propuesta de legislación o de sus cambios. Y de lo que en la doctrina de ha puesto de moda, las políticas públicas.

Yo.- Perfecto. Bueno Pablo. Mi disponibilidad se acaba. Creo que lo tienes bastante claro. Pero hay que seguir, ya más directamente, entrando en las funciones y relaciones de Gobierno y Administración 

Pablo.- Le llamaré y quedamos. Adiós 

CORONAVIRUS, ECONOMÍA Y ADMINISTRACION

He leído que el coronavirus va a dejar más pobres que muertos y ello hace reflexionar sobre las consecuencias económicas de la pandemia. De momento, el Gobierno no ha adoptado medidas concretas, si bien parte de las operaciones en la Bolsa, las especulativas, ha sido suspendidas. Ciertamente la situación en este aspecto puede ser terrible. Aquellas empresas que no pueden actuar por vía telemática, van procediendo a los ERTE y muchas personas van a ser afectadas en sus ingresos y, además, pueden sufrir pérdidas en sus ahorros.

En esta situación, la actividad de la Administración ha de intervenir más en la sociedad y adquirir un presencia mayor o, si se quiere decir así, un liderazgo. Pero no sólo, el problema es que la Administración haya de tomar medidas sociales,

LA TRISTE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR . Memoria histórica personal II

Quedé, partiendo de la referencia de Alejandro Nieto a una función pública invertebrada, en analizar la vertebración de la misma antes de 1978. Y eso voy a tratar de hacer desde mi memoria y no con los textos legales ante mí.

LA POLÍTICA DE MANTENIMIENTO

Es una constante por mi parte y contenido en este blog el evidenciar la conexión ineludible entre Política y Administración que, a su vez determina la conexión con el Derecho. Pero política como término puede tener distintas acepciones, una clásica y otra de sentido más o menos peyorativo. La primera es la que es válida para mí cuando no se trata de hacer una crítica de las actuaciones políticas o administrativas, sino de poner de manifiesto las bases y fundamentos de lo que es la Administración pública.

LA `POLÍTICA DE LAS SUBVENCIONES ¿UN SISTEMA CORRUPTO?

Hay cuestiones y problemas que han ido creciendo poco a poco, de tal modo que, en general, cabe que sean denominados como eternos. Uno que empieza a ser manifiesto estos días es el de las subvenciones, tema que en el derecho administrativo de los años cincuenta y sesenta apenas era importante en el programa. Hoy en cambio "la política" lo pone en primer plano.

El tema figura en seis entradas de este blog, pero principalmente, en la de 29 de noviembre de 2010 de título Sin fondos, en la que ya establecía lo principal del problema, pero estos días la AIReF (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) ha puesto de relieve o denunciado que 14.300 millones de subvenciones no se controlan y señala (algo expuesto aquí frecuentemente) que falta vinculación entre las políticas públicas, los presupuestos y la estrategia que se siguen con dichos millones, además de una falta de transparencia. Esto no es una cuestión meramente administrativa, es incumplimiento de las leyes y controlable, por tanto, por la jurisdicción.

Es indudable que la subvención es una política pública, pero de una formalización muy sencilla; puesto que basta con una convocatoria que frecuentemente (de forma incorrecta desde mi punto de vista), precisa que la resolución se condiciona a la existencia de crédito. Así, en principio, podríamos decir que hay, con la convocatoria, una simple expectativa o en un acto de propaganda, en los casos en que dicha condición se establece. El alcance de la condición no está claro ya que es un principio general establecido por la Ley 38/2003, la existencia de crédito adecuado y suficiente (art. 9.4 b). El concepto de subvención está establecido en el artículo 2 de la citada ley, que no transcribo por su extensión y complejidad, pero del que sí quiero destacar, por ejemplo, los tres requisitos básicos de dicho concepto:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

(Es decir que la acción subvencionada se realiza en beneficio de un tercero no de la propia Administración concesionaria)

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo. la ejecución de un  proyecto, la realización de una actividad, la adopción de comportamiento singular (concepto más que abstracto, inalcanzable diría yo) ya realizados o por desarrollar o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

Estos requisitos son pues concurrentes. entre los múltiples ejemplos posibles, al azar, cojo éste a efectos ilustrativos y que en ligero examen se presenta como correcto, sobre todo en lo que respecta a la cuestión apuntada de crédito o dotación económica.

Pero más allá de que, en general, buena parte de las subvenciones se otorgan a empresas que ya se constituyen al efecto (sobre todo desde el momento en que la ley prevé que la subvención se dirija a una actividad  por desarrollar) y no sólo, por tanto, a las que ya existían previamente funcionando y que acreditan solvencia. Así el amiguismo y la información privilegiada puede ser una vía para la concesión, pero lo que la Autoridad independiente nos indica es la falta de control de las subvenciones otorgadas. Si damos por supuesto que para la resolución se haya controlado la justificación documental del aspirante a la subvención a efectos de la concesión, lo que se manifiesta es que los requisitos exigidos por la ley no se comprueban materialmente y, en consecuencia, el objetivo no queda acreditado y el buen uso de la subvención tampoco; se crea así un espacio ilegal de propensión a la corrupción y al mero formalismo.

De otro lado, el sistema, crea, si la subvención resulta vital para el concesionario, una dependencia que favorece al político concesionario. Y con ello representa un ámbito propicio a la corrupción encubierta, dirigida a la vinculación de votos.

Por ello hay que insistir, en la necesaria investigación pública y docente de toda la actividad político-administrativa. Más tesis doctorales de verdadera investigación y utilidad y menos corrupción en este campo a efectos de "subsistencia" o curriculo "político" o funcionarial

LAS POLÍTICAS PUBLICAS. Y EL CONTROL DE LEGALIDAD

Las quejas del expresidente de la Generalidad Valenciana Sr. Camps contra la juez que le procesa por la construcción del circuito de Fórmula 1 en la ciudad de Valencia y la querella que anuncia me llevan de nuevo a la cuestión relativa a las políticas públicas. Y es que, como concibo y resulta de lo escrito en este blog, la administración pública tiene una serie de facetas inicialmente distintas, pero que en ella confluyen de un modo unitario en su nivel superior administrativo. Esa unidad, de un modo u otro, acaba siendo conformada por el derecho o el ordenamiento jurídico, por eso, también de un modo u otro, todo conflicto acaba siendo de carácter jurídico, pese a la postura habitual de los políticos de querer separar la política y el derecho y situar su actividad por encima de la ley, acaban acudiendo a querellas y demandas contra el partido que gobierna.

Por eso la cuestión a tratar, tiene que ver con esa relación entre política y derecho o más bien sobre el control de legalidad y las políticas públicas.

LA LEY COMO FACTOR ELECTORAL, PROPAGANDÍSTICO Y DEMAGÓGICO

En una democracia el fundamento principal es el Derecho, la ley como es más frecuente decir. Realmente, la fuente esencial de ese derecho en los estados democráticos es la Constitución que es un cuerpo fijo, casi inamovible, sobre todo por lo que respecta a los principios y derechos fundamentales y a la organización de los poderes del Estado. Ese derecho se desarrolla como ordenamiento jurídico y en su concreción e interpretación intervienen los tres poderes públicos clásicos, mediante sus actos jurídicos con distinto valor o eficacia.