Animado por el exhaustivo trabajo que está realizando Andrés en el blog de análisis del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), voy a dar a conocer cinco partes de una próxima publicación mía con el título "Política y Administración en el Estatuto Básico del Empleado Público". La primera se refiere a las razones de la demora del EBEP y sus efectos políticos, la segunda la vinculación entre la función pública y el funcionamiento democrático, la tercera la politización y la administrativización de la función pública española, la cuarta la relación entre público y privado y la quinta sobre función pública y sociedad.
Cabe preguntarse cuáles son las razones de la tardía aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), anunciado hace treinta y un años en la Constitución y con varios borradores, anteproyectos e, incluso, algún proyecto de ley, el de 1999.
Los argumentos para justificar este retraso pueden ordenarse en diversos grupos. El primero se referiría a su falta de necesidad funcional. Sin entrar en consideraciones de carácter político-constitucionales, se mantendría que pasados los primeros momentos de la consolidación democrática e institucional, y una vez aprobadas las leyes de adaptación de los anteriores sistemas organizativos y de personal, entre ellas la Ley 30/1984 y la Ley 53/1984, la regulación de 1963 de la función pública española bastaba para abordar los principales temas de gestión de los recursos humanos públicos. Cuando se advertía que no era así, se recurría, de una manera prolija y reiterada, a las sucesivas leyes de acompañamiento de los presupuestos generales del Estado. Además, por ejemplo, en el caso de la concreción de los derechos de libertad sindical, de negociación y de participación en el ámbito de la función pública, se recurría a aprobar leyes singulares. Afortunadamente, tal despliegue normativo no ha afectado a la estabilidad y profesionalidad del personal de la Administración pública, lo que ha facilitado el asombroso desarrollo democrático, político, institucional, económico y social español de las últimas décadas.
El segundo tipo de argumentos se refiere a la falta de necesidad político-territorial de dictar un Estatuto Básico de la Función Pública. Se señalaría que la previsión constitucional de aprobar dicho Estatuto, debido al desarrollo del Estado autonómico, habría devenido en caduca. De esta manera, la extensión del modelo de las Comunidades Autónomas habría alterado el modelo territorial de tal forma que habría perdido sentido dictar un Estatuto Básico debido a la pluralidad administrativa existente.
Otro grupo de razonamientos derivaría del anterior y llevaría a defender la innecesariedad del Estatuto debido a que resultaría imposible reunir en un texto válido la enorme dispersión de situaciones y peculiaridades que la gestión de recursos humanos había producido en las comunidades autónomas y en los entes locales. El Estatuto, en este razonamiento, a partir de la generalización de las transferencias, especialmente con la sanidad y la educación, llegaría demasiado tarde.
El cuarto argumento se referiría también a aspectos funcionales: la Administración General del Estado hace tiempo que dejó de ser referente en muchas materias para las demás Administraciones públicas, muy especialmente en materia de recursos humanos tras la generalización del proceso de transferencias. Por ello, resultaría de gran dificultad encontrar disposiciones comunes o básicas para Administraciones con fines tan distintos. También debido a esto, el EBEP no podía ser ya la norma de aplicación directa en materia de personal en el ámbito de la Administración General del Estado. El quinto grupo de argumentos es de tipo estrictamente político. Los partidos nacionalistas nunca han visto con buenos ojos que la Administración General del Estado “interfiera” en la ampliamente entendida capacidad de autoorganización de las comunidades autónomas donde gobiernan. La ecuación para este tipo de fuerzas políticas sería sencilla: a menos legislación básica, menos Estado; a menos Estado, más nacionalismo. Esto lleva, entre otras situaciones, a que en todos los acuerdos de gobernabilidad del Estado que se han producido en las últimas décadas entre los partidos de ámbito nacional y los nacionalistas se hayan incluido cláusulas más o menos explícitas de suspender o de negociar a la baja la legislación básica o de retirar los recursos planteados por el Gobierno de la Nación ante el Tribunal Constitucional con motivo del incumplimiento por determinados gobiernos autonómicos de las disposiciones de carácter básico, cuando no de competencia directamente del Estado. En todo ello se ha podido observar en las últimas décadas una actitud de renuncia del Estado y de su Administración, que se ha movido entre actitudes neocentralistas y de abandono, aunque en el saldo final queda la pérdida de liderazgo de las instituciones estatales.
Unas y otras razones han llevado a la demora producida y todas ellas condicionan el texto finalmente aprobado. Debido a lo anterior puede afirmarse que el EBEP es un texto refundido que trata de integrar los numerosos “parcheos” realizados a la legislación de 1963-1964 y de 1984 y de asumir en el texto la jurisprudencia emitida desde entonces.
El EBEP también trata de articular un modelo de relaciones político-territoriales principalmente entre el Estado y las Comunidades Autónomas, integrando parcialmente a las entidades locales. Claro es que lo hace veinticinco años después de los Pactos Autonómicos de 1982, quince años después de los Pactos de 1992 y diez años más tarde del cierre competencial del sistema autonómico. Es decir, no se integra en el modelo de articulación territorial diseñado por el Estado durante la Transición política ni en los acuerdos entre los dos partidos nacionales en el Gobierno o con opción de gobernar. Es realmente significativo que la aprobación del EBEP no haya contado con el consenso de los dos principales partidos de implantación nacional. Este hecho ha limitado su alcance y ha precisado del apoyo de otras fuerzas políticas, algunas de ellas claramente centrífugas en relación con la construcción y vertebración del Estado.
El EBEP intenta establecer una serie de principios de gestión comunes a todas las Administraciones públicas en el ámbito de sus recursos humanos. Incluso define algunos instrumentos de gestión con el fin de crear un código común de la gestión de personas en el ámbito público de corte “gerencialista”, basado en la nueva gestión pública. Su intento no culmina con éxito debido a la gran diversidad de organizaciones afectadas por el Estatuto y, especialmente, a las distintas finalidades que cumplen, por ejemplo, la Administración General del Estado (AGE), las comunidades autónomas, los grandes entes locales y el resto de las Administraciones locales. Por ello, se reduce a una serie de rasgos comunes y genéricos y dejar un amplio panorama de posibilidades de gestión a las Administraciones afectadas por la regulación básica.
El Estatuto ya no puede ser, además, una norma reguladora de la función pública de la AGE, por lo que es preciso dictar una ley específica para dicha Administración. A diferencia de 1984, por razones político-territoriales y funcionales, ya no es posible que la norma básica sirva de norma reguladora en materia de personal de la AGE, debido fundamentalmente a la drástica reducción de las materias básicas. La propia finalidad del EBEP ha cambiado en estos casi veinticinco años debido a la propia evolución de las Administraciones públicas y también, y primordialmente, a la manera en la que en la actualidad se desea articular el Estado.
La función pública ha sido objeto de un especial interés político por parte de los partidos; aunque este hecho se perciba a través de su aparente y reiterada falta de atención. Han sido numerosos los intentos de elaborar un Estatuto en estos casi treinta años y ha habido momentos en los que, aparentemente, no existía ningún impedimento para lograrlo. Así, además de los aludidos pactos o acuerdos autonómicos, durante más de la mitad de este período el Gobierno de la Nación ha estado sustentado por mayorías absolutas, aunque, paradójicamente, el EBEP se ha aprobado finalmente por un Gobierno en minoría, pero sin apoyo del principal partido de la oposición y gobernante en la mayoría de las Comunidades Autónomas, que son las que tienen fundamentalmente que desarrollarlo.
Podría decirse que el EBEP también tiene como finalidad conseguir para las fuerzas nacionalistas y centrífugas del sistema político español una garantía del no avance del Estado, incluso de su retroceso, en el terreno de la organización administrativa, y política, en sus poderes territoriales. El ejemplo de la desarticulación de los cuerpos de funcionarios locales con habilitación nacional es muy ilustrativo al respecto. Se trataría así de establecer un hito, con difícil marcha atrás, que habría que entender dentro del paquete compuesto por la reforma de los Estatutos de Autonomía, muy especialmente el catalán, y los diversos acuerdos que el actual partido en el Gobierno mantiene con diversos partidos nacionalistas en la propia Cataluña, en Galicia, en numerosos gobiernos locales, y que se ha extendido tras las elecciones autonómicas y locales de 2007.
Las demoras y sus efectos han generado un modelo de articulación de los recursos humanos en el ámbito de las Administraciones públicas españolas que se caracteriza, a los efectos del análisis que se efectúa, por la falta de coordinación de las Administraciones públicas; por el dominio negociador de los sindicatos; por la pérdida de liderazgo de la Administración General del Estado; por el desdibujamiento del modelo histórico de función pública española, y por el abuso de relaciones bilaterales en el tratamiento de los problemas comunes.
Las limitaciones y situaciones señaladas han determinado en gran parte el resultado del EBEP. Ello se advierte en el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público (Informe) y en el propio texto finalmente aprobado. De esta manera, se puede decir que el Estatuto Básico del Empleado Público es un producto político de su tiempo, deliberado y consciente, que responde a la manera que la mayoría parlamentaria que lo ha aprobado, con la iniciativa del Gobierno, entiende las relaciones de poder territorial existentes en España y que refleja los efectos políticos y administrativos de su tardía aprobación.
Cabe preguntarse cuáles son las razones de la tardía aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), anunciado hace treinta y un años en la Constitución y con varios borradores, anteproyectos e, incluso, algún proyecto de ley, el de 1999.
Los argumentos para justificar este retraso pueden ordenarse en diversos grupos. El primero se referiría a su falta de necesidad funcional. Sin entrar en consideraciones de carácter político-constitucionales, se mantendría que pasados los primeros momentos de la consolidación democrática e institucional, y una vez aprobadas las leyes de adaptación de los anteriores sistemas organizativos y de personal, entre ellas la Ley 30/1984 y la Ley 53/1984, la regulación de 1963 de la función pública española bastaba para abordar los principales temas de gestión de los recursos humanos públicos. Cuando se advertía que no era así, se recurría, de una manera prolija y reiterada, a las sucesivas leyes de acompañamiento de los presupuestos generales del Estado. Además, por ejemplo, en el caso de la concreción de los derechos de libertad sindical, de negociación y de participación en el ámbito de la función pública, se recurría a aprobar leyes singulares. Afortunadamente, tal despliegue normativo no ha afectado a la estabilidad y profesionalidad del personal de la Administración pública, lo que ha facilitado el asombroso desarrollo democrático, político, institucional, económico y social español de las últimas décadas.
El segundo tipo de argumentos se refiere a la falta de necesidad político-territorial de dictar un Estatuto Básico de la Función Pública. Se señalaría que la previsión constitucional de aprobar dicho Estatuto, debido al desarrollo del Estado autonómico, habría devenido en caduca. De esta manera, la extensión del modelo de las Comunidades Autónomas habría alterado el modelo territorial de tal forma que habría perdido sentido dictar un Estatuto Básico debido a la pluralidad administrativa existente.
Otro grupo de razonamientos derivaría del anterior y llevaría a defender la innecesariedad del Estatuto debido a que resultaría imposible reunir en un texto válido la enorme dispersión de situaciones y peculiaridades que la gestión de recursos humanos había producido en las comunidades autónomas y en los entes locales. El Estatuto, en este razonamiento, a partir de la generalización de las transferencias, especialmente con la sanidad y la educación, llegaría demasiado tarde.
El cuarto argumento se referiría también a aspectos funcionales: la Administración General del Estado hace tiempo que dejó de ser referente en muchas materias para las demás Administraciones públicas, muy especialmente en materia de recursos humanos tras la generalización del proceso de transferencias. Por ello, resultaría de gran dificultad encontrar disposiciones comunes o básicas para Administraciones con fines tan distintos. También debido a esto, el EBEP no podía ser ya la norma de aplicación directa en materia de personal en el ámbito de la Administración General del Estado. El quinto grupo de argumentos es de tipo estrictamente político. Los partidos nacionalistas nunca han visto con buenos ojos que la Administración General del Estado “interfiera” en la ampliamente entendida capacidad de autoorganización de las comunidades autónomas donde gobiernan. La ecuación para este tipo de fuerzas políticas sería sencilla: a menos legislación básica, menos Estado; a menos Estado, más nacionalismo. Esto lleva, entre otras situaciones, a que en todos los acuerdos de gobernabilidad del Estado que se han producido en las últimas décadas entre los partidos de ámbito nacional y los nacionalistas se hayan incluido cláusulas más o menos explícitas de suspender o de negociar a la baja la legislación básica o de retirar los recursos planteados por el Gobierno de la Nación ante el Tribunal Constitucional con motivo del incumplimiento por determinados gobiernos autonómicos de las disposiciones de carácter básico, cuando no de competencia directamente del Estado. En todo ello se ha podido observar en las últimas décadas una actitud de renuncia del Estado y de su Administración, que se ha movido entre actitudes neocentralistas y de abandono, aunque en el saldo final queda la pérdida de liderazgo de las instituciones estatales.
Unas y otras razones han llevado a la demora producida y todas ellas condicionan el texto finalmente aprobado. Debido a lo anterior puede afirmarse que el EBEP es un texto refundido que trata de integrar los numerosos “parcheos” realizados a la legislación de 1963-1964 y de 1984 y de asumir en el texto la jurisprudencia emitida desde entonces.
El EBEP también trata de articular un modelo de relaciones político-territoriales principalmente entre el Estado y las Comunidades Autónomas, integrando parcialmente a las entidades locales. Claro es que lo hace veinticinco años después de los Pactos Autonómicos de 1982, quince años después de los Pactos de 1992 y diez años más tarde del cierre competencial del sistema autonómico. Es decir, no se integra en el modelo de articulación territorial diseñado por el Estado durante la Transición política ni en los acuerdos entre los dos partidos nacionales en el Gobierno o con opción de gobernar. Es realmente significativo que la aprobación del EBEP no haya contado con el consenso de los dos principales partidos de implantación nacional. Este hecho ha limitado su alcance y ha precisado del apoyo de otras fuerzas políticas, algunas de ellas claramente centrífugas en relación con la construcción y vertebración del Estado.
El EBEP intenta establecer una serie de principios de gestión comunes a todas las Administraciones públicas en el ámbito de sus recursos humanos. Incluso define algunos instrumentos de gestión con el fin de crear un código común de la gestión de personas en el ámbito público de corte “gerencialista”, basado en la nueva gestión pública. Su intento no culmina con éxito debido a la gran diversidad de organizaciones afectadas por el Estatuto y, especialmente, a las distintas finalidades que cumplen, por ejemplo, la Administración General del Estado (AGE), las comunidades autónomas, los grandes entes locales y el resto de las Administraciones locales. Por ello, se reduce a una serie de rasgos comunes y genéricos y dejar un amplio panorama de posibilidades de gestión a las Administraciones afectadas por la regulación básica.
El Estatuto ya no puede ser, además, una norma reguladora de la función pública de la AGE, por lo que es preciso dictar una ley específica para dicha Administración. A diferencia de 1984, por razones político-territoriales y funcionales, ya no es posible que la norma básica sirva de norma reguladora en materia de personal de la AGE, debido fundamentalmente a la drástica reducción de las materias básicas. La propia finalidad del EBEP ha cambiado en estos casi veinticinco años debido a la propia evolución de las Administraciones públicas y también, y primordialmente, a la manera en la que en la actualidad se desea articular el Estado.
La función pública ha sido objeto de un especial interés político por parte de los partidos; aunque este hecho se perciba a través de su aparente y reiterada falta de atención. Han sido numerosos los intentos de elaborar un Estatuto en estos casi treinta años y ha habido momentos en los que, aparentemente, no existía ningún impedimento para lograrlo. Así, además de los aludidos pactos o acuerdos autonómicos, durante más de la mitad de este período el Gobierno de la Nación ha estado sustentado por mayorías absolutas, aunque, paradójicamente, el EBEP se ha aprobado finalmente por un Gobierno en minoría, pero sin apoyo del principal partido de la oposición y gobernante en la mayoría de las Comunidades Autónomas, que son las que tienen fundamentalmente que desarrollarlo.
Podría decirse que el EBEP también tiene como finalidad conseguir para las fuerzas nacionalistas y centrífugas del sistema político español una garantía del no avance del Estado, incluso de su retroceso, en el terreno de la organización administrativa, y política, en sus poderes territoriales. El ejemplo de la desarticulación de los cuerpos de funcionarios locales con habilitación nacional es muy ilustrativo al respecto. Se trataría así de establecer un hito, con difícil marcha atrás, que habría que entender dentro del paquete compuesto por la reforma de los Estatutos de Autonomía, muy especialmente el catalán, y los diversos acuerdos que el actual partido en el Gobierno mantiene con diversos partidos nacionalistas en la propia Cataluña, en Galicia, en numerosos gobiernos locales, y que se ha extendido tras las elecciones autonómicas y locales de 2007.
Las demoras y sus efectos han generado un modelo de articulación de los recursos humanos en el ámbito de las Administraciones públicas españolas que se caracteriza, a los efectos del análisis que se efectúa, por la falta de coordinación de las Administraciones públicas; por el dominio negociador de los sindicatos; por la pérdida de liderazgo de la Administración General del Estado; por el desdibujamiento del modelo histórico de función pública española, y por el abuso de relaciones bilaterales en el tratamiento de los problemas comunes.
Las limitaciones y situaciones señaladas han determinado en gran parte el resultado del EBEP. Ello se advierte en el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público (Informe) y en el propio texto finalmente aprobado. De esta manera, se puede decir que el Estatuto Básico del Empleado Público es un producto político de su tiempo, deliberado y consciente, que responde a la manera que la mayoría parlamentaria que lo ha aprobado, con la iniciativa del Gobierno, entiende las relaciones de poder territorial existentes en España y que refleja los efectos políticos y administrativos de su tardía aprobación.
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