Hoy transcribo parte del punto 4 de la ponencia, dejando para otra entrada, el examen de los obstáculos en las Comunidades Autónomas y para una última entrada la conclusión general que se realiza la ponencia en su día, para vincularla a una reflexión o conclusión nueva que pueda establecer hoy dada la relectura realizada durante la transcripción y los años transcurridos.
4. Los obstáculos a las reformas administrativas.
Las doctrinas política y administrativa han puesto de relieve los obstáculos que con carácter general encuentran las reformas políticas y administrativas para llevar a cabo sus objetivos. Destacan, no obstante, con carácter general, que uno de los principales inconvenientes de las reformas es la resistencia al cambio que presentan las organizaciones afectadas. Esta opinión nos ofrece una visión de las organizaciones como elementos fuertemente estructurados, con principios enraizados y difíciles de modificar, haciendo participar de estas características, también, a las personas que sirven y forman dichas organizaciones.
Si bien esto es cierto desde el punto de vista del estudio del comportamiento y sociología de las organizaciones, el traslado de las características a las personas puede ofrecer aspectos que supongan una cierta injusticia. No es fácil, pues, enumerar todos los obstáculos que pueden presentarse. Expondremos el que entendemos como obstáculo general de toda reforma y trataremos de concretar los que se presenten para las Comunidades Autónomas.
4.1 El obstáculo general.
Si partimos de la relación que, en el punto primero de esta ponencia poníamos de relieve entre reforma política y administrativa, resultará que la primera se presenta más bien como una idea general, como un propósito, una meta o fin. De este modo, no es posible la reforma política si no se produce la administrativa.
Por ello, quizá, aun siendo cierta la denominada resistencia al cambio de las organizaciones, sea más adecuado hacer referencia a las dificultades reales de las reformas administrativas.
Quienes no comprenden estas relaciones entre reforma política y reforma administrativa, exigen que la segunda sea una realidad inmediata y acusan al político de falta de visión de la realidad por no tener medidas y previstas todas las consecuencias de su idea general o decisión reformadora.
La dificultad general que reviste toda reforma, política y administrativa, es la misma que existe entre el pensamiento y la acción. Y el mayor obstáculo radica en el carácter de idea motor, general y abstracta que reviste el objetivo político y en su falta de definición desde el punto de vista activo o, lo que es igual, desde el administrativo.
La definición y concreción son necesarias, pero tienen su tiempo y sus grados, admés de que se incide en una realidad institucionalizada, estructurada y resistente. Regularmente, pues, se parte de una idea general, abstracta y básica que condiciona todos los sistemas y procedimientos a seguir, ya que debe conformarse a ella y hacerla realidad, debiendo desecharse los procedimientos existentes si no son ajustados. Si la idea realmente implica un cambio sustancial, una verdadera reforma, lo más normal será que no se cuente con experiencias concretas, o lo que es lo mismo, que exista inexperiencia respecto de todos los aspectos reales y acciones que son o serán necesarias.
Esta situación deriva en la falta de concreción que normalmente el funcionario o el personal al servicio de una Administración achaca a toda reforma. Pero lo cierto es que para realizar una concreción hace falta un doble y acusado conocimiento técnico: a) El conocimiento de la situación que se trata de reformar y b) el conocimiento de las consecuencias del cambio. Ambos conocimientos exigirán, además, del posible reformador, una fuerte participación o comunión en la idea básica o fin político.
De la naturaleza de los conocimientos que se han descrito como necesarios, deducimos que es más fácil poseer el primero, es decir, conocer la institución a reformar, que tener conocimiento o prever todas las consecuencias del cambio. Partiendo, además, de la novedad de una reforma, los expertos serán pocos, siendo en cambio muchísimos los llamados a actuar para que el cambio se produzca. De este modo, los expertos deben concentrar responsabilidades y los restantes, bien cumplirán instrucciones, bien exigitrán concreciones, difícilmente tomarán iniciativas y si lo hacen es más normal que lo hagan de acuerdo con los principios que venía siguiendo la institución, por conocidos y cómodos, que de acuerdo con las nuevas exigencias, que requieren de conocimiento y creatividad.
Consecuentemente, cualquier reforma tiene un tiempo amplio en que se hace necesario, primero, una divulgación constante de lo que significa e implica, poniendo de relieve sus ventajas, y, segundo una permanente concreción de las acciones necesarias, bien perfilando técnicamente la reforma en sí, bien respondiendo a las demandas de concreción, realmente necesarias, del aparato administrativo, evitando las regresiones que éste puede producir al apoyarse en principios anteriores y contrarios al sentido de la reforma.
En definitiva, el primer obstáculo, podríamos decir, lo constituye la reforma en sí y la necesidad de personal muy preparado para su realización. La resistencia al cambio, pue, obedece más que nada a los siguientes factores:
a) Desinformación
b) Falta de conocimientos técnicos.
c) Arraigo en la organización de los principios existentes con anterioridad a la reforma, o, lo que es lo mismo, conocimientos reales del aparato administrativo.
Si con carácter general podemos decir que este es el obstáculo común a toda reforma, a continuación trataremos de definir los obstáculos propios a las Comunidades Autónomas.
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