LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU ELEMENTO HUMANO I

En la entrada que inició realmente esta serie de comentarios o reflexiones sobre la Administración pública la refería como una pirámide y también con un edificio y como tal la consideramos para referirme al proyecto, los cimientos, a la obra, las tejas y las goteras.

Considero que ya se ha hablado de los cimientos y como tales hemos de considerar a la Constitución, base de todo el Estado, sin entrar en más detalles. Del proyecto también considero que he escrito al referirme a las políticas públicas y a las leyes. De la obra, en parte es la estructura, la organización o compartimentos del edificio y por supuesto el tejado. De la estructura y la organización en este blog y en mi libro Juridicidad y organización en la Administración española hay cientos de páginas para su descripción, por tanto, hoy me referiré a los hombres que intervienen en la obra y que se pueden equiparar a las tejas que bien protegen de la corrupción de edificio o se ocupan de su saneamiento, conservación y utilidad. 

Porque, en realidad todo lo descrito o comentado depende de personas y de su preparación y calidad, luego las piezas de hierro que componen las columnas cimentadas son hombres con diversos papeles por lo que son más que una parte del cimiento, pues hasta pueden ser su elemento corrosivo, lo que demuestra su gran importancia, ellos proyectan, construyen, ocupan el edificio, le dan utilidad o eficacia, lo comparten y crean sus compartimentos, distribuyen trabajo y responsabilidades, eligen directivos, ejecutivos y obreros, son responsables del hormiguero y sus recursos almacenados y a proveer. En resumen, todo depende del elemento humano y su calidad y preparación para dirigir y para gestionar y administrar alimento y medicina. Y una parte de él tiene que tener una visión del conjunto y sus acciones y el cumplimiento de los fines establecidos. Si alguno falla todo falla y la obra resulta ser de papel, sólo un plano y, para que no se descubra, una obra de teatro del genero de la farsa que oculta o tapa a la  tramoya y realidad.

En este elemento humano como en toda organización a cada uno o a varios en conjunto se les atribuye una función para el cumplimiento de los fines señalados en su compartimento o departamento finalista. Y cada función puede exigir de un conocimiento concreto y de otros generales del administrar y de las técnicas consiguientes que incrementan su eficacia en cuanto la experiencia es mayor. Así se dice que hay un reparto de competencias, sin entrar en su conceptuación jurídica ni en su resultado en hechos jurídicos o resoluciones. Lo importante son las tareas a realizar y los conocimientos y experiencia necesaria para su eficacia y así la Constitución establece que la Administración se rige por el mérito y la capacidad, otro día veremos que su carencia es una de las goteras más importantes en el actual estado del edificio, hasta eliminar el tejado y su protección.

En la próxima entrada comenzaré a referirme a las clases de personas que administran y dirigen la actividad.

LA DIRECCIÓN POLÍTICA DE LA ADMINISTRACIÓN

Al referirme a la Administración como poder y de observar sus funciones para calificar el mismo y el del Gobierno, se puede resumir de  varios modos pero, pera mí, lo sustancial es que el poder del Gobierno es de dirección y veremos que más jurídico, en principio, que el de la Administración y el de ésta es de garantía, tanto de legalidad, como de viabilidad de lo programado por la dirección y de su eficacia y realidad material.

Hay que destacar que sin embargo el poder jurídico del Gobierno y también del poder legislativo esta limitado y "dirigido" por la Constitución. Igual ocurre con el poder judicial. Pero además, en consecuencia, en el administrativo hay funciones de interpretación, análisis e informe o propuesta y eficacia.

Dese el punto de vista del ciudadano, interesado o administrado, su relación es con el aparato administrativo y muy escaso con el nivel político de éste. El Gobierno, recibe información del resultado de estas relaciones y del de los programas en marcha y va conformando sus decisiones, o debe. Pero las disfunciones se irán analizando en otras entradas. De este modo, una forma de dirección y la que más puede sujetar la acción administrativa es la norma, es decir el derecho. Por eso, correspondiéndole la conformación de las políticas públicas prefiere hacerlo como ley o norma, con proyectos de ley o dictando reglamentos, de modo que el resto de poderes, administrativo y judicial, están sujetos a la norma, sobre todo a la Ley, ya que el reglamento puede ser juzgado por la justicia y discutido por la Administración.

De ahí que lo que se denomina procesos de juridificación se multipliquen e incluso que la ley descienda a detalles inapropiados a su rango, al mismo tiempo que la responsabilidad se centra en la norma y el autor queda al margen. En resumen hay una dirección que se puede denominar jurídica.

Indudablemente en la dirección que se le atribuye constitucionalmente cabe la órden y el mando, digamos que siempre en el sentido de sometimiento a la legalidad, ya que el mismo Gobierno queda sometido al derecho que programa o dicta. También en el sentido de que no se pierda el fin de la política pública decidida, formalizada o no. Pero ya dije que en el orden técnico no tiene el mismo poder ya que la garantía que corresponde a la Administración puede limitarlo, al menos formalmente y siempre que sea una administración profesional, de acuerdo con los principios constitucional y legalmente establecidos.

Me podía extender mucho pero esto es una entrada y nada más, por ello acabo señalando que en lo dicho quedan resaltados el principio de legalidad, el derecho y, más que el acto administrativo, las políticas públicas.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PODER

En la anterior entrada poníamos la división de poderes como base para nuestra exposición y nos referimos al Poder ejecutivo que nos resulta en realidad más complejo, porque ya directamente en la propia Constitución se conforma con dos componentes y que como tales los dos son poder por tanto. Los dos componentes que son el Gobierno y la Administración, son instituciones y suponen una conexión entre política y administración pero, al mismo tiempo, este hecho nos ha de llevar a considerar las personas que conforman cada parte de este poder y sus conexiones.

Ninguna simple administración es poder, salvo en aquello que el dueño del objeto a administrar le confiere, por lo que el dueño es realmente el poder y lo otorga o lo quita a su albedrio. Pero en la Administración pública el poder proviene primero de la Constitución y se concreta por las leyes, en fines y competencias.

La cuestión pues a contemplar es qué funciones tiene cada parte del poder ejecutivo y cómo deben de ser sus relaciones y cómo son en realidad. Y hay que ver lo que dice nuestra la máxima norma constitucional para ello, sin olvidar que tanto el Gobierno como la Administración son entidades y no una un órgano del otro, incluso formalmente.

La Constitución pues atribuye al Gobierno la dirección de la Administración civil y militar y la defensa del Estado y, es importante, la potestad reglamentaria pero subordinada a la Constitución y las leyes. Luego en principio sólo dirige no posee, no es propietario de la otra parte y esta subordinado al Derecho que no crea, formalmente, como veremos. Las normas reglamentarias son de su  competencia o de sus miembros o ministros.

De la Administración pública nos dice que es servicio pero no al Gobierno o sus componentes sino un servicio objetivo a intereses generales de acuerdo con unos principios esenciales que condicionan su organización que son los de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación y, esencial, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Luego al ver la distinción entre la ley y el Derecho considero que en su función está la interpretación del Derecho o lo jurídico, de modo que en consecuencia por encima de la ley ha de considerar la Constitución y lo que queda es exponer cómo, en su momento, pues veremos que jurídicamente y formalmente no se le atribuye la función resolutoria.

De otro lado, para aquellos que otorgan la personalidad a la Administración pública hay que resaltar que con ello se le otorga la relación con terceros, pero que sin embargo no deciden en ellas. Otra cuestión pues a considerar.

Para finalizar y señalar dos consideraciones en orden a las relaciones entre Gobierno o Política y Administración reflejo las siguientes de Garrido Falla,

Así al referirse a la objetividad y la eficacia indiferente se pregunta: ¿se puede admitir la primacía de la actividad política que significa el ejercicio del gobierno y al mismo tiempo defender la conveniencia de que sea una institución la Administración Pública? Para mí la contestación es un rotundo No, y los hechos recientes de la DANA nos lo demuestran, y por ello en otro momento habrá que  analizar el papel de los partidos políticos en todo esto.

La otra consideración es la siguiente: ....se debe ser eficaz tanto si se perjudica como si se favorece la política del Gobierno que está en el poder, La única forma de que el funcionario profesional sea en este sentido y también a título individual una institución, es operando así. Cuando el gobernante sabe que los funcionarios que tiene inmediatamente a sus órdenes actúan para conseguir los típicos fines del servicio público, ajenos a cualquier idea de satisfacer programas de partido que el representa o, al contrario, de sabotearlos,  entonces es cuando el funcionario es auténtico funcionario profesional .

De esta cosideración hay que considerar que el término sabotear sólo puede entenderse en terminos de legalidad o de inviabilidad, En otro caso no hay profesionalidad ni neutralidad ni eficacia,

 Resulta claro el origen de la eficacia en la Administración y la realidad actual de su inexistencia, pues como explicaré no hay funcionarios profesionales en los niveles altos ni medios. 

LA ADMINISTRACIÍÓN PÚBLICA , UNA NECESIDAD SOCIAL.

Dije que había que examinar, dada la situación del edificio, tanto los cimientos, el proyecto, la obra, las tejas, etc. 

Pero este edificio, la Administración PUBLICA y no privada o asistencial sólo, es una institución nacida de la necesidad de una organización social y para llegar a sus bases actuales y en especial a las españolas, hay que tener en cuenta que es consecuencia de un proceso histórico y de la sociedad y de la evolución del poder. Comprender esto más allá de los detalles que cada ciencia destaca es esencial. 

No se trata de exponer toda la tipología social o la evolución del poder y su administración pública como Weber nos mostró. Creo que para iniciar la cuestión hay que partir ya de la división de poderes como planteamiento político y jurídico, por lo segundo, formal, y necesario una vez constituido el modelo contemplar si existe en la realidad o no y en parte a ello dedicaré esta etapa.

Partamos pues de la división de poderes en nuestra Constitución, la cual, en realidad, sólo denomina como tal al Judicial. Y esta división en nosotros parte de considerar a España como un estado social y democrático de Derecho y de que sus poderes  emanan del pueblo español. Esto es pues la base formal y luego cada poder es descrito a través del texto constitucional.

Claro que quien quiera examinar qué o quién es el pueblo, se metería en un jardín en el que acabaría describiendo lo que es la democracia, cuyo concepto se estima o describe de forma distinta según sistemas de Estado o políticos. Pero, naturalmente, no entro en el jardín y partiré de su dibujo.

Los lectores que aguanten la lectura de este blog, ya saben cuáles son los poderes públicos estatales. Y como aquí se tiene como objeto de observación a la Administración pública como parte del poder ejecutivo, la vamos a considerar desde su eficacia real, lo que conlleva necesariamente exponer su relación con el poder judicial.

Mi defecto de escribir vuela pluma es que toda relación que acude a mi mente me llevaría o a sintetizar mucho o a extenderme demasiado. Como han surgido las relaciones con el poder judicial se nos muestra el protagonismo de lo jurídico e, inmediatamente, del Derecho administrativo, y también el legislativo y los partidos políticos. Así pues de esa relación iré escribiendo en siguientes entradas.

LA ADMINISTRACIÓN ¿PIRÁMIDE AL REVÉS?

La entrada de vuelta a mi actividad en este blog tiene fundamento, como decía en ella, a mi indignación por la situación habida con las tormentas en Valencia y porque había venido manifestando en múltiples ocasiones la inexistencia actual de Administración pública, lo que se ha sentido muy especialmente en este momento y, todavía más, la desaparición del Estado y de la eficacia que es el núcleo básico de dicha Administración no sólo jurídica sino material.

Emplear el lenguaje técnico de las doctrinas jurídicas y administrativas no es suficiente, hoy hay que remover el sentimiento y contemplar la realidad del Derecho y de las leyes e incluso su porqué real. Todo esto creo que puede dar material para una nueva etapa en este blog.

No esperen pues análisis plenamente doctrinales, ni de sentencias, se trata de ver la realidad que yo percibo y llegar, si es posible, a la conciencia de quienes operan en el Derecho y en la función pública.

Hoy me pregunto si es la Administración una pirámide invertida, porque la caída y catástrofe ocurrida y los fallos políticos y administrativos no han provenido de la base de la pirámide que no tenía las competencias para ello, ha sido la punta de la pirámide y la cabeza y dirección de los gobiernos, la parte política, la de dirección y mando la que ha fallado.

Por ello el edificio cuyo ápice piramidal resulta ser los cimientos se derrumbó o bien se abrieron las puertas y se demostró que estaba vacío, no había nada sino ruina y okupas y sus paredes de papel. Un edificio fantasma donde se oían palabras pontificales y oídos sordos o desconocedores del idioma y de su significado.

Si la punta, el ápice estaba roto o era de papel, inexistente, y cayó el edificio, es que en realidad es la base y la pirámide no es más que un gráfico de jerarquías que carecen de ella.

O bien era el tejado que sin tejas hizo que el agua, la lluvia, corrompiera el edificio y este ante una avenida seria se derrumbo y muestra sus vergüenzas.

Habrá que hablar otros días de las tejas, las goteras, la obra y su proyecto, para saber de la miseria de la que dependemos o más bien dependen los que aún tienen un futuro que vivir y una realidad que comprender.

RENACE EL BLOG

La situación de la provincia de Valencia y la DANA y el feo comportamiento político y también su reflejo tendencioso, con escasas excepciones  en los medios de comunicación me ha indignado.

Creía que había cumplido ya mi rol con la publicación por el INAP de mi libro Juridicidad y Organización en la Administración pública española y que podía vivir mi última etapa sin necesidad de seguir, equivocado o no, exponiendo, experiencias, aprendizajes y concepciones encarnadas ya, por ello, en mi persona. Claro es que el libro no es de fácil lectura y más de consulta que otra cosa. Además el Índice puede dar la idea de una obra jurídica más, sin embargo, ella contiene una visión más general, en la que confluyen Derecho, Política y Administración pública y, sí se analiza, nos explica porque no hay ya Administración pública en España y, en consecuencia, no se gobierna. La causa no es repentina ni sólo actual, viene de tiempo y se agudiza a partir de 1978. Por ello, no cabe considerar responsables sólo a los actuales gobernantes.

Además, es lógico que después de una dictadura en que la política y los partidos están acallados, predomine La Política sobre La Administración. Ha sido un craso error que esa postura haya subsistido durante prácticamente 54 años y que el fantasma de Franco permanezca,  pues se hacen buenas muchas de sus palabras y que vaya a resultar exacto  que nacionalismos, partidos políticos y sindicatos sean los males de España.  Decir esto es denostado cómo fascismo, pero hay que superarlo y primar la eficacia sobre la ideología. La dependencia general creada en estos  años que no permite que la verdad aflore y el mérito predomine sobre la ignorancia y sumisión, ha hecho que no exista Administración ni gobierno y, en consecuencia  Estado, sin calificar su forma; o sea no existe de ningún modo. 

La esperanza existente en La Justicia es vana porque por lenta y mal dotada de medios y politizada y cada vez menos formada es necesariamente, aunque acierte, ineficaz, salvo para comentaristas de lo jurídico y posiblemente para futuros recursos.

La gran importancia de la Administración pública en nuestro sistema, su carácter de pilar del Estado no se considera y el Estado se derrumba conducido por la ambición, la inmoralidad, la ignorancia y la consecuente ineficacia y la difícil reparación. No se pueden decir cosas como las que el Gobierno, (sin ambages un PSOE también inexistente), a través de su "número uno" ha dicho. 

Y para acabar más allá de unas rotas instituciones, una monarquía, que es Jefatura de Estado y no tiene poder efectivo ni mando real. Y tantas otras cosas por decir que ilustran nuestra actualidad.