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jueves, 18 de septiembre de 2008

LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

Parece que la cuestión de la vigencia o valor actual del modelo burocrático en la gestión pública preocupa, quizá sobre todo por sus desviaciones o por los efectos negativos que pueda tener. Tanto es así que en http://i-publica.blogspot.com/ abre una encuesta al efecto y emite su opinión en El modelo burocrático: ¿obstáculo o solución para la Administración actual? El tema puede ser inagotable y siempre quedan cosas por decir, particularmente hace muchos años que vengo pensando en ello y preveía abordarlo con detenimiento en el capítulo sexto de mi obra Juridicidad y organización en la Administración Pública española, analizando hasta qué punto sigue vigente el modelo y en que casos no. Pero el hecho de que la cuestión se haya abierto camino en los blogs, obliga a ser más directo y concreto y he escrito sobre ella apenas sin querer y sin el análisis lento y pensado de la obra citada.

Como ya me he manifestado sobre la cuestión en mi blog y en algún comentario en i-public@, lo único que ahora quiero decir es que en la gestión pública, dada su variedad y complejidad, no hay sólo un modelo de gestión; es decir, es evidente que el modelo burocrático no es el único existente en la Administración pública y que, desde mi punto de vista, existe éste, el gerencial o de management en los modos de gestión de servicios públicos y empresas públicas y, también, otro exclusivo el del directivo público, vinculado a la zona burocrática, sobre el que también me he manifestado y que no expongo ahora, salvo que sea necesario hacerlo en otras ocasiones.

Lo que ocurre, como también he expuesto, es que toda la gestión pública sea la que sea y la organización de las Administraciones públicas está regulada jurídicamente y limitada por unos principios que la obligan, distinguiendo la existencia en este terrero de verdadero Derecho y la de derecho de la organización u organización juridificada. Hay que distinguir, pues lo que es cuestión jurídica en términos estrictos y lo que es creación del elemento humano que actúa en las Administraciones públicas, políticos y funcionarios. En este trabajo propio de directivos públicos y de políticos preparados y de los miembros de los parlamentos, hay que ser prudente, medir las consecuencias y tener en cuenta los efectos en la sociedad y no destruir elementos básicos o cimientos que la historia y la experiencia han ido consolidando.

Me paro aquí para no caer en la retórica pero, como decía al inicio, nunca estará todo dicho.

3 comentarios:

  1. Andrés, eStamos de acuerdo que lo público es amplio y complejo, atiende muchos frentes y no se puede hablar de un único modelo. No obstante, encontramos como la dimensión de provisión de servicios cada vez adquiere más importancia puesto que las necesidades ciudadanas crecen y crecen en volumen y en exigencia.Y en esta dimensión el encaje del modelo burocrático es cuando menos cuestionable. Cosa diferente es el ámbito de regulación o ejercicio de poder, donde sí que tiene todo su sentido el puro modelo administrativo.
    En cuanto al principo de legalidad, es indudable que es un principio irrenunciable y seña de identidad de lo público. Pero la legalidad lo que debe sentar es unos límites en la actuación, de forma que haya un margen para moverse entre ellos y poder actuar... Lo que no tiene sentido es cuando la legalidad se convierte por sí misma en un elemento que estrangula la gestión (veáse p.ej. el papel de los interventores)

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  2. Oscar, gracias por tus comentarios que enriquecen mi blog.
    No pretendo mantener una controversia sino resaltar las dificultades de lo público y los problemas que el administrador público superior puede tener en la zona de poder de una Administración pública.
    Como ves distingo entre lo jurídico en sentido estricto con principios que conllevan procedimientos determinados en virtud de intereses generales o derechos de los ciudadanos y lo que simplemente se juridifica por voluntad o por disfunción, incluso, de la organización.
    A veces esos principios condicionan la gestión y la llevan por caminos mas dificultosos que los que nos gustarían como simples gestores. Nunca, por ejemplo, una empresa sostenida por dinero público puede patrimonializarse por los grupos que permanecen en la organización y por ello surgen reglas que nos constriñen.
    Como ves se cumple lo comentado de que nunca está dicho todo, pues quedan cosas que decir.

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  3. ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA:BREVE EXCURSO PARA UNA ACTUAL REFLEXIÓN
    Con referencia la actuación de la Administración he visto en el blog una referencia a que las propuestas de modernidad supone la utilización de técnicas útiles y convenientes en casos determinados. Y a la par de que sobre Administración pública no se puede mostrar una postura uniforme y que sea compartida por todo el mundo, por mor de su contingencia y de su tradición filosófica y científica. A la par que reflexiono para nuestra web de la AVGP, aprovecho para realizar un comentario conjunto a tus trabajos en torno a “REFLEXIÓN EN VOZ ALTA SOBRE LAS DISTINTAS VISIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”,” LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA”, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ES SIEMPRE UNA GESTIÓN INTEGRADA O INTEGRAL” y “LO PÚBLICO Y LO PRIVADO: UNA DELGADA LÍNEA”
    No es fácil integrar y lograr un equilibrio entre equidad, legalidad, eficacia y eficiencia, pero a buen seguro bajo los modelos paradigmáticos de Administración weberiana tradicional-progresiva vs . nueva gestión pública, subyace algo que es metapolítico, como una suerte de supraideología propia de lo público, que es consustancial y coherente con la concepción moderna del Estado. Me refiero obviamente a las aportaciones filosófico-cientificas en la materia: Así se nos presentan Weber (administración burocrática); Wilson (Administración Progresiva); Taylor (administración científica); Fayol (administración general) Forsthoff (daseinsvorsorge);Urwick (POSDCORB),Simon(los proverbios de la Administración) Waldo (Estado administrativo) sin olvidar a Goodnow, White, Willoughby, Dahl, Lindblom, Chevallier, Langrod, Loschak, Gulick, Mooney o Moreland entre otros …
    Tuvimos ocasión de sostener en la gestión pública actual la pervivencia de la matriz weberiana, es decir, la concepción primigenia del burócrata radicada en el paradigma de profesionalidad e imparcialidad y de que cualquier pretensión de paradigma postburocrático tenderá a eliminar las disfuncionalidades (buropatologías) pero no con las bondades de la burocracia. La legitimación de la dominación burocrática se encuentra en este principio y en al aseguramiento del funcionamiento de la Administración a pesar de la suerte de las personas concretas, que entran y salen de la misma. Para evitar las disfuncionalidades y conseguir el mejor rendimiento en la coordinación debe ejercerse un control sobre la organización, tanto en el entorno de toma de decisiones como en el de la división del trabajo, teniendo en cuenta que la estructura aparece como instrumento formal de atribución de poder y control intraorganizativo, de ahí la sana convivencia de las técnicas burocráticas con las tecnocráticas y las adhocráticas. Fayol, Taylor o Weber apostarían por una racionalidad organizativa coincidentes con su metáfora DE predominio de la jerarquía y línea de mando, la estandarización científica del trabajo o la racionalidad, respectivamente. Mintzberg (Cfr.La estructuración de las organizaciones, 1984) considera que las configuraciones existen sólo sobre el papel y los esquemas. Responden a una tipología de formas ideales o puras que determinan una descripción de tipo básico, cuando en la realidad las estructuras reales son híbridas y enormemente complejas. El predominio de alguno de los tipos, en la complejidad de sus configuraciones reales, responde a la fuerza existente o predominante en la organización, por parte de los elementos personales.
    Pero la Ciencia de la organización ha demostrado que un modelo único de estructura resulta erróneo. Cada organización debe adaptar una estructura en función de los llamados factores de contingencia. Los dos enfoques principales son, de una parte, aquella que opta por una estructura que optimice simultáneamente los aspectos técnicos y sociales, y de otra, las que se fija en los comportamientos intraorganizativos y apuesta por su motivación y mejora.
    En sus orígenes, el “Management” adopta una vocación universal y uno de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa aplicación de estos principios al ámbito de la Administración pública, en su "Teoría administrativa en el Estado" Sus tesis coincidirían en lo esencial con las propuestas que, ya a finales del siglo XIX, Woodrow Wilson, considerado el precursor de la Ciencia de la Administración en los Estados Unidos, reclamaba la separación entre funciones políticas y administrativas y la aplicación a éstas últimas de métodos científicos de trabajo.
    La especificidad científica del “Management” procede, de su singular orientación a la mejora del rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en dar satisfacción a los valores de economía, eficacia y eficiencia; pertenece a las denominadas ciencias aplicadas, caracterizadas por su valor instrumental, es decir, por dedicarse a emitir prescripciones para lograr la transformación de la realidad.
    En la gestión pública, dada su variedad y complejidad, no hay sólo un modelo de gestión, sí es cierto que sea cual sea el modelo a aplicar la modernización, no significa desjuridificación y menos todavía la supresión de reglas y normas – organizativas - a la hora de administrar. Todas las macroorganizaciones se ven sometidas a una interrelación entre las normas ad intra y sus efectos ad extra. ¿cuántas veces hubiera sido conveniente en las empresas la existencia previa de reglamentos de régimen interior, normas escritas , mecanismos claros en la estructuración de comunicaciones y mando u otros ejemplos semejantes?
    Diría Tead (cfr. El arte de la Administración, 1974) que la administración es el esfuerzo comprensivo para dirigir, guiar o integrar los esfuerzos humanos que se centran en algunos fines o metas específicos. Sería el conjunto de las actividades necesarias de aquellos individuos, a quienes en una organización, corresponde ordenar, fomentar y facilitar los esfuerzos unidos de un grupo de individuos reunidos para facilitar ciertos fines establecidos. Ha de existir una buena administración si se quiere que los esfuerzos unidos sean razonablemente productivos y armoniosos. Esta tarea implica ciertamente un arte que requiere una gran habilidad, discernimiento y fortaleza moral. La administración es un arte porque requiere un importante conjunto de talentos especialmente dotados en pro de una creación de colaboración que es trascendental para el gobierno del vivir civilizado de hoy.
    Veamos que aportan las reflexiones de los últimos tiempos, al socaire de la denominada nueva gestión pública. comenzando con Allison (Cfr. Public and private administration: Are they fundamentaly alike in all unimportant respects? ,1982) Por su parte las funciones generales de la gestión son la; 1)Estrategia(establecer objetivos y prioridades para la organización; establecer planes operativos para lograr dichos objetivos); 2) Gestión de los elementos internos (organización y rrhh; personal de dirección; control de la actuación); y 3) Gestión de los elementos externos (relación con unidades externas; relación con organizaciones independientes; relación con mass media y ciudadanía).Puede hablarse pues de una gestión estratégica, que se subdiviría en tres aspectos; la administrativa (procesos), la operativa (operaciones y resultados) y la relacional (gestión del entorno y actores)La gestión pública tiene tres elementos centrales: la gestión de políticas, la gestión de recursos y la gestión de programas. Por gestión de políticas públicas entendemos todas aquellas tareas que están inscritas en el proceso de diseño y gestión de políticas públicas. La gestión de recursos se refiere a las definiciones de sistemas de administración, tales como el presupuesto, la gestión financiera,el sistema de personal, etc. Es notable que para Allison la lección más provechosa que puede dar la gestión privada a la pública es la perspectiva de lograr una mejora considerable mediante el reconocimiento y la conciencia de la función de la gestión pública.
    Perry y Kaemer ( Cfr. Public management: public and private perspectives, 1983) señalaron para representar un paradigma integrador qye entre gerencia administrativa y la gerencia privada, pues ambas contienen, al menos, tantas similitudes como diferencias. Dirían que “la gestión pública es una fusión de la orientación normativa de la administración pública tradicional y de la orientación instrumental de la gestión en sentido genérico ” .La gestión pública se singulariza y diferencia de la ‘gestión genérica’ (de cualquier organización que persigues unos fines - lucrativos o no- ) y de la ‘gestión empresarial’ (caracterizada por la búsqueda de lucro económico y de maximización de beneficios)
    Gunn (Cfr. Perspectives on Public Management,1987) señala que La gestión pública y privada se parecen en lo no importante: debajo de las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo público y uno privado se parecen poco. El “Management Público” es el paradigma integrador: destacando la necesidad de desarrollar un concepto sustantivo de gestión pública que, por una parte, aproveche las enseñanzas de la gestión empresarial, y por otra, desarrolle sus propios conceptos y categorías allí donde los problemas públicos sean específicos.
    Terminaremos con Metscalfe ( Cfr. Public managment:from imitation to innovation, 1993) recordando que , siendo deudora de la gestión privada, la gestión pública carece de un adecuado soporte teórico y de una lógica propia. Uno de sus rasgos distintivos es precisamente el hecho de que obtiene los resultados a través de otras organizaciones.

    La dependencia en los ’80 de las prescripciones orientadas al mercado, han conllevado el olvido de algunas de las hipótesis de la elección pública originariamente nutriente y fundada para la acción de gobierno. En esta línea la disciplina aplicada supone otro de los puentes entre la Ciencia Política y la Ciencia de la Administración, al mostrar la tensión entre el aspecto institucional-político y el aspecto funcional-administrativo. La especificidad de la gestión pública implica que, si bien es cierto que las técnicas de gestión empresarial difícilmente constituirán una respuesta válida para todos los problemas del sector público, también lo es que muy probablemente podrán contribuir de manera significativa a la resolución de algunos de esos problemas.
    El mercado y y la Administración como locus distintos, que se mueven por lógicas distintas, en el tiempo, en el contenido y en los destinatarios. Cambia el producto (output/outcome) y cambia el procedimiento, y sobre todo, hay que considerar la dificultad, no ya de cuantificar, sino simplemente de definir los resultados de numerosas actividades.
    Mientras que la administración es un acto mecánico y que nos reenvía a cuestiones relacionada con la normalización la estabilidad, la legalidad o la equidad, la gestión, en cambio, a la par que nos orienta hacia la economía de medios, la eficacia y la eficiencia, supone hic et nunc un actuar complejo que nos acerca al mundo de la política, de la definición de objetivos, de la autonomía para decidir cursos de acción, de la libertad para resolver problemas, de la oportunidad para escoger entre alternativas y de la necesidad de mantenernos atentos a lo que sucede en el exterior
    La dimensión pública de la gestión se justifica principalmente en que es la expresión de unos valores que no son sólo instrumentales, sino también políticos. La gestión de la política, como función de los fines del Estado, mediante la Administración. Es importante pro ello deslindar entre la Gestión Pública entendida como economía aplicada al sector público de una perspectiva más político administrativa, Gestión Pública en su dimensión de instrumento de gobernabilidad.

    Como sostuvo, Fritz Morstein Marx la administración pública es política, pero también es administración. Diría que “como el gobierno moderno tiene en la acción administrativa el principal instrumento de la tarea cotidianea, así la Administración Pública se ha ido moviendo hacia el centro de la gobernación. El éxito del Gobierno se ha ido justificando gracias a dicha acción administrativa.

    Javier Pinazo H.

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