LOS LÍMITES DE LA POTESTAD ORGANIZATORÍA

Continúo con las limitaciones a las potestades administrativas. 

"⁸B) Los límites de la potestad organizatoria

 

Al analizar la potestad organizatoria han sido tratadas, o simplemente apuntadas, cuestiones que afectan al alcance que a la misma debe otorgarse. La primera era aquella referida a la potestad organizatoria como potestad de autoorganizarse, que considerábamos como la capacidad de las Administraciones públicas de fijar su estructura orgánica y distribuir poderes, funciones y competencias y respecto de la cual afirmábamos que su origen o fundamento no era el de la habilitación legal para producir efectos en la esfera jurídica de terceros tal como ocurre cuando la potestad se concibe con carácter estricto. La segunda cuestión tenía que ver con el hecho de que en el campo de las relaciones de sujeción especial también surgiera la alegación doctrinal y jurisprudencial de la existencia de una potestad organizatoria. Una tercera cuestión era la relativa a la identidad establecida en algunos casos entre ciertas manifestaciones de la potestad reglamentaria, tales como la planificación y las relaciones de puestos de trabajo y la potestad organizatoria.

 

Cuestiones todas estas que no sólo evidencian la diversa utilización del concepto de organización, sino también que dicha diversidad puede suponer la existencia de límites de la potestad organizatoria diferentes según los casos. Así pues, sin perjuicio, de los límites que ya hemos señalado que afectan a las potestades discrecionales, conviene que se examine si existiría una diferente limitación según dicha variedad e, incluso, si algunos de los casos incluidos en la potestad organizatoria realmente no son tales o, más bien, si hay que mantener un concepto restringido de dicha potestad.

 

En el primer aspecto, cuando existe una referencia a la potestad de autoorganización de una institución, ya he señalado que mi consideración es que nos encontramos con una manifestación de su capacidad de obrar e, incluso, de determinar en qué medida y de qué forma sus actos producirían efectos jurídicos. Pero no considerando que exista una potestad en el sentido de poder otorgado para producir efectos en la esfera jurídica de los particulares. Esta capacidad, pues, supone la posibilidad de decidir una organización determinada, de distribuir funciones y facultades, de delimitar responsabilidades, competencias y procedimientos; lo que, en definitiva, delimita formalmente la validez de los actos que dicte la institución. No obstante, estas facultades o alguna forma organizativa pueden estar preestablecidas por la Ley y, tal como hemos visto, en algunos casos, el de las garantías de objetividad y defensa de intereses generales, por ejemplo, deberían serlo. En el campo de la Administración pública pueden también existir principios de derecho de rango normativo que condicionen la decisión organizativa. Pero, además, la decisión organizativa adopta la forma de reglamento, si bien de los que hemos dado en llamar organizativos o administrativos.

 

La cuestión, inicialmente, se presenta como propia del ámbito interno de la Administración, pero puede transcender de él, en cuanto la decisión que se adopte, al no cumplir con la decisión organizativa, reglamento administrativo, o procedimiento establecido, pueda ser impugnada por aquellos que entiendan que les afecta negativamente.

 

Los principios generales y de derecho que rigen la organización administrativa, en la Constitución y en las leyes y el propio reglamento administrativo, constituyen el límite de la potestad de autoorganización[1]. En este sentido, juega como límite la racionalidad y eficacia administrativa, así como el gasto público, cuestiones en las que desempeña su papel el informe o estudio técnico que ya hemos calificado de función pública.

 

En el segundo aspecto, por lo que se refiere a las relaciones de sujeción especial y a la potestad organizativa, se debe atender al diferente grado que se manifiesta en la concepción de dicho tipo de relaciones. Si, por ejemplo, se hace referencia a la relación especial que une a los funcionarios con la Administración, lo normal es que se esté considerando a la potestad de la Administración como potestad de autoorganizarse, para poner de relieve la ausencia del derecho del funcionario a que se mantenga la organización existente o una determinada. La raíz de la potestad en este caso es que la Administración se organice conforme al interés público imperante en cada momento; lo que no deja de ser una cuestión compleja, si bien desde el punto de vista jurídico la cuestión se presenta como una materia o decisión técnica, cuyos límites radican en los principios generales antes señalados, cuyo quebrantamiento requiere de una prueba difícil o de una demostración de la existencia de una desviación de poder. Pero, sea como sea, capacidad o potestad, su regulación legal no se origina para habilitar a la Administración en la limitación de los derechos individuales o subjetivos. En todo caso, la posibilidad de establecer una organización determinada tiene el límite de que se dirija a un fin concretamente atribuido por el ordenamiento jurídico a la Administración pública correspondiente. Las Administraciones públicas no pueden crear organizaciones para fines distintos de los que les corresponden. Finalmente, como en su momento se ha reflejado al tratar del reglamento, en estos casos se trata de la organización institucional y no de la social.

 

Si, en cambio, nos referimos a las relaciones que unen a la Administración con ciertas categorías de ciudadanos, en virtud del ordenamiento jurídico a que se someten determinadas de sus actividades, tales como: el comercio, la industria, la sanidad, el transporte, etc., y donde se manifiesta la necesidad de una autorización previa o la existencia de una potestad sancionadora, en estos casos nos encontramos con una previa habilitación de la Ley, que señala con carácter general los límites a que se someten dichas actividades y que encomienda a la Administración la regulación de desarrollo y concreción. En estos casos, pues, la causa sí es una habilitación para actuar limitativamente sobre la esfera de derechos y libertades de los ciudadanos, en virtud de intereses públicos superiores, pero la manifestación organizativa no es interna, es social y no es autoorganización; además, tiene una manifestación como potestad reglamentaria y como reglamento jurídico y no administrativo.

 

Cuando la actividad que se regula, en cambio, es un servicio público que, por estar considerado como propio de las Administraciones públicas, es objeto de concesión por ellas a los particulares, también existe una relación especial entre el concesionario y la Administración y de nuevo aquí aparecen las facultades que tiene la Administración de organizar el servicio público y, con ello, también se nos manifiesta la potestad organizatoria en su sentido interno o de autoorganización, sin perjuicio de que los reglamentos que regulan el servicio público también se ocupen de la relación con sus usuarios y, en esta última, aparezca la potestad en su sentido limitativo o sancionador, incluso considerando la existencia de potestades en favor del concesionario.

 

En la medida que nos encontramos con manifestaciones de la autoorganización, los límites son principios legales con base en intereses públicos que se dirigen a la autoridad y que ésta debe considerar y aplicar; además de que dichos límites se presentan, la mayor parte de las veces, como un fin público y se garantizan mediante funciones públicas de carácter técnico. Cuando, en cambio, la potestad organizatoria tiene una raíz social y mantiene unas relaciones jurídicas de orden limitativo de la actividad de los particulares, existe una manifestación externa y una normativa que obliga a unos terceros a su cumplimiento y a la autoridad a una actividad dirigida a vigilar dicho cumplimiento y a sancionar las desviaciones. El ejercicio en estos casos de la autoridad, lo es en términos de poder y no con el carácter técnico del caso anterior. Este segundo aspecto se manifiesta tanto en el caso en que regulan actividades como en el caso de los servicios públicos.

 

Nos queda por analizar la relación entre potestad organizatoria y la denominada potestad planificadora, que a su vez tiene una manifestación como potestad reglamentaria, tal como hemos señalado. Al hacer referencia a la planificación como potestad, es indudable que el modelo típico es, por ejemplo, el de la planificación urbanística, en la que sí cabe hacer referencia a la potestad en cuanto que se regulan los derechos urbanísticos y se somete a límites y requisitos a la actividad de los particulares en dicho orden. Sin embargo, cuando se hace referencia a la planificación como una actividad ordenadora de la actividad interna de las Administraciones públicas; es decir, cuando nos referimos a una función administrativa, no lo hacemos respecto de una potestad en su sentido estricto, sino a la capacidad de autoorganización, sin perjuicio de su repercusión en los funcionarios o empleados públicos, por ejemplo.

 

Es aquí, pues donde cabe referirse a las relaciones de puestos de trabajo o los planes de empleo, que también se presentan no sólo como una función administrativa planificadora, sino, tal como señala alguna jurisprudencia en el caso de las relaciones de puestos de trabajo, como una ordenación, es decir como una norma. Si la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo puede ser objeto de controversia, lo que no cabe duda es que tienen consecuencias distintas que las de un acto administrativo singular y exceden de las de un acto general, siendo desde mi punto de vista el resultado de un procedimiento y, realmente, se configuran como un acto complejo o, en su caso, como un complejo de actos; pero lo que verdaderamente nos interesa aquí es señalar que de ser consideradas como una disposición general o reglamento, formarían parte de los reglamentos denominados organizativos o administrativos y que añadiría a la complejidad de impugnar un reglamento la de que la materia se considera metajurídica; es decir, técnica y discrecional en consecuencia. Por tanto, su control, tal como hemos señalado con carácter general para las actividades discrecionales, se realizaría, básicamente, por sus elementos formales y por el cumplimiento del fin. En este aspecto, las relaciones de puestos de trabajo nos ofrecen un punto diferente a los reglamentos y es que, con carácter previo, precisan de un análisis y clasificación de puestos de trabajo que las condicionan y en la que deben incluirse las razones o motivos que determinan la clasificación, en especial las funciones a realizar en el puesto y las condiciones técnicas o de capacidad que deben reunir las personas llamadas a desempeñarlas; es decir, deben contener las circunstancias que determinan el sistema de provisión de puestos de trabajo y, en definitiva, el sistema de acceso a la función pública en los puestos de una misma naturaleza. La inexistencia de dichos estudios pormenorizados y razonados supone la falta de procedimiento y la carencia de fundamento para la decisión; pero una vez realizada una clasificación si la realidad de la actividad administrativa o la racionalidad determina que es desajustada, también puede ser discutida la relación de puestos en dichos puntos concretos. Es más, existiría la obligación por parte de la Administración de reconsiderar la clasificación efectuada en su día y ajustarla a la realidad efectiva, o, caso contrario, a eliminar las corruptelas que modifiquen la ordenación que las relaciones de puestos de trabajo determinan.

 

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 48/1998 señala por ejemplo que la relación de puestos de trabajo no explicitaba la exclusión de determinados colectivos profesionales lo que puesto en relación con la manifestación que realiza más adelante de que << Desde esa perspectiva, resulta constitucionalmente admisible que, al servicio de la organización administrativa, la Ley, que tampoco puede agotar la materia, recurra a un instrumento técnico como la relación de puestos de trabajo a través del cual se realice la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, con precisión de los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo, con mayor razón cuando lo que se trata no es de regular las condiciones de acceso a la función pública, como de definir las características esenciales de los puestos de trabajo a desempeñar por personal que ya es funcionario.>> La Sentencia sigue señalando que el objeto a dilucidar es la improcedencia de que en la relación se fijen ciertas condiciones en virtud de las cuales puedan seguirse determinadas exclusiones sin que aporte razonamiento alguno que acredite porqué. Y en torno a esta cuestión, en su fundamento octavo la Sentencia nos dice: << A los efectos de enjuiciar el fundamento racional y objetivo de una diferenciación basada en criterios de mérito y capacidad, resulta claro que no es lo mismo que los requisitos se hayan determinado en términos positivos (una concreta titulación, experiencia mínima, conocimientos o capacidades, por ejemplo), que por vía negativa ( v.gr.: Prohibición de acceso a determinados colectivos, con independencia y al margen de que eventualmente concurran o no tales elementos). Cabe afirmar, en línea de principio que la configuración de las condiciones de acceso por vía negativa requiere de una mayor y más severa justificación objetiva y racional para superar el juicio que el art. 23. 2 impone.>>.

 

De esta sentencia se deducen los límites que impone el análisis de los puestos de trabajo como justificación racional de los datos resumidos que puedan figurar en la relación y como expediente que la acompañe y fundamente técnicamente y que permita el control; pero también se deduce que en este caso al ordenar la función pública, las relaciones de puestos de trabajo están sujetas al principio de igualdad y al de mérito y capacidad y, finalmente, que cabe comprobar por los Tribunales que es cierto que las condiciones o características establecidas son reales y ajustadas a las necesidades que impone el servicio, pues así hay que deducirlo de la expresión antes reflejada de << y al margen de que eventualmente concurran o no tales elementos.>>[2].

 

Sin embargo, estos límites que enuncia la Sentencia, no son considerados por la 156/1998 de 13 de julio, de la que en otro punto hemos reflejado y criticado su cuarto considerando.

 

En conclusión, la potestad organizatoria está, al igual que las potestades discrecionales en general, sometida a límites, que tienen su fundamento en el cumplimiento de intereses públicos que se recogen en la legislación y cuya eficacia requiere de una actividad técnica que justifique y fundamente la correspondiente decisión, pero también exige en ocasiones que el poder legislativo la establezca como garantía. Sin dicho fundamento técnico, independiente y objetivo, no existe justificación y el cumplimiento del fin o interés público perseguido no queda garantizado y se produce una ilegalidad, en cuanto se quebrante el procedimiento, pero también en cuanto se incumpla el ordenamiento jurídico. Es por ello que es de aplicación a la potestad organizatoria toda la reflexión que se produce en la distinción entre discrecionalidad y arbitrariedad y, en la medida que ambas se confundan, no habría que hacer tanto referencia a la potestad organizatoria como potestad discrecional sino que, señalando parte de la doctrina simplemente su carácter de potestad inherente, quedaría destacado, más bien, el hecho de su limitación y su carácter técnico - administrativo. No obstante, ya se ha señalado, que en sentido restringido la autoorganización no se presenta tanto como una potestad, sino como una capacidad limitada y ordenada por la ley y sujeta a procedimientos y garantías, pero ante el incumplimiento de éstos y éstas, salvo que existan derechos subjetivos e intereses legítimos que legitimen acciones jurídicas, no hay potestad, pues la función pública que encierran los procedimientos y garantías se ejercen por los funcionarios y no son potestades frente a terceros, sino que constituyen una obligación de ejercicio y objetividad en el mismo. Son en definitiva manifestación de procedimientos encaminados a garantizar la efectividad de artículos de la Constitución, tales como el 9 y el 103. En todo caso ya hemos manifestado que en el seno interno se manifestarían como poderes de la Administración frente a los órganos de gobierno, en cuanto como garantía condicionarían los actos o resoluciones del nivel político. Sólo en este sentido podríamos admitir el concepto de potestades para dichas actuaciones que realmente encuadramos en el concepto de funciones públicas o en su ejercicio.

 

---

[1] Un estudio detallado de los principios que rigen la organización administrativa en la Constitución Española, es el realizado por Alvarez Rico, Manuel en su obra Principios constitucionales de organización de las Administraciones Públicas; Edit. Instituto de Estudios de Administración Local.- Madrid 1986. Respecto de la potestad organizatoria y de sus límites se ocupa Santamaría Pastor, Juan A, en La teoría del órgano en el Derecho Administrativo. Op. cit Revista Española de Derecho Administrativo 040-041 Enero- Marzo 1984.

 

[2] Estos aspectos los he tratado en el artículo Las relaciones de puestos de trabajo: Su naturaleza jurídica y problemática, ya citado en nota anterior."