Emilio R en Administración 2.0 dedica un post a la carrera horizontal de los funcionarios, el cual ha dado lugar a un cruce de comentarios entre nosotros, dado que dicha carrera depende, por el diseño legal establecido, de un sistema de evaluación del desempeño, que por mi parte, en virtud del análisis del sistema legal y de la experiencia, considero muy complejo si bien resulte necesaria y conveniente la evaluación. Para explicar la complejidad que observo dedicaré algún post más a la cuestión, sin perjuicio del post que en su día dedique al tema.
En este intento creo conveniente señalar cómo ha funcionado la evaluación o carrera de los funcionarios desde 1918 a la fecha y comenzaré por analizarla en un sistema corporativo, propio del modelo burocrático, que ha regido y rige el modelo estructural de nuestra función pública. Y hay que tener en cuenta que personalmente he sido un claro defensor e, incluso, diseñador en la Comunidad Valenciana de un modelo basado en el puesto de trabajo, a efectos de considerar las valoraciones que hoy pueda realizar.
En España el modelo burocrático ha venido basándose hasta la actualidad en la estructura de cuerpos o en las de escalas, con el inciso de la vigencia de la Ley 1964 en que las escalas administrativas de cada Ministerio pasan a constituirse como Cuerpos generales. Pero interesa explicar cómo se evaluaba al funcionario en dicho sistema, teniendo en cuenta que, además existe una importante distinción entre la Administración general y la especial, representada la primera por las Escalas y la segunda por los cuerpos facultativos o especiales. Quien lea la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 verá que realmente se dirige al personal de las escalas y que hasta llegar a las Disposiciones especiales no aparecen nombrados los Cuerpos. Sin embargo el reglamento para la aplicación de la citada Ley de Bases en su artículo 1º se refiere a los Cuerpos generales de la Administración civil del Estado y otro Reglamento de 7 de septiembre se dirige a los funcionarios técnicos y especiales y los Cuerpos facultativos y especiales. Pero lo importante, al efecto perseguido, es señalar que el sistema de carrera se funda en un sistema de categorías y antigüedad pero que la Ley de Bases y el Reglamento de los Cuerpos generales, según categorías, admitían varios turnos en la provisión de las categorías vacantes, incluyendo turnos de elección, de reingreso y de oposición.
Como las categorías se desvincularon de los puestos de trabajo y se convirtieron en un sistema meramente retributivo, salvo por la existencia de otros turnos, se puede decir que la antigüedad es el sistema de ascenso propio de los sistemas corporativos. De otro lado el verdadero espíritu corporativo radica en los cuerpos facultativos y especiales, ya que, al coincidir con el ejercicio de profesiones en general o en las que requieren un título facultativo, la función, no el puesto de trabajo, es lo que caracteriza al cuerpo y el trabajo que se realiza es prácticamente el mismo en todos sus puestos; de ahí incluso que el concepto plaza sea inherente al sistema corporativo. La valoración del funcionario empieza con la superación de las oposiciones o con el número de la promoción, esto último en los casos en que los funcionarios especiales se incorporan directamente a la Administración desde la Escuela correspondiente, como es el caso de los ingenieros. A partir de ese momento, diríamos que la carrera está hecha, que se asciende por antigüedad y que sólo para los casos en que el Cuerpo tiene “reservados” puestos políticos o de jerarquía administrativa -ésta dada la patrimonialización por cada cuerpo especial del Ministerio en que su función es básica- se realiza una valoración corporativa o política del funcionario. Me aventuro a decir que la antigüedad es normal para ir ascendiendo económicamente y que el que tiene mayores ambiciones puede, según esté establecido, acudir a los otros turnos. De este modo en las categorías superiores, las de Jefes de Administración de 1ª, 2ª y 3ª, se establecen turnos de elección, que se alternan con el de antigüedad, y entre los que figuren en el primer tercio de la escala, por lo que considero que en dichas categorías y sobre todo en los Cuerpos especiales y en los puestos que exigen de la categoría, realmente existe un sistema de valoración corporativo o polítizado y que podríamos considerar como cooptativo, pues aún no existiendo un procedimiento formal de votación por los miembros del cuerpo, sí existe uno informal de valoración por ellos.
Así en el sistema corporativo la antigüedad prima como sistema y el valor y la carrera se corresponden, primero, con la importancia del Cuerpo, y, segundo, con el simple transcurso del tiempo y el escalafón, y en los puestos o categorías superiores se puede ascender por elección y en los puestos o categorías intermedias e inferiores por oposición. No hay sistemas objetivos de evaluación del desempeño, pero sí un procedimiento disciplinario en el que se consideran infracciones o faltas que contemplan el mal desempeño del funcionario y se establecen las sanciones correspondientes que pueden afectar a la carrera e, incluso, al cese del funcionario. Sistema que consagra la inamovilidad funcionarial en las escalas o cuerpos generales salvo por expediente con procedimiento jurídico; garantía que es, al igual que el Estatuto de 1918, fruto de la huelgas de años anteriores. Los cuerpos especiales ya se habían autorregulado por sus propios reglamentos. Lo que implica el sistema es la existencia de una Inspección de servicios que tiene como finalidad comprobar la actuación administrativa y valorar la del funcionario, pero que desemboca en el expediente disciplinario cuando las faltas son importantes.
Otro día veremos cómo incide la Ley de Funcionarios de 1964 en la situación descrita.
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