Siguiendo con mi trabajo de la relación entre derecho y organización, a través del análisis de las leyes que más significativas pueden ser al respecto llego al régimen local, un mundo complejo y que más directamente afecta a los ciudadanos. Voy a ir exponiendo a través de este blog, lo que provisionalmente y más improvisadamente va surgiendo y proveniente del punto 5 del Capítulo III de Juridicidad y organización en la Administración española.
5.- EL DERECHO Y LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL LOCAL.
5.1 Ley de Régimen Local y Texto Refundido.
La ley básica en la materia es la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local que en su disposición final primera autorizó al Gobierno para realizar una refundición las disposiciones vigentes en la materia, siempre que no se opusieran a sus disposiciones y así se nace el Real Decreto legislativo 78/1986 que aprueba el Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Lógicamente este texto nos ha de acercar más a los factores organizativos, por lo que se ha de examinar conjuntamente a la ley.
La propia exposición de motivos de la ley nos ofrece la relación entre organización y derecho y así en sus inicios dice: Los países de Europa occidental, España entre ellos, volvieron a presenciar la erupción de núcleos humanos compactos. Sus asentamientos dejan de ser meros centros de población para adquirir superior organicidad, personalidad progresivamente definida, para forjar lentamente un régimen jurídico específico. El Municipio, claro es, no equivale sin más a la ciudad, a la materialidad de sus calles y edificios. El Municipio es la organización jurídica peculiar del núcleo urbano y también, con frecuencia, de su entorno geográfico. Bastante, más adelante de este párrafo encontramos otro que al hacer referencia de lo puramente organizativo, nos está, en cierto modo, diciendo que lo organizativo es algo más que lo estructural y así nos dice: Pero el Régimen Local, para cumplir su función de garantía de la autonomía e incluso su cometido específico en cuanto norma institucional de la Administración local, precisa extravasar lo puramente organizativo para penetrar en el campo de las competencias, las reglas de actividad pública y el régimen de los medios personales y materiales. Lo cual manifiesta que el régimen local comprende en su seno el procedimiento administrativo, el régimen de la función pública y los bienes y la hacienda local, esta última también regulada en norma con rango de ley.
A) Personalidad, principios,
potestades y relación con las competencias.
Al tratarse de una organización territorial cuyos componentes se califican como entidades, el ordenamiento jurídico reproduce muchas de las cuestiones ya tratadas en este capítulo, principalmente en sus puntos 1 a 3, respecto de los principios informativos de la organización y también conceptos analizados en el Capítulo II, que como tales no se han de reiterar por generales.
La calificación de entidades locales y de entes territoriales lleva a destacar que se trata de personas jurídicas y que como tales han de gozar de capacidad y de autonomía, de modo que esto último, implica, desde la Constitución de 1978, la desaparición del régimen de tutela estatal, si bien algunas consecuencias de aquél puedan permanecer en la regulación jurídica del régimen local. En resumen, en el concepto de entidad se inserta el de personalidad, de modo que se trata de una idea superior a la organización administrativa ya que implica la potestad de crearla. Cada entidad local crea su propia organización de acuerdo con las bases de la legislación del régimen local. Una vez más, se manifiesta la relación entre derecho y organización.
Igualmente personalidad y autonomía están integradas y el artículo 1 de la Ley 7/1985 nos lo indica en cuanto al referirse a las entidades del Municipio y la Provincia, considera en primer lugar su autonomía de gestión. Y al calificar de este modo a la autonomía, como de gestión, manifiesta que este concepto no implica el de soberanía. Pero también resalta el carácter del municipio como forma de participación ciudadana y en cuanto a él y a la provincia circunscribe su autonomía al círculo de sus propios intereses; tal como ya se ha explicado en su momento estos intereses son la causa de la institucionalización de cada figura y administración territorial. Partiendo de este inicio, la ley, en su artículo 2, empieza a mostrarnos conceptos que trata el derecho, que ya hemos analizado y relacionado en el Capítulo II, y así dice que para la efectividad de la autonomía de las entidades locales, la legislación estatal y la de las Comunidades autónomas deben asegurar la mencionada participación en los asuntos que afecten al círculo de sus intereses y atribuirle las competencias que garanticen su capacidad de gestión. Y en especial dirige esta atribución a las leyes básicas del Estado. Al mismo tiempo, el artículo, nos presenta unos principios de gestión y organización municipal y refiere los de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La capacidad de las entidades locales, como ocurre en general, depende en mucho no tanto de la atribución de competencias de modo formal sino de su efectividad material y ella depende de los recursos humanos disponibles y su formación, de las dotaciones económicas disponibles y del patrimonio. El problema es diferente según la importancia y categoría del municipio; no son lo mismo los grandes municipios que los pequeños y ello afecta a su organización. Por ello en esas garantías a favor de la efectividad de gestión, desaparecido el Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales y de la Secciones de Administración Local de los Gobiernos Civiles, se conforman hoy por la presencia en los municipios de funcionarios de habilitación nacional -Secretarios, Interventores Tesoreros y Depositarios- pero también en la creación de Servicios de Asesoramiento en las Comunidades autónomas y en los servicios prestados por las Diputaciones Provinciales.
Esta distinta capacidad de gestión y formación de los recursos humanos de los municipios, obliga al Estado y las Comunidades autónomas a legislar teniendo en cuenta esta capacidad y a atribuir competencias o delegarlas de acuerdo con dichas capacidades y medios o recursos; de modo que se nos muestra que la Administración General y la Autónoma son Estado y que la gestión municipal afecta a todo él y muy directamente a los ciudadanos. Así la primera eficacia municipal radica no tanto en la normativa como en la organización estatal que comprende la de los entes locales. De igual modo, además de esa distinción legal entre competencias propias y delegadas, también para esta capacidad hay que considerar los sistemas de colaboración y coordinación entre administraciones y en la configuración de otras clases de entidades locales que se analizarán. Todo ello nos muestra que lo legislado, o sea el derecho, precisa que las organizaciones cumplan los fines y lo hagan eficaz, sin que la uniformidad sea la norma. De otro lado, la cuestión nos ofrece que el régimen local es también una política pública de primera magnitud, en la que se ha de cumplir con la primera regla de la Ciencia de la Administración, la determinación de procedimientos y la consecución y dotación de recursos y medios; lo que en este caso no depende de los entes locales y sus administraciones sino de todo el Estado.
Por ello, conviene analizar las potestades de las Entidades locales que se les otorgan formalmente para apreciar el peso de sus competencias y la organización necesaria.
En el capítulo II, al tratar el concepto de potestades ya se reflejaron algunas de ellas considerando el artículo 4 de la Ley 7/1985 que nos dice que todas las entidades locales tienen la potestades que en él se enumeran y que demuestran el alcance de su capacidad y, en consecuencia, la necesidad de la organización que la lleve a efecto. El artículo en su punto 1 enumera:
Las potestades reglamentaria y de autoorganización, que al figurar unidas, quizá nos muestran su relación, de modo que el reglamento en este nivel administrativo tendría preferentemente carácter organizativo.
Las potestades tributaria y financiera, como fundamento de su capacidad en los aspectos económicos y de ingresos. Potestades que evidencian la necesaria y tradicional organización de las recaudaciones y las distintas formas que en el tiempo se han seguido para recaudar. Con la discusión de si los recaudadores que actuaban mediante contratación, no siendo funcionarios, podían realizar dicha función o no, lo que nos introduce en la distinción entre actos de poder y actos de gestión, entendiendo que esta – la gestión- es ordenada y que no es poder sino ejecución del mismo.
Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes. Lo que nos relaciona con el patrimonio local y toda la organización dedicada a su gestión, conservación y administración.
La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos. Con más consecuencias jurídicas que de organización propiamente dicha.
Unidas a las anteriores potestades se recogen las de ejecución forzosa y la potestad sancionadora, estas sí con el aspecto principal organizativo de los procedimientos para su eficacia, que forman parte del derecho.
La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos. Esta potestad no hay que considerarla como un privilegio, sino como una forma organizativa que se dirige al fin de hacer efectivo el sometimiento a derecho de la acción administrativa, de modo que la Administración misma corrija la ilegalidad, con los límites legalmente establecidos.
La última de las potestades que enumera el artículo en el apartado h) se puede considerar como de protección del patrimonio y así recoge las prelaciones y preferencias reconocidas a la Hacienda pública para los créditos de la misma y la inembargabilidad de sus bienes y derechos, en los términos previstos en las leyes.
En este orden de capacidad y
personalidad de los entes locales el artículo 5 de la Ley y el 1 del Texto
refundido nos enumeran realmente una serie de competencias o facultades. El
primero nos dice: Para el cumplimiento de
sus fines y en el ámbito de sus respectivas competencias, las Entidades
locales, de acuerdo con la Constitución y las leyes, tendrán plena capacidad
jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda
clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras o servicios
públicos, obligarse, interponer los recursos establecidos y ejercitar las
acciones previstas en las leyes.
El mismo contenido prácticamente tiene el artículo 1.1 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen legal, pero en él, en su puto 2, nos dice que la misma capacidad jurídica tienes las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio. Es decir califica a las acciones enunciadas como capacidad jurídica, de ahí que las haya denominado antes como facultades. En definitiva, todas ellas son consecuencia de su personalidad que precisa de la capacidad señalada y otras y que traen causa del fin o fines generales a cumplir en su territorio y que darán lugar a un reparto de competencias en su organización. Y en relación con las competencias, previamente hay que considerar a efectos de su ejercicio que la Ley en su artículo 11 señala los elementos del Municipio: Territorio, población y organización; elementos constitutivos y muy relacionados con las competencias y su ejercicio. Al ocuparse de la Provincia no se refiere a sus elementos sino que simplemente destaca, la personalidad y su carácter de agrupación de Municipios, que le otorga un matiz más organizativo y configura a los mismos como su objeto, finalidad y competencia.
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