sábado, 31 de octubre de 2009

LA DEMORA DEL EBEP Y SUS EFECTOS POLÍTICOS

Animado por el exhaustivo trabajo que está realizando Andrés en el blog de análisis del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), voy a dar a conocer cinco partes de una próxima publicación mía con el título "Política y Administración en el Estatuto Básico del Empleado Público". La primera se refiere a las razones de la demora del EBEP y sus efectos políticos, la segunda la vinculación entre la función pública y el funcionamiento democrático, la tercera la politización y la administrativización de la función pública española, la cuarta la relación entre público y privado y la quinta sobre función pública y sociedad.

Cabe preguntarse cuáles son las razones de la tardía aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), anunciado hace treinta y un años en la Constitución y con varios borradores, anteproyectos e, incluso, algún proyecto de ley, el de 1999.

Los argumentos para justificar este retraso pueden ordenarse en diversos grupos. El primero se referiría a su falta de necesidad funcional. Sin entrar en consideraciones de carácter político-constitucionales, se mantendría que pasados los primeros momentos de la consolidación democrática e institucional, y una vez aprobadas las leyes de adaptación de los anteriores sistemas organizativos y de personal, entre ellas la Ley 30/1984 y la Ley 53/1984, la regulación de 1963 de la función pública española bastaba para abordar los principales temas de gestión de los recursos humanos públicos. Cuando se advertía que no era así, se recurría, de una manera prolija y reiterada, a las sucesivas leyes de acompañamiento de los presupuestos generales del Estado. Además, por ejemplo, en el caso de la concreción de los derechos de libertad sindical, de negociación y de participación en el ámbito de la función pública, se recurría a aprobar leyes singulares. Afortunadamente, tal despliegue normativo no ha afectado a la estabilidad y profesionalidad del personal de la Administración pública, lo que ha facilitado el asombroso desarrollo democrático, político, institucional, económico y social español de las últimas décadas.

El segundo tipo de argumentos se refiere a la falta de necesidad político-territorial de dictar un Estatuto Básico de la Función Pública. Se señalaría que la previsión constitucional de aprobar dicho Estatuto, debido al desarrollo del Estado autonómico, habría devenido en caduca. De esta manera, la extensión del modelo de las Comunidades Autónomas habría alterado el modelo territorial de tal forma que habría perdido sentido dictar un Estatuto Básico debido a la pluralidad administrativa existente.

Otro grupo de razonamientos derivaría del anterior y llevaría a defender la innecesariedad del Estatuto debido a que resultaría imposible reunir en un texto válido la enorme dispersión de situaciones y peculiaridades que la gestión de recursos humanos había producido en las comunidades autónomas y en los entes locales. El Estatuto, en este razonamiento, a partir de la generalización de las transferencias, especialmente con la sanidad y la educación, llegaría demasiado tarde.

El cuarto argumento se referiría también a aspectos funcionales: la Administración General del Estado hace tiempo que dejó de ser referente en muchas materias para las demás Administraciones públicas, muy especialmente en materia de recursos humanos tras la generalización del proceso de transferencias. Por ello, resultaría de gran dificultad encontrar disposiciones comunes o básicas para Administraciones con fines tan distintos. También debido a esto, el EBEP no podía ser ya la norma de aplicación directa en materia de personal en el ámbito de la Administración General del Estado. El quinto grupo de argumentos es de tipo estrictamente político. Los partidos nacionalistas nunca han visto con buenos ojos que la Administración General del Estado “interfiera” en la ampliamente entendida capacidad de autoorganización de las comunidades autónomas donde gobiernan. La ecuación para este tipo de fuerzas políticas sería sencilla: a menos legislación básica, menos Estado; a menos Estado, más nacionalismo. Esto lleva, entre otras situaciones, a que en todos los acuerdos de gobernabilidad del Estado que se han producido en las últimas décadas entre los partidos de ámbito nacional y los nacionalistas se hayan incluido cláusulas más o menos explícitas de suspender o de negociar a la baja la legislación básica o de retirar los recursos planteados por el Gobierno de la Nación ante el Tribunal Constitucional con motivo del incumplimiento por determinados gobiernos autonómicos de las disposiciones de carácter básico, cuando no de competencia directamente del Estado. En todo ello se ha podido observar en las últimas décadas una actitud de renuncia del Estado y de su Administración, que se ha movido entre actitudes neocentralistas y de abandono, aunque en el saldo final queda la pérdida de liderazgo de las instituciones estatales.

Unas y otras razones han llevado a la demora producida y todas ellas condicionan el texto finalmente aprobado. Debido a lo anterior puede afirmarse que el EBEP es un texto refundido que trata de integrar los numerosos “parcheos” realizados a la legislación de 1963-1964 y de 1984 y de asumir en el texto la jurisprudencia emitida desde entonces.

El EBEP también trata de articular un modelo de relaciones político-territoriales principalmente entre el Estado y las Comunidades Autónomas, integrando parcialmente a las entidades locales. Claro es que lo hace veinticinco años después de los Pactos Autonómicos de 1982, quince años después de los Pactos de 1992 y diez años más tarde del cierre competencial del sistema autonómico. Es decir, no se integra en el modelo de articulación territorial diseñado por el Estado durante la Transición política ni en los acuerdos entre los dos partidos nacionales en el Gobierno o con opción de gobernar. Es realmente significativo que la aprobación del EBEP no haya contado con el consenso de los dos principales partidos de implantación nacional. Este hecho ha limitado su alcance y ha precisado del apoyo de otras fuerzas políticas, algunas de ellas claramente centrífugas en relación con la construcción y vertebración del Estado.

El EBEP intenta establecer una serie de principios de gestión comunes a todas las Administraciones públicas en el ámbito de sus recursos humanos. Incluso define algunos instrumentos de gestión con el fin de crear un código común de la gestión de personas en el ámbito público de corte “gerencialista”, basado en la nueva gestión pública. Su intento no culmina con éxito debido a la gran diversidad de organizaciones afectadas por el Estatuto y, especialmente, a las distintas finalidades que cumplen, por ejemplo, la Administración General del Estado (AGE), las comunidades autónomas, los grandes entes locales y el resto de las Administraciones locales. Por ello, se reduce a una serie de rasgos comunes y genéricos y dejar un amplio panorama de posibilidades de gestión a las Administraciones afectadas por la regulación básica.

El Estatuto ya no puede ser, además, una norma reguladora de la función pública de la AGE, por lo que es preciso dictar una ley específica para dicha Administración. A diferencia de 1984, por razones político-territoriales y funcionales, ya no es posible que la norma básica sirva de norma reguladora en materia de personal de la AGE, debido fundamentalmente a la drástica reducción de las materias básicas. La propia finalidad del EBEP ha cambiado en estos casi veinticinco años debido a la propia evolución de las Administraciones públicas y también, y primordialmente, a la manera en la que en la actualidad se desea articular el Estado.

La función pública ha sido objeto de un especial interés político por parte de los partidos; aunque este hecho se perciba a través de su aparente y reiterada falta de atención. Han sido numerosos los intentos de elaborar un Estatuto en estos casi treinta años y ha habido momentos en los que, aparentemente, no existía ningún impedimento para lograrlo. Así, además de los aludidos pactos o acuerdos autonómicos, durante más de la mitad de este período el Gobierno de la Nación ha estado sustentado por mayorías absolutas, aunque, paradójicamente, el EBEP se ha aprobado finalmente por un Gobierno en minoría, pero sin apoyo del principal partido de la oposición y gobernante en la mayoría de las Comunidades Autónomas, que son las que tienen fundamentalmente que desarrollarlo.

Podría decirse que el EBEP también tiene como finalidad conseguir para las fuerzas nacionalistas y centrífugas del sistema político español una garantía del no avance del Estado, incluso de su retroceso, en el terreno de la organización administrativa, y política, en sus poderes territoriales. El ejemplo de la desarticulación de los cuerpos de funcionarios locales con habilitación nacional es muy ilustrativo al respecto. Se trataría así de establecer un hito, con difícil marcha atrás, que habría que entender dentro del paquete compuesto por la reforma de los Estatutos de Autonomía, muy especialmente el catalán, y los diversos acuerdos que el actual partido en el Gobierno mantiene con diversos partidos nacionalistas en la propia Cataluña, en Galicia, en numerosos gobiernos locales, y que se ha extendido tras las elecciones autonómicas y locales de 2007.

Las demoras y sus efectos han generado un modelo de articulación de los recursos humanos en el ámbito de las Administraciones públicas españolas que se caracteriza, a los efectos del análisis que se efectúa, por la falta de coordinación de las Administraciones públicas; por el dominio negociador de los sindicatos; por la pérdida de liderazgo de la Administración General del Estado; por el desdibujamiento del modelo histórico de función pública española, y por el abuso de relaciones bilaterales en el tratamiento de los problemas comunes.

Las limitaciones y situaciones señaladas han determinado en gran parte el resultado del EBEP. Ello se advierte en el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público (Informe) y en el propio texto finalmente aprobado. De esta manera, se puede decir que el Estatuto Básico del Empleado Público es un producto político de su tiempo, deliberado y consciente, que responde a la manera que la mayoría parlamentaria que lo ha aprobado, con la iniciativa del Gobierno, entiende las relaciones de poder territorial existentes en España y que refleja los efectos políticos y administrativos de su tardía aprobación.

lunes, 26 de octubre de 2009

LA UTILIZACIÓN PÚBLICA DE LO PRIVADO

En los dos años de existencia de este blog he tratado de poner de manifiesto las diferencias entre la Administración pública y la privada o entre lo público y lo privado. Soy consciente de que si lo contemplamos desde la perspectiva de los intereses públicos la separación se difumina, pues, por ejemplo, el buen funcionamiento de las actividades y empresas privadas constituye un interés público y la cultura, el arte y otras manifestaciones de la actividad privada se configuran muchas veces como fines públicos susceptibles de colaboraciones, fomento y subvenciones de las Administraciones Públlicas.

Además de esta difusa separación entre los intereses públicos y los privados, existe esa tendencia o postura que considera que la gestión privada es más eficaz que la pública y propone formas de gestión de lo público conforme a los esquemas de la empresa privada y fundamentos de una Ciencia de la Administración de base norteamericana. Postura que se presenta como signo de modernidad y progreso y que, sin entrar en otros aspectos, es útil a la clase política para escapar de las formas de gestión que el Derecho administrativo impone para lo público. Remito al lector al post en el que exponía las distintas clases de entes o personas jurídicas que puede utilizar una administración pública y la complejidad del sector público y la que pueden determinar las decisones de organización ante estas variedad y complejidad.

Lo cierto es que, como también he destacado, los políticos ven en las formas de organización privada una vía de escapar de las formas de gestión pública y la posibilidad de utilizar las organizaciones de derecho privado no tanto como formas de gestión más eficaz sino como elementos que permiten un gasto y unas contabilidades paralelas que facilitan la desviación de fondos públicos para fines que el derecho público no permitiría nunca o por encima de las cuantías que la mera subvención pública establece.  Resulta, pues, que aprovechando la posibilidad de considerar la existencia de intereses públicos se configuran realmente como fines públicos algunos intereses bastardos y se encomiendan a la Administración pública, de modo disfrazado o bajo capa de una actividad de fomento e interés social. Un claro ejemplo de lo que digo es el reciente escándalo del Palau de la Música en Barcelona. Si tratan ustedes de averiguar la organización que se monta a su alrededor verán como una organización, el Orfeo Catalá, se constituye en consorcio con diferentes Administraciones Públicas y en una fundación, cuyos estatutos no he conseguido encontrar en la red a los efectos de determinar con seguridad plena que se somete a derecho privado.

Todo puede ser aceptable formalmente hasta que se descubre que esas Administraciones públicas o los partidos que las gobiernan, o puedan gobernarlas,  u otras organizaciones afines se benefician por la desviación en su favor de fondos públicos que aportados a la Fundación dejan de cumplir la finalidad primaria de su otorgamiento en una clara corrupción política. Muchas veces se utilizan diversas organizaciones privadas o fundaciones para justificar con facturaciones mutuas gastos destinados a financiaciones y alejados del derecho público e imposibles desde su perspectiva. Desde mi punto de vista no puede existir una organización pública sometida a derecho privado si no entra en el mercado y se rige por sus reglas, si no lo que realmente ocurre es que fondos públicos dejan de serlo para convertirse en un pozo de corrupción y en un engaño a los ciudadanos, amparándose, además, en un control e intervenciones meramente contables y formales, pero sin comprobación de la aplicación real o material del gasto y de su adecuación al fin legal establecido.

Es indudable que hace falta una regulación más rigurosa de la organización administrativa pública y una mayor garantía del destino del dinero público, de modo que las organizaciones públicas regidas por el derecho privado se limiten a las realmente necesarias o imprescindibles y, además, si son verdaderamente privadas se rijan por las leyes del mercado y si no por el derecho público y sus garantías. De otro lado, cada figura organizativa, organismo o ente, deben estar claramente definidos y conceptuados evitando el margen de discrecionalidad actualmente existente. Discrecionalidad que resulta, también, un amparo para la jurisdicción contencioso administrativa que, apoyada en ella, establece un campo de la actividad administrativa que es derecho pero que no se controla o se hace efectivo, pues sus principios resultan no ser realmente coercitivos para los administradores públicos. De este modo la judicatura elude un problema con la excusa de que es organización y no es derecho y que de entrar a juzgar estaría administrando y no juzgando. Pero esta visión correspondese a tiempos de la Revolución francesa y no es, por tanto, moderna; lo lógico es aplicar los principios existentes en el ordenamiento jurídico o, en su caso,  adoptar una sana y clara voluntad política que mediante nuevas regulaciones de la organización administrativa pública resalte dichos principios y, como he dicho, configure adecuadamente cada tipo de organismo posible y su finalidad e idoneidad, conceptuándolos y estableciendo su pertinencia en cada caso.

Pero claro es que eso es precisamente lo que corresponde al carácter de una Administración pública y no es lo "moderno" y no es lo que "políticamente" interesa, pues de llegarse a ello los funcionarios y en especial la intervención pública serían poderes y no subordinados al político sino a la ley, cosa, como sabemos, demasiado antigua para la actualidad y propia de los clásicos del siglo XIX.

lunes, 19 de octubre de 2009

LA LIBRE DESIGNACIÓN: Comentario al artículo 80 del EBEP


 Tengo una especial preocupación por el sistema de libre designación y sus consecuencias, si bien no dejo de considerar su utilidad en ciertos casos, pero como en mi estudio del Estatuto Básico del Empleado público me he detenido en su artículo 80, os trascribo el comentario al mismo, complementando comentarios anteriores a otros artículos e inluidos en el blog.

Artículo 80: La libre designación con convocatoria pública del personal funcionario de carrera.


1. La libre designación con convocatoria pública consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto.

2. Las Leyes de la Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto establecerán los criterios para determinar los puestos que por su especial responsabilidad y confianza pueden cubrirse por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública.

3. El órgano competente para el nombramiento podrá recabar la intervención de especialistas que permitan apreciar la idoneidad de los candidatos.

4. Los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente. En caso de cese, se les deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes de dicho sistema.



Este artículo es un ejemplo más de la deslegalización fáctica que el Estatuto establece en algunos casos, al no fijar realmente unas bases o criterios y un valor a respetar. Si se compara la configuración que se establece de la libre designación respecto de la existente con anterioridad, cuyo precepto básico era el artículo 20 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en su punto 1 b), se puede apreciar que hoy existe una libertad casi absoluta para que cada Comunidad Autónoma establezca la figura. Hay, en el fondo, en este artículo 80 una desconfiguración total de la libre designación. El citado artículo 20. 1. b), en principio, constituía también otra deslegalización, ya que en su primer punto remitía a las relaciones de puestos de trabajo la determinación de los puestos de trabajo que se podían cubrir por el sistema de libre designación, estableciendo como criterio para hacerlo el de la atención a la naturaleza de sus funciones. En realidad, pues, no se establecía tampoco una base o una guía y cada Comunidad Autónoma, a través de las relaciones de puestos de trabajo, podía hacer lo que le conviniera. Para mí se quebrantaba la reserva de ley en la materia, pues no había una verdadera regulación de la figura.

El único punto que ofrecía una pauta o una guía era el párrafo siguiente, aunque referido a la Administración estatal, que decía: En la Administración del Estado, sus Organismos Autónomos, así como en las Entidades Gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social, sólo podrán cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector general, Delegados y Directores regionales o provinciales, Secretarías de altos cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo. Así pues, los altos funcionarios o los puestos que se sitúan en el vértice superior de la organización administrativa propiamente dicha y los de carácter directivo o de especial responsabilidad, así como puestos claros de confianza como las secretarías mencionadas, eran los que se podían “designar” libremente. Al menos quedaba la posibilidad de penetrar en el concepto o el deber ser o la interpretación correcta del alcance de las expresiones carácter directivo y especial responsabilidad en conexión con que en el procedimiento de provisión, según el artículo 19.1 de la Ley mencionada, se debían garantizar los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Estos puntos, conceptos o expresiones y su alcance y sistema de mérito y de igualdad, permitían argumentar, en su caso, ante la Administración o los Tribunales de Justicia, que se había actuado arbitrariamente o que una designación (ya que llamar nombramiento al resultado de la generalidad de las convocatorias de libre designación es un eufemismo) no se ajustaba a las previsiones legales o a la igualdad, mérito y capacidad. Pero lo cierto es que el camino estaba plagado de inconvenientes y obstáculos, pues la jurisprudencia dio la puntilla al sistema al considerar que lo era de nombramientos de confianza, normalmente, pues, de confianza política y que solamente había que motivarlos exponiendo que se tenía la competencia para realizarlos. En fin, el inicio del cáncer de nuestra función pública, en orden a las garantía jurídicas y de eficacia(*)

Si mala era la situación descrita, la actual, pese a fundarse igualmente, en virtud de lo manifestado en el artículo 78.1 del Estatuto, en los mismos principios de igualdad, mérito y capacidad, resulta peor puesto que no existe ni la referencia al carácter directivo, seguramente por la específica referencia al personal directivo del artículo 13 con el que, el que ahora se comenta, hay que considerar que guarda íntima conexión, y se reduce o limita al vago concepto de la especial responsabilidad, que en 1984 aparecía vinculada al carácter directivo con una o -para mí de comparación y equivalencia y no disyuntiva-, y se consagra al sistema como de confianza y además se apoya en la idea o concepto de la idoneidad, concepto al que ya me he referido en el comentario al artículo 13 y su configuración del personal directivo “profesional”, diciendo que acentuaba la discrecionalidad, creo que hasta convertirla en arbitrariedad. Todo ello conlleva el efecto de acabar de hecho con la libre concurrencia y con ella con la igualdad y, por supuesto, elimina la necesidad de examinar méritos y capacidades. Nadie concurre cuando conoce quien va a ser nombrado y que el sistema es de pura confianza del cargo político correspondiente. El asunto, como algunos productos alimenticios, esta precocido y sólo resta meterlo en el horno de una comisión formal, que ni siquiera va a tener que actuar ni motivar su resolución, pues la regla general será la de la concurrencia de un solo aspirante, salvo la existencia de despistado de turno, iluso confiado en la justicia o atrevido desafiador empeñado en evidenciar lo corrupto del sistema. La idoneidad, en virtud de lo antedicho, por mucho que lo diga el artículo, no se vincula al puesto de trabajo, pues entonces sería mérito o capacidad, sino que se vincula a la confianza del cargo o al “feeling" del funcionario con él.

Respecto de la conexión que guarda la cuestión con el concepto que he mantenido del directivo público propiamente dicho, hay que señalar que si se entiende que este artículo no considera al personal directivo que se regula tan indeterminadamente en el artículo 13, resultaría que la libre designación sería para niveles inferiores a los que la reforma de 1984 establecía y, como he dicho, se vincularía al vago concepto de la especial responsabilidad. El resultado no puede ser otro que la extensión de la libre designación a los niveles de simple gestión y simple dirección administrativa o mando. Es decir, nos encontraríamos con unas Administraciones públicas claramente politizadas y unos funcionarios en clara dependencia del cargo político.

No obstante la crítica efectuada al sistema y a su configuración, estimo que es posible atender a criterios de libre designación, pero sobre unas bases claramente determinadas y no con la libertad anterior y con la que se avecina en el desarrollo estatutario. Estas bases en mi criterio, debían partir de reducir la libre designación (salvo en los cargos de verdadera confianza como personal de gabinetes de los ministros o máximos responsables políticos-administrativos de las Comunidades Autónomas o secretarías de los mismos) al nivel de los subdirectores generales que tienen como punto principal de su acción el de la eficacia de las políticas públicas y el de la dirección e impulso administrativo de la organización que de ellos depende a dicho efecto, pero con conocimiento de la gestión que en ella se lleva a cabo y, por tanto, de la normativa específica que le afecta y de la general del Derecho administrativo y de la gestión administrativa pública. En realidad, pues, debería reducirse al directivo público tal como lo he venido concibiendo. En ningún caso puede alcanzar a los puestos que son garantía jurídica y de legalidad.

La discrecionalidad, pues, puede dirigirse a determinar de entre los aspirantes aquél más idóneo para hacer eficaz lo señalado, por lo que la idea de idoneidad, en este caso, significa que el cargo que tiene la competencia de designar y la responsabilidad directa en la parcela correspondiente tenga la posibilidad de elegir la persona que más se adecua a su equipo y que estima que mejor puede servir a la eficacia pretendida. La confianza no es propiamente una confianza política o de pertenencia al grupo político, sino que partiendo de una capacidad técnica previamente contrastada y de ajuste a los requisitos del puesto se elige al que, en el orden personal, para el cargo presenta mayores garantías de fidelidad para él y para el proyecto correspondiente. Repito, pues es más una cuestión de confianza personal que política, pero la capacidad técnica ha de estar garantizada.

El sistema en cambio, que ha derivado en una discrecionalidad absoluta, conlleva como he dicho un verdadero cáncer, en cuanto a la libre designación se une con carácter general el hecho de que la mayor parte de los puestos de libre designación, sobre todo en los niveles superiores, suelen adscribirse indistintamente a favor de funcionarios de cualquier cuerpo superior o de grupo A o de los cuerpos superiores del Ministerio de turno, con lo que la capacidad técnica no queda garantizada, ni la experiencia en la administración general, necesaria para no ser meramente un cargo de confianza sino un funcionario propiamente dicho, capaz de dirigir una gestión de carácter público y conocedor del ordenamiento jurídico aplicable, no para aplicarlo directamente, sino para vigilar su aplicación o para evitar, en su caso, que se convierta de modo inadecuado en una razón de ineficacia. Diríamos que ha de haber sido cocinero antes que fraile.

Lo antedicho nos hace conectar con la cuestión del directivo público, pues la realidad es que la libre designación, tal como la estoy exponiendo, para mí, lo que determina o debería haber determinado era la creación de un Cuerpo directivo o la aplicación clara del diploma previsto en la Ley de funcionarios de 1964. Cuerpo en el que debían ser exigibles los conocimientos propios de los administradores generales. Pero ello, en su momento, significó que el diploma sólo fuera de aplicación en el cuerpo superior de la Administración general, o sea el Técnico de Administración civil del Estado, por lo que la oposición de los cuerpos especiales, de los que muchos de sus funcionarios ya ocupaban puestos de dicho carácter y la conveniencia de los del citado cuerpo general que ya eran de facto directivos, anuló el diploma y conllevó la adscripción múltiple o indiferente de los puestos de libre designación. En la actualidad, los inconvenientes no son sólo los de la lucha entre generalistas y especialistas por el poder en el seno de la organización administrativa, sino las diferentes visiones que se tienen de lo que es un directivo público y que ya he comentado al tratar del artículo 13, que depende en mucho de la concepción de la gestión pública que se tenga y de que se parta de una Ciencia de la Administración basada en los principios de la empresa privada y que podemos conceptuar como de corte anglosajón o de que se parta de la particularidad y especificidad de la gestión pública propiamente dicha o burocrática, si se quiere llamar así, y vinculada al Derecho y la Política. También pesa, en consecuencia, una concepción de la burocracia distorsionada, por la cual cualquier modelo burocrático ya no es moderno y lo mejor es gestionar como una empresa privada; idea que se ve abonada por muchos intereses que se benefician de ella y que obtienen fruto en un sistema de este tipo y a costa de los presupuestos públicos.

Creo que todo lo expuesto y el exceso de doctrina ha provocado que se haya regulado mal el directivo público y que, además, se haya mantenido un sistema de libre designación que es apropiado, como he dicho, precisamente en el personal directivo y no en el resto de la organización, ya que el mérito y la capacidad desaparecería y el sistema lo sería de prebendas. En definitiva, allí donde ha de existir la doble garantía jurídica y de eficacia de las políticas públicas y de la gestión pública no puede haber discrecionalidad absoluta porque en la realidad se anulan las garantías citadas y se convierte a los funcionarios públicos en empleados de los políticos y a los servidores públicos en servidores del político y del partido. En definitiva, tal como están las cosas, se favorece la corrupción y los sistemas de financiación política y subvención al amigo o colaborador. Y todo ello se plantea por mi parte al margen de la cuestión de si todo empleado público ha de someterse al mismo régimen jurídico o ha de gozar de las ventajas de la permanencia en el empleo o ajustarse a los principios de mérito y capacidad, igualdad y libertad de concurrencia y cabe o es posible configurar espacios de gestión en las Administraciones públicas sometidos plenamente al derecho privado o al sistema empresarial, cosa en la que el Estatuto -o los que supongo, por sus contradicciones, múltiples configuradores-, ya hemos visto que no se ha atrevido a entrar o no se ha encontrado solución plena y satisfactoria.

El sistema acaba siendo un fiasco para los intereses públicos, pero contenta a todos, políticos y funcionarios, y elimina complejos sistemas racionales y procedimientos juridificados.

No me merece comentario el punto 3 del artículo, me parece, dado lo que el sistema pretende e implica, un brindis al sol.

El punto 4 la libre remoción y cese es una consecuencia lógica de la figura tal como se concibe, ya que favorece el que el cargo correspondiente pueda cesar al designado sin trabas de ninguna clase y sin motivar; basta con alegar la pérdida de la confianza, si es que en algún caso se le exigiera la motivación. Un cese condicionado a una motivación racional de ineficacia o incumplimiento de los resultados exigidos o exigibles, sería incongruente con la libertad de nombramiento que se goza y con la base de que el sistema permite a cada cargo político la configuración de equipos de su confianza. El cese libre, en casos de cambios en la organización permite al cargo de nuevo nombramiento cesar a las personas que configuraban el equipo del anterior.

Se alude a la obligación de asignar un puesto de trabajo al cesado y esta es una cuestión que conecta con el comentario efectuado respecto del punto 3 del artículo 78 y con el citado, en su momento, artículo 63 del Reglamento general de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado.

(*)Remito, en cuanto a un mejor conocimiento de mi crítica al sistema, a mi obra La Función Pública: necesidad de un análisis conceptual y de la revisión del sistema de libre designación, publicada por el INAP

miércoles, 14 de octubre de 2009

RETÓRICA Y EFICACIA

En 1984 cuando se circuló el borrador del anteproyecto de la Ley de la Función Pública Valenciana, que fue el encargo político principal de mi tarea en la Dirección General de la Función Pública, sin dejar de lado, naturalmente, el afrontar todos lo problemas que en materia de personal presentaba la puesta en marcha de la nueva Administración de la Comunidad Autónoma, el entonces Conseller de Presidencia, con cierta sorna, me traslado la opinión de un catedrático de Derecho administrativo sobre que la Exposición de motivos era retórica. Lamento no poder enlazar con la Ley aprobada en 1985, pues su exposición de motivos no sufrió variación alguna desde el proyecto a la ley, y se podría valorar su contenido.


En aquel momento no le di la menor importancia al comentario, pues mi concepto de la retórica no alcanzaba todavía lo peyorativo. Pero el caso es que con los años cada día comprendo más el alcance peyorativo del término y veo más "retórica" en nuestras leyes y poco sentido práctico o medidas que claramente nos muestren que lo previsto será eficaz. El caso más claro, de los que se relacionan con los temas de este blog, es el del Estatuto Básico del empleado público, que cuanto más lo analizo menos alcanzo a ver su bondad y más medida política me parece y más dificultades de eficacia percibo ( Ya hace más de dos años de su publicación y desconozco que se haya desarrollado dicho Estatuto por las Comunidades Autónomas y por el propio Estado). El caso es que esta reflexión me la produce la lectura en la Revista de MUFACE de julio-septiembre de este año, en la que viene una entrevista con la Vicepresidenta Fernández de la Vega, que veo cargada de retórica y lugares comunes, naturalmente escritos al efecto por algún cargo secundario o funcionario experto en la materia, pues no cabe duda que la citada entrevista no es más que la respuesta escrita a un cuestionario. Reproduzco la respuesta relativa a la carrera administrativa, porque es un tema que levanta expectativas entre los funcionarios y porque la citada respuesta ya me parece cargada de tópicos y conceptos rebuscados, eso sí con más pretensiones de modernidad que otros.




La carrera administrativa ha creado muchas expectativas dentro del colectivo. ¿Va a ser éste uno de los principales puntos de su agenda?


Una de las principales novedades que introduce el Estatuto Básico del Empleado Público, entre las modalidades de carrera profesional que prevé para los funcionarios, es la posibilidad de ascender a través de escalones y categorías personales, sin cambiar necesariamente de puesto. Es lo que se ha llamado promoción interna horizontal. En el pasado, nos habíamos encontrado con situaciones en las que los trabajadores, para ascender, se veían obligados a ejercer su función en un ámbito diferente a aquel en que se había desenvuelto habitualmente. Esto es lo que queremos evitar. Por otra parte, está claro que, en este ámbito de la carrera administrativa, debemos ser capaces de conciliar dos aspectos. Por un lado, el derecho a la promoción individual que tienen los funcionarios y, por otro, las necesidades de la organización. Es bueno que los funcionarios tengan expectativas reales de avanzar en su carrera, y para eso ha de contar también con los conocimientos y la cualificación que sea necesaria. Al mismo tiempo, la retribución deberá ir ligada necesariamente al rendimiento, a los resultados. De esta manera, acompasaremos la modernización de la Administración con el nuevo modelo productivo que necesita España.


Pero todavía resulta más evidente la retórica y la ineficacia actual del Estatuto  las siguientes pregunta y respuesta:


Hace dos años que se aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público, ¿cómo va a abordar su desarrollo?



Con diálogo y consenso con los agentes sociales, como lo hemos hecho siempre. Y, al mismo tiempo, en estrecha colaboración con el conjunto de las comunidades autónomas. Hay que tener en cuenta que el Estatuto debe desarrollarse por leyes de la Función Pública de la Administración General del Estado y, al mismo tiempo, por leyes autonómicas, de acuerdo con sus competencias. Por tanto, debemos impulsar un marco adecuado de debate y puesta en común de aspectos como la carrera profesional, la evaluación del desempeño y sus efectos. Son políticas que, aunque dependen de las comunidades autónomas, deben abordarse de manera coordinada, porque así podremos facilitar la movilidad del personal de las administraciones por el conjunto del territorio y, a la vez, garantizar la cohesión del sistema. Por ello, vamos a relanzar el diálogo, con comunidades y agentes sociales; eso sí, teniendo todos en cuenta las necesidades a las que se enfrenta el conjunto del país, y que ahora nuestra prioridad es salir de la crisis.


Estoy convencida de que entre todos vamos a favorecer un nuevo escenario que redundará necesariamente en la modernización de nuestras administraciones, la mejora en la calidad y el desarrollo económico y social de este país. Y, desde luego, en la mejora de las condiciones de trabajo del personal de la Administración.


O sea, existe aprobado todo un texto legal de carácter básico y resulta que aún se precisa todo el conjunto expresado de actividades de participación y diálogo para que sea eficaz. Entonces ¿qué se hizo antes de su aprobación? ¿Ahora que cada Comunidad Autónoma tiene otorgadas las potestades es cuando hay que dialogar y colaborar? ¿No se previó el desarrollo?  Es evidente que no y que la retórica ha dejado paso a la realidad y la práctica, aparecen los problemas, se necesita a la Administración y la eficacia se aplaza o no llega. En resumen, retórica, política e ineficacia de hecho. Ahora, eso sí, el Estatuto nos viene ocupando tiempo y palabras y los funcionarios quieren la carrera administrativa prometida y los sindicatos y los políticos tienen un tema estrella que llevar a los medios y que ofrecer a los empleados como medida innovadora.










viernes, 9 de octubre de 2009

ADMINISTRACIÓN Y HORARIOS (II)

La segunda conclusión enlaza además con otra de las líneas de modernización administrativa a nivel mundial: la concepción de la Administración de manera integrada, coordinada, en su conjunto, como una sola pieza o, como ha dicho la Directora General de Familia, transversal. Esto significa que el departamento de Calidad y el de Función Pública tienen que saber que sus decisiones afectan al de Familia. Si la Directora General de la Función Pública negocia la jornada del colectivo de 90.000 empleados públicos o si se cambian los horarios de atención al ciudadano desde la Dirección General homónima todo ello afecta a numerosos trabajadores del sector privado y a ciudadanos en general que deben adaptar sus horarios a la Administración en su calidad de proveedores, contratistas o usuarios de los servicios públicos de la Comunidad de Castilla y León. Además, hay que considerar el efecto emulación del resto de los sectores de actividad y de los convenios colectivos del sector privado.

Si se desea actuar sobre los planes de apoyo a la familia como parte de un plan de conciliación en que se integre la racionalización de los horarios, es necesario revisar la política fiscal, las prestaciones de la Seguridad Social, la conciliación de la vida familiar y laboral, la política de vivienda, favorecer el acceso de la familia a las nuevas tecnologías, la revisión de los derechos de familia, etc. Es decir, si se desea modificar los horarios, es necesario abordar numerosas políticas sociales y económicas de manera conjunta. Esto explica la gran dificultad de modificar los horarios, porque es preciso aportar soluciones en aspectos tan concretos, como son los señalados en la investigación realizada: desarrollo de servicios de orientación y mediación familiar, apoyo a las familias en situaciones especiales, fomento de la participación social y acceso a la cultura de las familias, protección a familias numerosas, plan de igualdad de oportunidades, planes de empleo y programas de coordinación interadministrativa. Mientras se aborde desde un enfoque sectorial es difícil que se avance en la conciliación de la vida profesional, familiar y personal. Esto implica necesariamente que, como sucede con cualquier problema político o social, la conciliación entendida de una manera integral debe estar en la agenda política al más alto nivel, y debe ser una preocupación política de primer nivel. Como señalaba el Presidente de la Comisión Nacional, hasta la adopción del euro pasaron cuarenta años, y se implantó cuando pasó a ser una política prioritaria de los integrantes de la Unión Europea, cuando figuró en su agenda. Hoy la conciliación de la vida profesional, familiar y personal no está en la agenda política española.

La tercera conclusión de la investigación está relacionada con la cultura y trata de responder a la pregunta ¿por qué cuesta tanto lograr la conciliación? A la vista de las iniciativas publicitarias y normativas de los gobiernos pudiera parecer que la realidad ya ha cambiado, o al menos se va en el buen camino. Sin embargo, el dato que ofrece la investigación de que el 43 % de las empresas creen que las responsabilidades familiares limitan el rendimiento laboral, especialmente de las mujeres, parece mostrar todo lo contrario. Esta opinión es muy probable que se halle fundamentalmente anclada en el nivel de las creencias, lo que significa que resulta difícil de desarraigar, al menos, solo con publicidad y medidas más o menos cosméticas. Esto nos lleva a que es preciso cambiar la cultura, y no sólo en la Administración.

La Administración tiene la capacidad de transformar la sociedad a través de las políticas públicas, lo que no es posible en las sociedades avanzadas es que esto que lo haga solo el sector privado. Una política pública destinada a conciliar el trabajo con la vida laboral y familiar debe conllevar en su interior una voluntad inequívoca de transformar la sociedad en un sentido determinado, en el sentido en el que se pretenda resolver el problema planteado. Si esto no se ha conseguido hasta ahora puede ser debido a que no se haya definido correctamente el problema, a que las medidas implementadas no sean suficientes o no estén alineadas correctamente para solventar el problema planteado o a que no exista suficiente impulso político para llevar a cabo con éxito la política emprendida. Es muy probable que la falta de éxito de la racionalización de los horarios se deba a que el problema no esté correctamente definido –se trata más del derecho a conciliar que de racionalizar horarios-, los medios puestos a disposición para resolver el problema sean escasos –la Comisión Nacional no tiene medios propios ejecutivos, ni un volumen organizativo que garantice el cumplimiento de los objetivos asignados, ni está conectada con los organismos públicos competentes en la políticas implicadas- y la voluntad política, el liderazgo político, es de insuficiente rango y no ha logrado situarse en la agenda política del Gobierno.

La cuarta conclusión de la investigación es que la cada vez más abundante normativa en materia de conciliación de la vida laboral en los ámbitos privado y público se dirige, o es aprovechada esencialmente por las personas que siempre han conciliado, las mujeres, lo que provoca el efecto no deseado de reforzar el estereotipo cultural femenino, especialmente en el mundo laboral. Así, se observa un incremento de la conciliación, pero está lejos de ser equitativa si atendemos a la variable sexo. Se puede afirmar después de la investigación realizada que existe un efecto perverso en las políticas legislativas y de fomento de la conciliación al reforzar el papel cultural de la mujer en su papel de atención a la familia y a los dependientes. Pudiera parecer que las medidas adoptadas no van tanto a transformar las creencias sociales que impiden que se produzca la conciliación en todos los ámbitos, como a atender otras cuestiones como la “igualdad de género” o la introducción de algunas medidas de flexibilidad laboral.

Según fijemos el problema político a resolver, así se deben establecer los medios para resolverlo. Básicamente, hasta ahora lo que se están poniendo son algunos medios, más bien escasos, para resolver la conciliación entre la vida laboral y familiar de la mujer. Se parte además de la fundamentación teórica de que los acuerdos en la sociedad civil y el mercado serán los impulsores del cambio social propuesto, en este caso el logro de la conciliación. Esto sería largo de rebatir, pero baste señalar que esto sucede en contadas ocasiones y en el caso que tratamos, después del tiempo transcurrido, no parece que vaya a ser una de ellas. Es necesaria la inclusión del problema, definido de una manera precisa, en la agenda política, en los términos aceptados por el poder público, para que pueda abordarse con una mínima garantía su resolución. Finalmente, el actual planteamiento de la racionalización de horarios descansa en que el papel del Estado en la sociedad debe ser residual, algo que, por poner un caso reciente, la grave crisis actual esté rebatiendo con hechos contundentes y con enormes cantidades de dinero público.

Otra conclusión derivada de la investigación es que la flexibilidad de horarios y la conciliación laboral no afectan por igual si nos atenemos al nivel de renta. Los que tienen dificultades para conciliar son las familias con niveles medios de renta y los que viven en determinados lugares geográficos. Esto nos lleva de nuevo a reflexionar sobre la necesidad de cambiar el paradigma unitario, que no es necesariamente igualitario, dominante en el ámbito público. Esto significa que en esta cuestión, como en tantas otras, la Administración no debe prestar el mismo tipo de servicios a toda la población ni utilizar los mismos recursos al abordar una misma política pública.

La investigación muestra otra serie de datos interesantes, como que a mayor nivel de ingresos existe una menor obligación de asumir personalmente adultos en situación de dependencia. Por otra parte, las personas con estudios primarios y sin actividad profesional remunerada son las personas que en mayor proporción han reconocido las obligaciones de la dependencia, mientras que los individuos de niveles medios y altos no lo han hecho, ya que esperan que lo haga el Estado o, si tienen ingresos suficientes, el mercado. Las mujeres, en un 61,8 %, se ocupan de las personas dependientes, tres veces más que los hombres. La dificultad del acceso de la mujer al mercado de trabajo entre los 30 y los 45 años viene causada por ocuparse de las obligaciones familiares; esta es una razón de que España tenga una tasa de población activa femenina de las más bajas de Europa. El 40 % de los encuestados, mayoritariamente mujeres, que solicitan jornada parcial lo hacen por obligaciones familiares. Las horas extraordinarias aumentan cuando se tienen personas dependientes y se produce una grave correlación: cuanto más personas dependientes se tenga al cargo de uno, más horas extraordinarias se realizan, siendo el colectivo de los separados/as, divorciados/as el que más horas extraordinarias realiza.

En resumen, la cuestión de los horarios o de la conciliación no afecta igualmente por edad, sexo o nivel de estudios, y tampoco lo hace si atendemos a la condición familiar. Esto implica necesariamente que la aplicación de programas concretos deben ser sectorializados atendiendo a estas variables. De igual manera, los horarios de atención al público deben de tener en cuenta estos condicionamientos tan importantes si lo que se desea es atender de forma igualitaria a los ciudadanos. Así, por ejemplo, no es lo mismo atender al público en Salamanca que en un pueblo de la sierra, ya que los ciudadanos no tienen los mismos horarios o, por ejemplo, no comen a las mismas horas. Otro dato: los que tienen personas dependientes a su cargo acaban la jornada laboral entre las 14.30 y las 16.00 horas, y el resto entre las 20.30 y las 22.00 horas.
La investigación, en fin, nos muestra que la medida de conciliación más valorada es la flexibilidad y que en caso de haber tenido mejores horarios, las mujeres hubieran tenido más hijos. Llegados a este punto, es evidente que ya no estamos hablando de racionalizar horarios, sino de la conformación de un determinado modelo social, de un modelo de derechos, de la organización de los recursos humanos y materiales de la Administración para satisfacer esos derechos y del papel que debe adoptar la Administración Pública en conformar la Administración y la propia sociedad de una manera determinada para poder solventar los problemas que se han ido exponiendo. Hablamos de que hay una serie de disfunciones graves socialmente que la Administración tiene que abordar y debe abordarlas de forma sectorializada y adaptativa, conforme a un nuevo paradigma que se basa en la concepción del ciudadano como un sujeto de derechos y obligaciones, en los términos someramente expuestos. Esto supone la creación de una Administración flexible que considera al ciudadano como el referente de actuación desde su perspectiva, entendiendo lo que es un ciudadano plural, diverso, fragmentado y que solicita sus servicios a demanda. Muchas gracias.

Intervención realizada en la Jornada "La Administración sin restricción de horarios" organizada por la Junta de Castilla y León. Salamanca, 17 de junio de 2009.

jueves, 8 de octubre de 2009

ADMINISTRACIÓN Y HORARIOS (I)

Cuando se me invitó a realizar una breve intervención sobre modernización administrativa, hablé con la Directora General de Familia para tratar de ver el enfoque con el que relacionar este tema con el general de la Jornada, que es el de una Administración sin restricción de horarios. La suerte ha venido en mi ayuda porque hace un año aproximadamente terminamos un trabajo de ámbito nacional que dirigí para el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales denominado “El impacto de las nuevas formas de trabajo en las estructuras familiares”, cuyo objeto era la familia ante el mercado de trabajo, en el que se abordaba la conciliación entre vida profesional, familiar y privada, el empleo y la mujer y las nuevas formas de trabajo. Para este trabajo utilizamos toda la información disponible sobre estas materias y ahora puedo exponer algunas de sus conclusiones relacionadas con el objeto de esta Jornada.

La primera reflexión que podemos hacernos es por qué las Administraciones públicas en los últimos años se están orientando a formular políticas de conciliación laboral y de racionalización de horarios y qué tiene que ver esto con la modernización administrativa. Existe un importante consenso internacional sobre las grandes líneas de reforma de las Administraciones públicas y sobre las relaciones entre Administración y sociedad. A este consenso se suman no solo los académicos, sino los grandes organismos internacionales como la OCDE, el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, así como las instituciones supranacionales, como la Unión Europea, y nacionales, a través de los diversos organismos competentes en los procesos de modernización administrativa. De esta manera, podemos señalar algunas ideas aceptadas en este campo.

La primera de ellas trata de cambiar la forma de denominar a las cosas, con el fin de alterar el significado de viejos conceptos. Alguno pensará que este hecho no supone una gran novedad, pero sí que lo es. Si nos fijamos en la denominación de la Dirección General de Calidad, ésta se llama de manera completa “de Atención al Ciudadano”. Podría haberse llamado de atención al cliente o al administrado, o de atención pública o de servicios públicos. La elección de “Atención al Ciudadano” significa que la Junta de Castilla y León asume al usuario de los servicios públicos como sujeto de derechos individuales, políticos y sociales, este, y no otro, es el significado filosófico, jurídico e histórico de la palabra “ciudadano”. Por el contrario, un cliente tiene derecho a lo estipulado en la transacción comercial con la persona o entidad que le está prestando un servicio o entregando un producto. Así, si entramos en un centro comercial tenemos derecho a que se nos preste, bajo pago, un servicio como es comprar una botella de agua, pero no tenemos derecho a participar en sus decisiones, ni a intervenir en la forma en la que lleva el negocio. Como ciudadanos, cuando interactuamos con la Administración para que nos preste un servicio del tipo que sea, tenemos derecho a participar en la elección de los responsables políticos finales del mismo y a pedir cuentas o incluso a participar en la fijación de los criterios por los que va a funcionar el servicio, que son, o deben serlo, distintos a los que rigen las relaciones comerciales. La diferencia entre cliente y ciudadano, como se puede apreciar, es notable.

Mientras estaba escuchando al presidente de la Comisión Nacional para la Racionalización de los Horarios Españoles, pensaba por qué seguimos con los horarios de siempre en España después de seis años de actividades de dicha Comisión. La clave creo que puede estar en que se sigue hablando de horarios y no de derechos. Si nos situamos en los primeros, lo normal es que nos movamos en las singularidades culturales de los países y en la comparación entre los mismos. Si se me permite, creo que esto es enfocar mal el problema. Éste no es que sea más o menos racional comer o dormir a unas horas, sino que realmente se trata de derechos: a conciliar nuestra vida laboral con la familiar y la personal, a tener un ámbito, un derecho, a desarrollarnos como personas y como miembros de la sociedad, y a dedicar más tiempo a la familia, a nosotros mismos y a la sociedad. Definido así, el problema adquiere otra dimensión y permite que pueda intervenir la Administración, ya que si se trata sólo de horarios, es fundamentalmente un problema del mercado, de empresarios y trabajadores que irán resolviéndolo, o no, mediante los correspondientes acuerdos.

Por tanto, la primera idea sobre los procesos modernizadores de las Administraciones Públicas afecta a su papel en la sociedad, y concibe a la persona como ciudadano, como sujeto de derechos y obligaciones y a la Administración Pública como garante de los mismos. De esta manera, la principal diferencia entre la Administración pública y una eorganización privada es que el fundamento, el fin y la misión de la Administración es garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos, lo que no corresponde a ninguna otra organización ni al conjunto del resto de las organizaciones. Estas pueden prestar servicios, algunos en competencia con la Administración, fabricar productos e incluso pueden no buscar el beneficio empresarial, pero los ciudadanos no las legitiman para que garanticen sus derechos y libertades y no pueden imponer obligaciones a los ciudadanos si no es a través del poder público. Este fortalecimiento de la idea de ciudadano, como sujeto de derechos cada vez más amplios, es la que relaciona los procesos modernizadores de las Administraciones públicas con las políticas destinadas a la conciliación de la vida personal y familiar con la laboral.

El ciudadano actual se siente contribuyente, co-conformador de la sociedad en la que vive y sujeto democrático y de derechos y obligaciones. Esto explica que el ciudadano sea cada día más exigente con la Administración pública porque lo que solicita no son exclusivamente servicios o prestaciones, sino unos derechos que sabe que le pertenecen. Es la propia Administración quien se los otorga formalmente, la que normalmente los hace efectivos y es ella la que debe dar cuenta de su cumplimiento a los propios ciudadanos. El ciudadano vive en una comunidad política de derechos y responsabilidades y en esa comunidad el papel esencial de los gobiernos es establecer las reglas políticas y legales, equilibrar intereses, asegurar el respeto de principios democráticos y de justicia social. Éste es el papel que tienen realmente las Administraciones Públicas y sus gobiernos. Esto pasa por tener Estados sólidos, por Administraciones fuertes, no necesariamente grandes, conscientes de cuál es su fin. Así, por ejemplo, el papel de la Administración en una negociación colectiva no es el mismo que el de la llamada parte social. Esto es debido a que los sindicatos de empleados públicos no tienen entre sus fines y obligaciones defender los derechos y libertades de los ciudadanos, englobados en el término más genérico de interés general. Esta diferencia se fundamente en la distinta legitimidad de unos y otros. La de la Administración es de tipo democrático y responde a través de sus órganos políticos directamente ante los ciudadanos; la de los sindicatos se basa en la audiencia obtenida y en la capacidad de representar exclusivamente a sus afiliados.

La segunda idea se refiere a la revalorización de la ética pública. Cabe hacerse la pregunta de por qué proliferan los códigos éticos y los códigos del buen gobierno en los más variados niveles gubernamentales. El ciudadano es sujeto de derechos y desea evaluar a sus dirigentes y a sus instituciones públicas con el fin de obtener mejores resultados de lo que aporta al sistema político-administrativo en términos fiscales, sociales y políticos. Estos códigos suponen un nuevo contrato social entre los dirigentes políticos y administrativos y los ciudadanos más allá de los contenidos formales de las leyes. Suponen por un lado, la ampliación de los derechos ciudadanos y, por otro, la limitación del poder político y de sus integrantes, al a vez que una mayor conciencia ciudadana de la vida en comunidad.

La tercera idea aceptada es la necesidad de reforzar la participación ciudadana. Podemos constatar la tendencia en España a crear órganos específicos en las comunidades autónomas con el rango de direcciones generales e incluso viceconsejerías de participación ciudadana. De esta manera se suman a la casi generalizada existencia en los ayuntamientos españoles de cierta entidad poblacional de concejalías de participación ciudadana, que cuentan en muchos casos con programas muy avanzados. Esto se produce porque el ciudadano se siente con derecho a co-conformar las decisiones públicas, al menos en los ámbitos que le son más cercanos. Ésta es una tendencia ampliamente extendida en el mundo. Hasta aquí las notas más relevantes en la actualidad de las corrientes reformadoras en el ámbito público. Paso a continuación a tratar la cuestión de la Administración sin restricción de horarios.

Entre las conclusiones de la investigación “El impacto de las nuevas formas de trabajo en las estructuras familiares” se pueden extraer la siguiente: existe una gran diversidad de destinatarios y agentes implicados en la conciliación, como ha señalado el presidente de la Comisión Nacional. Cuando hablamos de conciliación estamos hablando de miles de empresas, de millones de trabajadores, de núcleos de población desde veinte o menos habitantes a tres millones y medio, por lo que no se puede hablar de uniformidad. Esto implica que hay que tener en cuenta las múltiples situaciones en las que se puede encontrar cada individuo, que son muy distintas. La Directora General de la Función Pública señalaba que la Junta tiene implantada la jornada flexible, pero aún así no será lo mismo trabajar en Valladolid que hacerlo en una oficina de servicios sociales en una población que tenga cuatro mil habitantes. En un caso y en el otro la flexibilidad no tiene el mismo significado. De aquí que haya que adecuar las políticas públicas sobre conciliación a las características de cada empresa, de cada situación o de cada ámbito. ¿Qué puede hacer la Administración desde la perspectiva de la modernización administrativa? Debe cambiar de mentalidad, de paradigma cultural, de una cultura uniforme a una cultura adaptativa, a una cultura a demanda. En la actualidad cada vez hay más servicios a demanda. Tómese como ejemplo el pay per view de la televisión, frente a emisiones cerradas por el programador; los canales temáticos frente a los generalistas; la confección de una programación personal de audio y de video a través del podcast; las comunicaciones de la Administración a través de SMS previa demanda individualizada; la enorme gama de posibilidades de interacción que ofrece la Web 2.0, etc. Por lo tanto, no estamos ya ante una realidad uniforme, y Castilla y León no es uniforme ni territorial, ni económica, ni demográficamente.

Intervención realizada en la Jornada "La Administración sin restricción de horarios" organizada por la Junta de Castilla y León. Salamanca, 17 de junio de 2009.

miércoles, 7 de octubre de 2009

¡QUÉ VERGÜENZA¡

Nuestros políticos y, con ellos, nuestros gobiernos, nuestras Administraciones públicas, el Estado de Derecho, los partidos políticos y España como nación, ofrecen una imagen desoladora. Basta con acercarse a la prensa del día de hoy para comprenderlo. Me fuí de la Administración cumplido el primer año de prórroga de mi jublicación aburrido de políticos niñatos, pijos o sectaristas (que me da lo mismo) y de la utilización, para intereses mal llamados políticos, de las instituciones y del derecho. Parece que habrá que suscribir el artículo de Pérez Reverte Esa gentuza.

Pero me indigna y deprime no sólo lo del caso Gurtel y de los politiquillos valencianos de partido, pues con variantes en el vestir, hablar y en compañías y amistades, todos hacen lo mismo. Lo más triste es la utilización de todo esto para intereses bastardos, en los que nada cuenta el interés público propiamente dicho sino el poder en su vertiente más insana. Hace tiempo que me siento, quizá por viejo, en una dictadura más fuerte que la franquista, por lo menos en el tiempo en que accedí a la función pública, y otro día trataré de explicar la coartada actual o la tapadera que significa aquella dictadura para la actual.

Me vienen a la memoria versos de Blas de Otero, el primero es aquél que en Me llamarán , nos llamarán a todos, pone entre paréntesis

(Aquí
no se salva ni dios. Lo asesinaron)

El segundo,  En esta tierra, que busco y copio, dice:

A MI
lo que me duele
es el pecho

(El pecho tiene
forma de España)

El médico me ha dicho: - Mucho aire,
mucho ai...


-Como no lo pinte.


La cosa desde mi punto de vista, pues, resulta verdaderamente grave y es evidente que además de evidenciar la corrupción, lo peor de todo es la utilización partidista de las instituciones y las faltas de garantías en que cualquier ciudadano, hoy por causas políticas y mañána por cualquier otra cosa, puede verse, sometido al juicio popular a través de los medios de comunicación, por filtraciones de conversaciones telefónicas que forman parte de un sumario, el cual se utiliza según conviene al partido en el poder, bien es secreto total, bien hay filtraciones o bien se levanta su secreto cuando más conviene. Hay asuntos que no se investigan  apenas y otros que ocupan 17.000 folios, la mayor parte de transcripción de conversaciones telefónicas. Pero el colmo de los colmos lo encuentro en la noticia que el diario El Mundo de hoy, en su página 10 titula " Los cabecillas conrolaban desde prisión el proceso", (a la que no puedo acceder en la versión digital) porque en ella se dice:  El juez de la Audiencia Nacional Baltasar Garzón ordenó intervenir las comunicaciones telefónicas y postales que mantuviesen en prisión y grabar las reuniones en la cárcel de los principales cabecillas de la red Gürtel. Uno de los tomos del sumario sobre los que pesaba el secreto que se levantó ayer contiene el resultado de estas diligencias. Entre otros puntos, se desvela el contenido de algunas conversaciones de los imputados con sus abogados y se revela parte de su estrategia de defensa.


Nos hemos cargado el Estado de Derecho sin ninguna duda y si los españoles permitimos esta situación y no reaccionamos es que nos han sorbido el seso. Además la situación se promueve, de ser cierta la afirmación de la prensa, desde el propio poder judicial que ha de ser garante de la Justicia y el  Derecho. Frente a esto el Estatuto de Cataluña, la corrupción de los partidos, los regalos, etc. son cuestiones menores. Lo comentado afecta a la médula del sistema y no se puede consentir. Por lo menos yo lo veo así de grave.
 

sábado, 3 de octubre de 2009

2º ANIVERSARIO DEL BLOG

Hoy día 3 de octubre se cumplen dos años de primer post publicado en este blog. En este año se ha producido la incorporación de Manuel Arenilla y tengo la impresión que vamos mejorando en concurrencia de lectores o, al menos, manteniéndola, lo que anima a continuar la tarea. No mejora en cambio la aportación de comentarios.

Pero el principal motivo del post, no es destacar su vigencia sino agradecer a todos  vuestra contribución , ya que mediante vuestro acceso a nuestras aportaciones nos manteneis en activo. Gracias, pues, a todos.



jueves, 1 de octubre de 2009

LOS FUNCIONARIOS DEJAN HUELLA


Hace unos días el diario Las Provincias de Valencia daba la noticia de que los funcionarios del Ayuntamiento de Valencia ficharán con la huella digital ya que se instalará un sistema informático que automáticamente identificará a cada trabajador. Al día siguiente el mismo diario titulaba que “La huella se topa con la gripe A” y decía que los funcionarios se muestran preocupados por si el sistema de control táctil de accesos facilita el contagio del virus. Como ven la reacción al menos provoca la sonrisa, pero la solución para controlar el cumplimiento del horario es también una medida a comentar.


Más de una vez, antes de mi jubilación, medio en broma, anticipaba yo que esta medida o la del control a través de la pupila nos podía llegar en cualquier momento. Pero este tipo de medidas que tienen buena prensa no son más que eso, medidas cara a la galería que sólo controlan la hora de entrada y salida de cada trabajador y que ponen trabas al fraude en el fichaje en los actuales relojes. Además hay que medir la presencia en los locales del trabajo, para lo que hay otros sistemas encaminados a este control. En mi vida profesional como funcionario y como responsable del funcionamiento de unidades más o menos importantes he vivido situaciones varias. Así en mi primer destino en la entonces llamada Delegación Administrativa del Ministerio de Educación en Tarragona, no necesitábamos de ningún control, se sabía perfectamente lo que cada uno hacía y el trabajo existente. Cuando estas delegaciones crecieron y pasaron a Delegaciones Provinciales del Ministerio de Educación y Ciencia, como Administrador de Servicios de la de Valencia, ya se exigía el control de la puntualidad del trabajador, pues, al crecer el número de unidades y funcionarios, empezaban a surgir comportamientos distintos en los jefes y en los funcionarios y quejas y agravios comparativos. Se ponía la firma y el retrasado tenía que ir a firmar al despacho del jefe y dar la cara y quedaba una constancia de la falta. Después surgen los relojes y las fichas y más adelante las tarjetas, pero el fichaje de unos por otros se convierte en un hábito y se acaba prescindiendo del fichaje a la hora del almuerzo porque realmente es absurdo y tener que sancionar el exceso de tiempo en la toma del cafetito o bocadillo resulta muy trabajoso y, además, se ha montado una cafetería en el mismo local, acabando con el negocio de los subalternos y las maquinitas, que en su caso pasan a formar parte de la contratación administrativa.

Como responsable del Instituto Valenciano de Administración Pública, en local separado del poder central, pude eludir el colocar el relojito y traté de cada jefe asumiera su responsabilidad y de que los propios funcionarios se encargarán de afear las conductas del compañero que no trabaja o que tomaba el pelo a todos. También se sabía, quien era cada cual y el trabajo se cumplía, que es lo importante. Estas cosas son las que me llevaron a pensar que existe un tamaño idóneo para cada órgano y que en realidad el asunto se arregla con buenos jefes y distinguiéndose estos de sus subordinados y eludiendo el frecuente compadreo entre unos y otros unidos por la politización de la organización y contra el enemigo común. Pero claro esto es lo difícil, ya que hay que conocer lo que a cada uno se le atribuye o carga de trabajo y su mayor o menor dificultad, hay que enfrentarse con quien no trabaja, hay que decidir a favor o en contra de múltiples peticiones y dar la cara por ello frente al resto del equipo y asumir la crítica o contestarla y, además el jefe está obligado a ser ejemplo en el cumplimiento. Hay que ser antipático cuando toca o condescendente en su caso y ser responsable de lo hecho y del funcionamiento de la unidad. Esto es lo que realmente importa para mí y ello implica organización y equilibrio en toda ella y no sólo sistemas de evaluación del desempeño. Todos los sistemas que se imponen son en realidad formas de eludir finalmente la responsabilidad de cada jefe y que acaban en sistemas como el de la huella y otros que vendrán, que en realidad permiten que lo difícil nunca se haga y que todo quede en una situación formal y en un mensaje al ciudadano de que se controla el trabajo de los funcionarios y de que no se les permite la buena vida.

Al final se habrá controlado la entrada y salida al trabajo, no lo que hace cada cual y te podrás haber pasado el día cruzado de brazos, mirando a la vecina de la finca enfrente o, ante tanta informatización, mirando por internet lo que más apetece. También seguirán desaprovechándose talentos, ascendiendo a los amigos y al pelota de turno, aburriendo al resto y desmoralizando al más pintado y algunos funcionarios seguirán mirando como el muchacho de la empresa del contrato de servicio, que hace lo que ellos podían hacer, no levanta cabeza, al menos hasta que se adapta al sistema y pierde el miedo y, además, como en Cataluña, 13 millones de euros se gastarán en informes que no obedecen a intereses públicos o que pudieron ser hechos por funcionarios con mejor conocimiento y técnica. Y sobre todo, siempre se hará lo que quiere el cargo político de turno.


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Estoy aturdido, pasmado, estupefacto, alterado e indignado. Todo esto siento tras ver este informativo de la TVE en la Comunidad Valenciana...