lunes, 13 de agosto de 2018

MIS IDEAS EN 1988 SOBRE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS Y SUS PROCESOS DE REFORMAS II: Procesos básicos de reforma.

Siguiendo con la ponencia de 1988 sobre los procesos de reforma en las Administraciones autonómicas y publicada por el Instituto Vasco de Administración Pública en el número 5 de la revista Administración y Autonomía dedicado a la Modernización administrativa, expongo el punto 3.2
3.2. Procesos básicos de reforma en las Administraciones autonómicas.

El hecho autonómico unido al otro factor constitucional de la posición y estructura del Poder Judicial, que hemos puesto de relieve, implican básicamente un cambio en el modelo de estado que, teniendo en cuenta las experiencias adquiridas en estos años de consolidación autonómica, apunta a la reforma de aspectos básicos de nuestra organización jurídico-administrativa o administrativa simple. Esta reforma se definiría en dos campos: la delimitación entre derecho y organización y la tecnificación de las Administraciones Públicas. Al explicar lo que significan estos dos aspectos estaremos realmente definiendo procesos de reforma en las Administraciones autonómicas.

3.2.1. La relación entre derecho y organización.

Hemos puesto de relieve la posición actual del Poder Judicial y la sustancial diferencia entre nuestro sistema de jurisdicción contencioso-administrativa y el sistema francés de justicia administrativa. Estos hechos, junto con la experiencia que para mí supone los problemas de la puesta en marcha de la Administración Pública de una Comunidad Autónoma, me han llevado a serio replanteamientos de los principios y concepciones plenamente asumidos en mi condición de funcionario estatal y de profesor de Derecho administrativo. Voy a tratar de sintetizar y esquematizar las cuestiones, problemas y necesidades que se plantean en la relación entre derecho y organización.

a) Necesidad de políticas y sistemas de organización propios.

Es esta una cuestión previa que señalábamos en el planteamiento general del significado del hecho autonómico, ya que sin políticas propias y sistemas de organización y gestión autónomos no nos encontraríamos con una descentralización política sino con una mera descentralización administrativa y de gestión.

Es natural que la definición de nuevas políticas o la introducción de cambios respecto de los sistemas que regían en la Administración estatal, sobre todo en la adaptación a los intereses y peculiaridades de una Organización Pública nueva y de su Administración, implica una situación de reforma administrativa y la apertura de un proceso creativo y de definición en el tiempo y, en definitiva, el establecimiento de un ordenamiento jurídico.

b) Inadaptación de los reglamentos y esquemas organizativos de la Administración estatal.

Desde el momento en que se decide la creación de las Comunidades Autónomas se produce un cambio estructural de las Administraciones Públicas. Cambio estructural que implica un cambio dimensional de la Administración estatal y posiblemente de la local y la aparición de una dimensión nueva, la autonómica. Este hecho, simplemente, basta para poner en cuestión los principios organizativos hasta el momento existentes y para abrir un proceso de redefinición o de establecimiento de nuevas líneas de actuación.

Sin ánimo de dogmatizar, y a falta de estudios concretos, cabe referirse a una inicial inadaptación de los reglamentos y esquemas organizativos de la Administración estatal, sobre todo en cuanto no se basen en las dimensiones reales de la nueva Administración y lo hagan basándose en los principios vigentes en una Administración estatal centralizada y magna o no teniendo en cuenta los intereses propios y las peculiaridades de la Comunidad Autónoma, caso este último que puede considerarse general.

En resumen, todos los reglamentos excesivamente detallados, minuciosos, con pretensiones de solución a todos los problemas de gestión, con principios de organización no basados en la descentralización o en las políticas y estructuras reales de las Comunidades Autónomas, es decir los reglamentos de carácter no básico es bastante seguro que no se adapten a las necesidades reales de las Comunidades Autónomas o no estén en consonancia con los planteamientos de una Administración en proceso de consolidación. La aplicación de dichos reglamentos puede crear problemas o llevar a las Administraciones Autónomas a un mimetismo que acabe poniendo en duda la propia necesidad de su creación y existencia..

c) Conveniencia de una etapa de una organización desregulada.

Los dos puntos señalados con anterioridad y sus consecuencias, producto de la situación de la creación de una Administración Pública nueva, conllevan que los periodos iniciales de la puesta en marcha de las Comunidades Autónomas pueda no ser conveniente establecer regulaciones inmediatas que resulten ser inadecuadas en breve tiempo o que supongan decisiones erróneas que se comprueben en el momento de su aplicación.
La regulaciones inadecuadas y las decisiones erróneas conducen a su inaplicación y con más dificultad a su modificación dados los comportamientos habituales en las Administraciones Públicas en donde la modificación inmediata de un reglamento constituye la puesta de manifiesto de la comisión de un error.

Ante la necesidad de que nuevos planteamientos generen nuevas experiencias, no parece conveniente el establecimiento de regulaciones jurídicas que encorseten la actuación administrativa hasta que dichas experiencias no permitan fijar las líneas más permanentes y claras de actuación.
Las normas o decisiones que se fijan en estas etapas iniciales deben considerarse como organizativas y no jurídicas en sentido estricto.

La posibilidad de regirse por actos y decisiones concretas para cada caso, hasta encontrar la línea básica de actuación, implica la no producción inicial de regulaciones generales, en definitiva, la no juridificación de los temas y cuestiones todavía no definidos.

d)Problemas jurisdiccionales.

Si con anterioridad se han señalado algunos aspectos que tienen que ver con los problemas que surgen de la implantación de una reforma administrativa como la que suponen las Comunidades Autónomas, en este punto veremos que a dichos problemas se añade el que la actividad administrativa se puede ver controlada por Tribunales Judiciales y no sólo de acuerdo con el ordenamiento jurídico que dichas Comunidades crean sino de acuerdo con todo el ordenamiento jurídico estatal y sus soluciones técnicas para evitar lagunas.
Es decir, el juez, en el momento de controlar la legalidad de los actos administrativos de las Comunidades Autónomas, no tiene ante sí únicamente sus leyes y reglamentos e inmediatamente los principios generales de Derecho, sino que por el hecho de nuestra evolución histórica y técnico-jurídica aplica, además, normas estatales con carácter supletorio y,si cabe, analógico.

Esto pude producir serios problemas en cuanto las decisiones estatales no sean adecuadas a los intereses de la nueva Administración Pública y al sentido general de los cambios introducidos por ella, pero si ,o sean para los intereses de las personas recurrentes. Con lo que la sanción favorable a dichos intereses puede  parecer una visión negativa del ordenamiento jurídico comunitario, produciéndose, a su vez, un posible predominios inadecuado de reglamentos y prácticas estatales.
Los problemas no serían iguales si la propia Administración, con un sistema de justicia administrativa, como el francés, fuera la que decidiera.

Señalados los puntos anteriores, conviene realizar una reflexión general sobre los mismos y sobre la conveniencia de la revisión de algunos esquemas tradicionales en la concepción del ordenamiento jurídico, básicamente en cuanto al valor del reglamento administrativo de carácter organizativo como fuente de derecho.
Es decir, la situación administrativa de las Comunidades Autónomas puede reavivar las cuestiones que plantea la distinción entre derecho y organización, matizar la valoración de los reglamentos administrativos y el valor de los principios generales del derecho en cuanto a su situación de jerarquía de las fuentes del derecho, sobre todo en cuanto a su prevalencia sobre determinados reglamentos o sobre sus preceptos.

La realidad de las Comunidades Autónomas nos presente un sistema de nueva organización que requiere de una fase previa experimental basada en actos administrativos o, en todo caso, de regulaciones "medida" y muy provisionales a las que no se conceda valor jurídico, que permita su rápida reforma o nuevas regulaciones adaptadas a las verdaderas necesidades. Proceso previo ineludible para llegar a un sistema consolidado.

Todas estas consideraciones nos llevan a recordar cómo las leyes tienen su origen realmente en el Poder Ejecutivo, por tanto, también en la Administración Pública que le sirve. En una Comunidad Autónoma, Administración muy joven, las leyes no pueden ser normas surgidas del conocimiento, serán más que nunca una función de la voluntad.
De otro lado, los reglamentos jurídicos constituirán una fase de experimentación y conocimiento que supondrán normas "medida", transitorias, flexibles o sujetas al cambio por el mayor conocimiento futuro de las situaciones, pasando a ser el  posible contenido de las leyes siguientes.
En el orden orgánico los reglamentos, como decíamos, serían más bien actos administrativos que normas y ya hemos hecho referencia a que su valor debe ser reconsiderado.

Ante tal sistema, es necesario como decíamos al inicio de este punto el separar lo que es derecho de lo que es organización, siempre en conexión con el concepto de interés público y su predominio. Para ello es fundamental la labor del Poder Ejecutivo como proyectista de la ley, pero también es básica la labor del juez que tiene la última palabra en la definición de lo que es derecho y lo que es organización, o de lo que, en función del interés público constituyen derechos limitados o intereses legítimos como situaciones indemnizables en caso de cesión ante dicho interés público y los que son derechos limitativos de la potestad discrecional u organizativa de la Administración Pública.
El juez, más que nunca requiere independencia, pero en Derecho público también más que nunca requiere una concepción del interés público que sólo puede extraerse de la esencia del Derecho.

Los factores  del Poder Judicial y Comunidades Autónomas, no sé todavía bien cómo, constituyen dos elementos no sólo de una reforma administrativa sino también de un sistema de derecho administrativo que debe adaptarse a la nueva situación diseñada por la Constitución.

Era preciso acabar el punto, Seguiremos con el punto 3.2.2 sobre los aspectos técnicos de la reforma administrativa que se comenta.


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