jueves, 8 de octubre de 2009

ADMINISTRACIÓN Y HORARIOS (I)

Cuando se me invitó a realizar una breve intervención sobre modernización administrativa, hablé con la Directora General de Familia para tratar de ver el enfoque con el que relacionar este tema con el general de la Jornada, que es el de una Administración sin restricción de horarios. La suerte ha venido en mi ayuda porque hace un año aproximadamente terminamos un trabajo de ámbito nacional que dirigí para el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales denominado “El impacto de las nuevas formas de trabajo en las estructuras familiares”, cuyo objeto era la familia ante el mercado de trabajo, en el que se abordaba la conciliación entre vida profesional, familiar y privada, el empleo y la mujer y las nuevas formas de trabajo. Para este trabajo utilizamos toda la información disponible sobre estas materias y ahora puedo exponer algunas de sus conclusiones relacionadas con el objeto de esta Jornada.

La primera reflexión que podemos hacernos es por qué las Administraciones públicas en los últimos años se están orientando a formular políticas de conciliación laboral y de racionalización de horarios y qué tiene que ver esto con la modernización administrativa. Existe un importante consenso internacional sobre las grandes líneas de reforma de las Administraciones públicas y sobre las relaciones entre Administración y sociedad. A este consenso se suman no solo los académicos, sino los grandes organismos internacionales como la OCDE, el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, así como las instituciones supranacionales, como la Unión Europea, y nacionales, a través de los diversos organismos competentes en los procesos de modernización administrativa. De esta manera, podemos señalar algunas ideas aceptadas en este campo.

La primera de ellas trata de cambiar la forma de denominar a las cosas, con el fin de alterar el significado de viejos conceptos. Alguno pensará que este hecho no supone una gran novedad, pero sí que lo es. Si nos fijamos en la denominación de la Dirección General de Calidad, ésta se llama de manera completa “de Atención al Ciudadano”. Podría haberse llamado de atención al cliente o al administrado, o de atención pública o de servicios públicos. La elección de “Atención al Ciudadano” significa que la Junta de Castilla y León asume al usuario de los servicios públicos como sujeto de derechos individuales, políticos y sociales, este, y no otro, es el significado filosófico, jurídico e histórico de la palabra “ciudadano”. Por el contrario, un cliente tiene derecho a lo estipulado en la transacción comercial con la persona o entidad que le está prestando un servicio o entregando un producto. Así, si entramos en un centro comercial tenemos derecho a que se nos preste, bajo pago, un servicio como es comprar una botella de agua, pero no tenemos derecho a participar en sus decisiones, ni a intervenir en la forma en la que lleva el negocio. Como ciudadanos, cuando interactuamos con la Administración para que nos preste un servicio del tipo que sea, tenemos derecho a participar en la elección de los responsables políticos finales del mismo y a pedir cuentas o incluso a participar en la fijación de los criterios por los que va a funcionar el servicio, que son, o deben serlo, distintos a los que rigen las relaciones comerciales. La diferencia entre cliente y ciudadano, como se puede apreciar, es notable.

Mientras estaba escuchando al presidente de la Comisión Nacional para la Racionalización de los Horarios Españoles, pensaba por qué seguimos con los horarios de siempre en España después de seis años de actividades de dicha Comisión. La clave creo que puede estar en que se sigue hablando de horarios y no de derechos. Si nos situamos en los primeros, lo normal es que nos movamos en las singularidades culturales de los países y en la comparación entre los mismos. Si se me permite, creo que esto es enfocar mal el problema. Éste no es que sea más o menos racional comer o dormir a unas horas, sino que realmente se trata de derechos: a conciliar nuestra vida laboral con la familiar y la personal, a tener un ámbito, un derecho, a desarrollarnos como personas y como miembros de la sociedad, y a dedicar más tiempo a la familia, a nosotros mismos y a la sociedad. Definido así, el problema adquiere otra dimensión y permite que pueda intervenir la Administración, ya que si se trata sólo de horarios, es fundamentalmente un problema del mercado, de empresarios y trabajadores que irán resolviéndolo, o no, mediante los correspondientes acuerdos.

Por tanto, la primera idea sobre los procesos modernizadores de las Administraciones Públicas afecta a su papel en la sociedad, y concibe a la persona como ciudadano, como sujeto de derechos y obligaciones y a la Administración Pública como garante de los mismos. De esta manera, la principal diferencia entre la Administración pública y una eorganización privada es que el fundamento, el fin y la misión de la Administración es garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos, lo que no corresponde a ninguna otra organización ni al conjunto del resto de las organizaciones. Estas pueden prestar servicios, algunos en competencia con la Administración, fabricar productos e incluso pueden no buscar el beneficio empresarial, pero los ciudadanos no las legitiman para que garanticen sus derechos y libertades y no pueden imponer obligaciones a los ciudadanos si no es a través del poder público. Este fortalecimiento de la idea de ciudadano, como sujeto de derechos cada vez más amplios, es la que relaciona los procesos modernizadores de las Administraciones públicas con las políticas destinadas a la conciliación de la vida personal y familiar con la laboral.

El ciudadano actual se siente contribuyente, co-conformador de la sociedad en la que vive y sujeto democrático y de derechos y obligaciones. Esto explica que el ciudadano sea cada día más exigente con la Administración pública porque lo que solicita no son exclusivamente servicios o prestaciones, sino unos derechos que sabe que le pertenecen. Es la propia Administración quien se los otorga formalmente, la que normalmente los hace efectivos y es ella la que debe dar cuenta de su cumplimiento a los propios ciudadanos. El ciudadano vive en una comunidad política de derechos y responsabilidades y en esa comunidad el papel esencial de los gobiernos es establecer las reglas políticas y legales, equilibrar intereses, asegurar el respeto de principios democráticos y de justicia social. Éste es el papel que tienen realmente las Administraciones Públicas y sus gobiernos. Esto pasa por tener Estados sólidos, por Administraciones fuertes, no necesariamente grandes, conscientes de cuál es su fin. Así, por ejemplo, el papel de la Administración en una negociación colectiva no es el mismo que el de la llamada parte social. Esto es debido a que los sindicatos de empleados públicos no tienen entre sus fines y obligaciones defender los derechos y libertades de los ciudadanos, englobados en el término más genérico de interés general. Esta diferencia se fundamente en la distinta legitimidad de unos y otros. La de la Administración es de tipo democrático y responde a través de sus órganos políticos directamente ante los ciudadanos; la de los sindicatos se basa en la audiencia obtenida y en la capacidad de representar exclusivamente a sus afiliados.

La segunda idea se refiere a la revalorización de la ética pública. Cabe hacerse la pregunta de por qué proliferan los códigos éticos y los códigos del buen gobierno en los más variados niveles gubernamentales. El ciudadano es sujeto de derechos y desea evaluar a sus dirigentes y a sus instituciones públicas con el fin de obtener mejores resultados de lo que aporta al sistema político-administrativo en términos fiscales, sociales y políticos. Estos códigos suponen un nuevo contrato social entre los dirigentes políticos y administrativos y los ciudadanos más allá de los contenidos formales de las leyes. Suponen por un lado, la ampliación de los derechos ciudadanos y, por otro, la limitación del poder político y de sus integrantes, al a vez que una mayor conciencia ciudadana de la vida en comunidad.

La tercera idea aceptada es la necesidad de reforzar la participación ciudadana. Podemos constatar la tendencia en España a crear órganos específicos en las comunidades autónomas con el rango de direcciones generales e incluso viceconsejerías de participación ciudadana. De esta manera se suman a la casi generalizada existencia en los ayuntamientos españoles de cierta entidad poblacional de concejalías de participación ciudadana, que cuentan en muchos casos con programas muy avanzados. Esto se produce porque el ciudadano se siente con derecho a co-conformar las decisiones públicas, al menos en los ámbitos que le son más cercanos. Ésta es una tendencia ampliamente extendida en el mundo. Hasta aquí las notas más relevantes en la actualidad de las corrientes reformadoras en el ámbito público. Paso a continuación a tratar la cuestión de la Administración sin restricción de horarios.

Entre las conclusiones de la investigación “El impacto de las nuevas formas de trabajo en las estructuras familiares” se pueden extraer la siguiente: existe una gran diversidad de destinatarios y agentes implicados en la conciliación, como ha señalado el presidente de la Comisión Nacional. Cuando hablamos de conciliación estamos hablando de miles de empresas, de millones de trabajadores, de núcleos de población desde veinte o menos habitantes a tres millones y medio, por lo que no se puede hablar de uniformidad. Esto implica que hay que tener en cuenta las múltiples situaciones en las que se puede encontrar cada individuo, que son muy distintas. La Directora General de la Función Pública señalaba que la Junta tiene implantada la jornada flexible, pero aún así no será lo mismo trabajar en Valladolid que hacerlo en una oficina de servicios sociales en una población que tenga cuatro mil habitantes. En un caso y en el otro la flexibilidad no tiene el mismo significado. De aquí que haya que adecuar las políticas públicas sobre conciliación a las características de cada empresa, de cada situación o de cada ámbito. ¿Qué puede hacer la Administración desde la perspectiva de la modernización administrativa? Debe cambiar de mentalidad, de paradigma cultural, de una cultura uniforme a una cultura adaptativa, a una cultura a demanda. En la actualidad cada vez hay más servicios a demanda. Tómese como ejemplo el pay per view de la televisión, frente a emisiones cerradas por el programador; los canales temáticos frente a los generalistas; la confección de una programación personal de audio y de video a través del podcast; las comunicaciones de la Administración a través de SMS previa demanda individualizada; la enorme gama de posibilidades de interacción que ofrece la Web 2.0, etc. Por lo tanto, no estamos ya ante una realidad uniforme, y Castilla y León no es uniforme ni territorial, ni económica, ni demográficamente.

Intervención realizada en la Jornada "La Administración sin restricción de horarios" organizada por la Junta de Castilla y León. Salamanca, 17 de junio de 2009.

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