jueves, 27 de enero de 2011

RESPONSABILIDAD

Los significados de la responsabilidad han evolucionado desde el modelo del Código de Napoleón que la define como la obligación individual, por los actos realizados personalmente o por las personas de las que tiene que dar cuenta, pasando por un significado ético y filosófico de justificación o responder ante los demás, hasta hoy que adquiere la dimensión esencial del “otro”, como respuesta a, respuesta para, respuesta ante, respuesta por cuenta de.

La responsabilidad actualmente se enfoca hacia la responsabilidad pública y social son el fin de superar el significado clásico, tras algo más que el descuido por la Nueva gestión Pública (NGP) de dos principios: que el Estado es responsable para la comunidad que gestiona y que responde ante ella. Este enfoque es consecuencia de la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas y de sus integrantes y del desequilibrio existente entre el ejercicio del poder y el derecho de los ciudadanos a controlarlo. Remite al origen de la soberanía y a la necesidad de que los ciudadanos intervengan en los asuntos públicos de una manera más activa que a través de las elecciones periódicas.

La responsabilidad aparece en la actualidad como una necesaria autolimitación del poder político con el fin de lograr la legitimidad, el consentimiento ciudadano y el fortalecimiento de la democracia. Implica rendición de cuentas, responsabilización o accountability -en sus significados de control por organismos del gobierno y parlamentarios, por los electores y por los ciudadanos - y la obligación de los poderes públicos de suministrar la suficiente información a los ciudadanos para que se favorezca un debate de calidad sobre las políticas y actuaciones públicas. Implica poner en marcha una serie de medidas, algunas coincidentes con los mecanismos de la transparencia, como: publicar la información sobre la gestión del riesgo y sus auditorías; aprobar códigos de buen gobierno y de conducta; establecer mecanismos de evaluación del rendimiento interno y externo de la Administración; establecer cartas de servicios con mecanismos periódicos de evaluación; e informar sobre el rendimiento del presupuesto, tanto sobre sus resultados como sobre su impacto.

La NGP, con el fin de fortalecer el papel de los gerentes, distingue entre responsabilidad e imputabilidad. La primera operaría en el plano político, y sus consecuencias, en especial la dimisión, sólo serían exigibles cuando se pueda demostrar la implicación personal del ministro en la mala gestión. La imputabilidad obra en el plano de los gestores, quienes darían cuenta al parlamento de la marcha de los servicios. Los gerentes serían así los responsables directos ante el legislativo. Lo que sucede es que esta original distinción choca frontalmente con el circuito de legitimidad existente entre el ciudadano que vota a los políticos, los servicios que se prestan bajo su dirección y con la realidad política en la que los gerentes no se presentan a las elecciones ni tienen un papel relevante ante la opinión pública. El efecto final de la separación entre responsabilidad e imputabilidad probablemente no sea sino la impunidad de determinados políticos, algo que, está en el centro de la pérdida de legitimidad del sistema político en las democracias representativas.

Los empleados públicos de la Administración son responsables de algunos de los escalones del circuito señalado, pero no son los destinatarios del voto ciudadano. Para el ciudadano, el responsable último de la actuación pública, en cualquier dimensión, no puede ser otro que el político. En los sistemas representativos como el español, el político se identifica predominantemente con los máximos responsables políticos de cada Gobierno, dado el predominio casi absoluto que el poder ejecutivo tiene en la vida política y social.

La legitimidad del gerente, funcionario o empleado público descansa esencialmente en su sometimiento a la dirección política. Este es el corte más real entre política y Administración pública y no se difumina simplemente porque en muchas ocasiones sea difícil separar el papel de cada uno de los actores, políticos y funcionarios, en las diversas fases de las políticas públicas o en las funciones administrativas. Es precisamente el principio de responsabilidad política ante los ciudadanos y las urnas el que permite hacer la distinción entre todos los actores públicos y privados intervinientes en los procesos de las políticas públicas. Esta distinción resulta más evidente con los actores sociales, ya que la posible colisión entre la representación democrática y la participación ciudadana ha de saldarse a favor de la primera si se desea ser coherente con el sistema de representación democrática y porque los actores sociales no tienen por qué buscar el interés público. El ciudadano, especialmente el no organizado, verá reducido el valor de su participación en las urnas si el gobierno no defiende sus intereses.

La distinción señalada no se contradice con el hecho de que los funcionarios tengan una doble legitimidad -la profesional y la derivada de su sometimiento al poder político-, lo que determina que el ciudadano atribuya en determinados casos mayor legitimidad a algunas actuaciones técnicas, normalmente de control, de los funcionarios que a la de los políticos, debido precisamente a su naturaleza profesional reconocida socialmente. Este hecho hay que enmarcarlo en la cultura política que puede admitir que una parte muy importante de los nombramientos políticos recaiga en funcionarios públicos, como en el caso español, lo que además se ha convertido en una exigencia legal para los puestos de director general y equivalentes y de subsecretario de la Administración General del Estado.

La posición mantenida supone una nueva definición del Estado desde la responsabilidad y la transparencia que implica aumentar la fuerza fundamental de sus instituciones con el fin de completar las funciones que solamente los Estados pueden asegurar. De esta manera, aparece una nueva faceta de la responsabilidad para los poderes públicos y en especial para la Administración pública, como protectora de los ciudadanos y garante del interés público y no tanto como gestora ni administradora directa de la comunidad. La Administración pública debe garantizar los derechos fundamentales de las personas, incluidos los derechos que posibiliten su autorrealización en la sociedad, así como ha de facilitar realmente la construcción de una comunidad de valores y de intereses. Esto implica que tiene derecho a intervenir en la vida de la comunidad por su indisponible papel de garante del interés público y de defensa de la sociedad de las amenazas a las que se ve sometida y que ponen en riesgo su cohesión.

En este nuevo significado de responsabilidad, la Administración y sus empleados públicos han de asumir el compromiso con el modelo sostenible de desarrollo y una mayor responsabilidad moral en su actuación con el fin de satisfacer las necesidades humanas fundamentales. Finalmente, la responsabilidad de impulsar una nueva cultura cívica también es de los poderes públicos y de la Administración pública.

miércoles, 26 de enero de 2011

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Y CRISIS

Si bien era conocedor, por referencias, de la situación del abastecimiento de material a Juzgados y Tribunales en la Comunidad Valenciana, ayer en el diario de Las Provincias surge la noticia de que una empresa que abastecía los juzgados de Castellón dejó de suministrar material, tras un año sin cobrar. Trato el tema por muchas razones. Una es indudable porque el hecho pone de relieve la actuación de nuestras Administraciones públicas en cuanto a la racionaliad del gasto público y cómo hay dinero para cuestiones que cualquier ciudadano considera absurdas o improcedentes y que a muchos indignan y cómo no lo hay para la más elementales, corrientes y necesarias. Refleja una mala administración o una muy mala dirección.

Otra razón afecta a cuestiones jurídico-administrativas. Por ejemplo es corriente que agotado un crédito para un contrato que conlleva una actividad necesaria e ineludible, que no puede dejar de realizarse, se acuda a una prórroga obligatoria del contrato para el contratista,  basada en la necesaria continuidad del servicio y predominio de los intereses generales, a la espera de nueva licitación. Pero si a la situación se une el impago, puede que el contratista basándose en el incumplimiento contractual que ello signifique y cansado de la situación se niegue a prestar el servicio, con lo que la Administración se encuentra en la situación formal de no poder proceder a nueva licitación por carecer de crédito o dinero, pues el consiguiente contrato incurriría en una nulidad prevista por la ley. En tal situación también ocurre que la  Administración negocia con otro proveedor que se haga cargo del suministro, obra o servicio y le paga, si bien tarde, por la vía del denominado enriquecimiento injusto, equivalente a una responsabilidad patrimonial, pero eludiendo este concepto.

Bueno es una forma de que el servicio continúe y el contratista que consiente con el procedimiento, aunque va a tardar en cobrar, puede ver que los pagos pendientes en otros contratos se aceleran en su tramitación y cuenta con que "el favor" contará para el futuro Pero la imagen que todo ello nos ofrece no puede ser más penosa: Imprevisiones, irracionalidad, mala gestión, ilegalidad y falta de responsabilidad. La nulidad prevista por la ley para los contratos realizados sin existencia de crédito, si es que es ésta la figura apropiada para los casos comentados, es una declaración vacía y sin efectos prácticos, si no se une a la exigencia de responsabilides personales consecuencia de la responsabilidad patrimonial exigible por quien ha de reclamar el pago de un servicio que ha prestado y que se le dice que no se le puede pagar.

Es cierto, todo es un proceso convenido y consentido entre Administración y contratista, pero también acaba siendo un procedimiento por el que se puede quebrar o hurtar a conciencia los procedimientos concursales y la libre concurrencia. Repito, malo, muy malo ¿quién le pone el cascabel al gato? Pienso que la Justicia sería la indicada, cuando un asunto llegue a ella reclamándose el enriquecimiento injusto o la responsabilidad patrimonial, para exigir o hacer exigir las responsabilidades personales correspondientes. Pero ¿qué pasa cuando la cuestión ha afectado a la propia Administración de Justicia y a su organización? Es de esperar que nada y que el asunto es igual que cualquier otro, pero es indudable que, de un modo u otro, se comprende como yo lo hago, que se haya de acudir a soluciones como la analizada. Pero todos, instituciones y ciudadanos, hemos de exigir esa Administración pública que se configura en las leyes y acabar con esta forma de gestionar lo público.

domingo, 23 de enero de 2011

FUNDAMENTOS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, DEBERES FUNCIONARIALES Y LA LIBRE DESIGNACIÓN

Ya saben mis lectores que sólo concibo el sistema de libre designación dentro de unos límites muy estrechos y sólo en el nivel directivo, en cuanto en el puesto se contribuya a las políticas públicas, en ningún caso cuando se ha de ser garantía del Derecho. Pero hoy quiero someter al lector, y remitirle después a una encuesta, la cuestión de si es compatible el sistema de libre designación diseñado en nuestra leyes y en su configuración actual con los principios y fundamentos que ellas mismas establecen.

Así, por ejemplo, el Estatuto Básico del empleado público en su artículo 1.3 establece, entre otros, los siguientes fundamentos de actuación: Servicio a los ciudadanos y a los intereses generales; Igualdad, mérito y capacidad en la promoción profesional; Sometimiento pleno a la ley y el Derecho; Objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio; Transparencia, etc.

De otro lado el arículo 52 y los siguientes establecen los deberes, principios éticos y principios de conducta de los funcionarios o empleados públicos. No lo voy a reproducir todo, pues es extenso y reiterativo. En el artídulo 52 que sí reproduzco se dice:
Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes.
Los principios y reglas establecidos en este capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos.

¿Creen mis lectores, en muy buena parte empleados públicos, que con la actual configuración de nuestra Administración pública estos principios pueden ser reales y efectivos?

Pero sobre todo ¿creen que pueden serlo dado el actual sistema de libre designación? Y a efectos de la encuesta, ¿creen que puede haber objetividad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad y transparencia? En la encuesta del margen derecho pueden dar su opinión.

jueves, 20 de enero de 2011

TRANSPARENCIA

Cabe preguntarse por cuál es el principio que más innovación y cambio puede introducir en la Administración pública. Sin duda es la transparencia. No comprende solo el conjunto de instrumentos que ayudan a iluminar el poder público, que tiene una tendencia importante a la opacidad, sino que se trata de un principio fundamental del ejercicio democrático del poder y el antídoto más eficaz contra la corrupción, que se esconde detrás del ejercicio opaco del poder.

La esencia de la transparencia es la información que responde a la idea de la democracia griega de que es necesario ciudadanos educados en los asuntos políticos en la vida de la comunidad. Serán los liberales elitistas, con Schumpeter a la cabeza, los que más énfasis pondrán en una información y el conocimiento suficientes para “evaluar racionalmente las decisiones de gobierno”. Por su parte Dahl destacará la necesidad de la educación cívica y de fortalecer las instituciones encargadas de promoverla, con el fin de que aumenten las capacidades de los ciudadanos para que puedan implicarse en la vida política y les permita afrontar la complejidad de los asuntos públicos. De esta manera, sin una información relevante, de calidad, accesible y fiable, como requisitos señalados por el Banco Mundial para una información transparente, no es posible formarse una opinión válida para intervenir en los asuntos públicos, sea mediante el voto o mediante la participación en los grupos de interés y redes de políticas. Es necesario insistir en este aspecto, el de una información transparente para todos y no solo para determinados grupos o para las redes. No se trata de un principio destinado a favorecer una democracia deliberativa sino a fundamentar una verdadera democracia representativa. Un ciudadano debidamente informado será más exigente con sus representantes y dirigentes políticos y estos serán más responsables con los ciudadanos.

La finalidad inmediata de la transparencia y de la consecuente mejora de la información es incrementar el control y la evaluación de los poderes públicos y especialmente de la Administración pública. Si el principio de responsabilidad implica una autolimitación del poder político, el de transparencia supone el empoderamiento de los ciudadanos con la misma finalidad: un poder político más sometido a los ciudadanos. Para que sea efectivo se requiere el concurso activo de los poderes públicos con el fin de que hagan los procesos decisionales y de ejecución más visibles y entendibles para todos.

Es posible que el rendimiento de los servicios públicos se vea afectado por una información abundante y permanente, al menos es la razón que se suele esgrimir para limitar la transparencia. Sin embargo, ni esta cuestión ni la contraria se han demostrado y sí se han observado los efectos positivos de la transparencia en políticas de gran incidencia en la vida ciudadana como la medioambiental que goza de un alto nivel de transparencia legal en la Unión Europea. En muchas ocasiones, son las iniciativas ciudadanas o de grupos de interés los que han conseguido encauzar o detener con un debate público determinados proyectos perjudiciales para la comunidad. Es probable que una aplicación en los mismos términos de la transparencia en políticas como la de suelo y la de urbanismo hubiese impedido el lamentable espectáculo de la corrupción de estos años.

También se achaca a la transparencia el riesgo de que la información suministrada sea utilizada por determinados grupos para sus intereses particulares y para tratar de manipular los procesos decisionales públicos. Es evidente que en este riesgo también incurren ya los integrantes de los procesos corporativos y no son ajenos a él los grupos participantes en las redes de política, por muy abiertas que estas sean.

La fuerza transformadora de la transparencia en la acción pública aconseja incluir medidas efectivas y evaluables en los planes de reforma o modernización. Estas medidas deben posibilitar la garantía de acceso a la información a todos los ciudadanos; la transmisión de información relevante para conocer los procesos públicos y fomentar el debate público y las responsabilidades compartidas; la asignación clara de responsabilidades de los actores públicos; y la comprobación sencilla de la ejecución de los procesos.

Algunas de las medidas sobre transparencia pueden encontrarse en los distintos códigos de buen gobierno. Más raro, especialmente en el caso español, es que los códigos establezcan mecanismos que aseguren el cumplimiento de la transparencia, como los siguientes: fijar plazos para las respuestas a las peticiones de información; establecer sanciones claras en caso de violación de la legislación sobre la transparencia y el acceso a la información; e informar a los ciudadanos de las medidas y sanciones adoptadas para asegurar el principio de transparencia. En esta cuestión, y lo mismo se podría decir de la participación o de la rendición de cuentas, nuestro país está bastante alejado de nuestros principales socios comunitarios.

En definitiva, la transparencia es un instrumento de fortalecimiento de la ciudadanía y, consecuentemente, de la democracia. Contribuye a la calidad del voto y del debate público y a mejorar la educación cívica de los ciudadanos. Además, tiene como finalidad establecer mecanismos efectivos de responsabilidad de los dirigentes públicos. Finalmente, es un potente instrumento transformador de la gestión pública al iluminarla y hacerla más visible a los ciudadanos, que así pueden comprobar cuáles son los referentes de actuación y los intereses de los poderes públicos y de los políticos, los administradores y los grupos de interés. Frente a los procesos modernizadores, que son adoptados internamente por el bloque Gobierno-Administración pública, la transparencia ofrece mecanismos de cambio provenientes del exterior y de empoderamiento de los ciudadanos individuales y los grupos organizados. Estos mecanismos posibilitan fundamentar el voto individual y la participación efectiva en los procesos de las políticas públicas.

miércoles, 19 de enero de 2011

CARRERA PROFESIONAL Y CRISIS ECONÓMICA

Uno de los temas del Estatuto Básico del Empleado público que más tinta ha hecho correr es posible que sea el de la carrera profesional y la evaluación del desempeño, sobre las cuales me he manifestado en múltiples ocasiones. Me he detenido pensando qué decir a continuación, pues el impulso que tengo puede que no sea razonable, pero, en resumen, sin miedo, pienso que buena parte de las medidas o "novedades" de dicho Estatuto obedecen también a impulsos de toda índole: doctrinales, técnicos, políticos, funcionariales, sindicales, etc., pero carecían de la necesaria reflexión sobre los consiguientes efectos, quizá apoyado todo ello en la previsión del desarrollo futuro del estatuto y en el objetivo político correspondiente. Pero es que, además, dicho Estatuto Básico se dirige a un conjunto descoordinado de Administraciones públicas en un Estado débil y una Constitución sorteada por distintas leyes y acciones.

El estatuto no sólo tarda en ser desarrollado sino que se ha visto golpeado por la crisis económica que se sufre, hasta el punto que las primeras medidas contra ella, las más sencillas y menos complicadas, han afectado a los funcionarios y empleados públicos, congelando sus retribuciones, mientras que en otros campos se carece completamente de valor y de rigor para adoptar medidas de mayor profundidad y calado. Por lo que respecta a la Comunidad Valenciana un Decreto-ley 3/2010 de 4 de junio se modifican los Presupuestos y se reducen las retribuciones del personal docente en un 5% conforme a la previsión de los Presupuestos Generales del Estado, se congelan las del personal del sector público y se reduce el conjunto de las retribuciones de todo dicho sector en un 3%. Pero en la Ley de Presupuestos para 2011, en medidada similar a las de otras Comunidades, una disposición transitoria 17ª dice que por razones de interés general derivadas de una alteración sustancial de las circunstancias generales que permitieron el establecimiento de la carrera profesional y el desarrollo profesional para determinado personal que desarrolla su actividad en el marco de la estructura orgánica y funcional de la Conselleria de Sanidad y de las personas jurídicas que conforman el sector público autonómico dependiente de la misma, devienen inaplicables los Decretos del Consell 66/2006, de 12 de mayo, 85/2007, de 22 de junio, y 173/2007, de 5 de octubre, así como la normativa dictada en desarrollo o ejecución de los mismos, en lo  que se refiere a:

-el derecho de acceso a la carrera profesional y al desarrollo profesional en el momento de su primera incorporación definitiva al puesto, y


-el derecho a la progresión en los grados de carrera profesional y desarrollo profesional.

2. Consecuencia de lo anterior el importe de las retribuciones correspondientes a los complementos de carrera profesional y desarrollo profesional del personal a que se refiere la presente disposición adicional, en el año 2011, no podrá ser superior al importe vigente a 31 de diciembre de 2010, resultante de la aplicación, en términos anuales, de la reducción de retribuciones prevista en el Decreto-ley 3/2010, de 4 de junio, del Consell, de medidas urgentes en materia de retribuciones en el ámbito del sector público valenciano.

Estas medidas, que jurídicamente no voy a valorar, se añaden pues a las correspondientes a los gastos de personal o régimen retributivo del sector público valenciano que contiene el capítulo único del Título III de la mencionada Ley de Presupuestos para 20011(Ley 17/2010 de 30 de diciembre)

Es de suponer que respecto de la carrera profesional del resto de personal o funcionarios de la Generalitat Valenciana se adoptarán semejantes resoluciones o, simplemente, al no existir desarrollo no se regularán. No quiero excederme en mis comentarios, ni señalar uno por uno sectores en los que habría que actuar con los mismos criterios restrictivos del gasto y donde, al menos que se conozca, no se hace nada en general por todas nuestras Administraciones Públicas. Lo que quiero es señalar la alegría con la que, habitualmente, en todo el Estado, se han venido tomando decisiones y declarando derechos a golpe o impulso de propuestas polticas o técnicas e intereses corporativos o por razones de "modernidad" y rédito político, cuando realmente estoy seguro de que se ha hecho, la mayor parte de las veces, sin conocer los efectos reales, y al detalle, que la decisión producía y sus extensiones posteriores a otros sectores. Nada que ver con las reglas de la necesaria, correcta y racional contribución de la Administración pública en la eficacia de las políticas públicas, con su previa consideración y cálculo de los medios y recursos necesarios  para su cumplimiento y contando con el resto de políticas públicas en vigor y a mantener. Nada que ver con una visión política global y una organización científica de nuestra Administración, cuya situación y funcionamiento, realmente, se desconoce en todos los ordenes. Nada que ver con previsiones coordinadas con otras y hechas a largo plazo y nada que ver con el cumplimiento de normas constitucionales fundamentales que afectan a los poderes públicos y a sus Administraciones, exigiendo de racionalidad, economía y eficiencia.

Lo he dicho con anterioridad, no hay Administración pública  propiamente dicha y por ello no hay procesos en el tiempo, sino decisiones tomadas cuando el problema ya está sobre la mesa. Falta o no existe la primera función básica en cualquier Administración, la información y los datos necesarios para prever y planificar y ser eficaz a largo plazo. En consecuencia, hablar de políticas públicas es un engaño, en su concepción técnica son inexistentes, sólo hay decisiones políticas. La primera reforma, repito lo dicho en otras ocasiones, es devolver a la Administración pública su cuota de poder, garantía y profesionalidad.  Lo ocurrido con la carrera profesional es un ejemplo y pienso que no será el único, salvo que la crisis se resuelva milagrosamente.

Otro día me rerefriré a las diferencias entre las medidas ahora adoptadas y las adoptadas en 1935 en la Ley de restricciones de los gastos del Estado, la cual he estudiado más detenidamente para tratar de colaborar en un libro sobre la crisis que coordina Rosario Peña ( http://www.rosariopenya.com/ ), siempre que el contenido de mi trabajo se ajuste a la finalidad que se persiga.



jueves, 13 de enero de 2011

MI HEMEROTECA: Frustación

Ya que en las últimas entradas se ha hecho referencia a los políticos en la Administración pública, parece oportuno reproducir un artículo mio publicado en el diario Las Provincias del 2 de mayo de 1992, con el título arriba referido. Decía así:

Significaba tanto el valor de la democracia y había tantas esperanzas en el cambio político que la frustación que me parece percibir era previsible con carácter general. Si la apreciación puede ser algo exagerada, quizá lo sea por subjetiva y pesonal o, simplemente, por un reflejo de la situación provocada por la comparación con el, real o aparente, auge de otras ciudades o regiones por la mejora de sus infraestructuras.

Sea como sea, desde mis preocupaciones, ya en los momentos de la preautonomía expuse la conexión existente entre Administración y Gobierno o, lo que es lo mismo, entre Administración y política. La Administración concreta y hace efectivos los programas políticos mediante su actividad, pero el Gobierno es el responsable de su conformación, dirección y efectividad.

Me parece que hasta ahora los ciudadanos vienen valorando ideas, programas, planes, proyectos y normas y muy poco los hechos, los actos y las realidades.

Políticamente, también ha interesado más el alcance del poder en el seno de cada partido político; éste ha sido el factor considerado como habilitante para poder conseguir fines y realizar actuaciones concretas. Sin embargo, al convertirse dicho alcance en un  fin en sí mismo no deja tiempo para los hechos, para que los programas políticos, de partido o de gobierno, sean realidades. Por ello nos hemos quedado con las ideas (cada día más confusas), y simplemente con los actos administrativos. Además resulta que en el seno interno de los partidos los hechos de gobierno, de buena administración y de cumplimiento de programas no son la vía de la conquista del poder, por el contrario puede ser la de su pérdida.

La cuestión se agudiza cuando, además, los partidos políticos no cuentan con profesionales en Administración Pública, especialistas y generalistas, y cuando la Administración se desprofesionaliza o los gobiernos desconfían del personal de carrera y se apoyan en aprendices, diletantes o políticos de medio pelo. Entonces una parte de la realidad, la de la Administración Pública y su capacidad, efectividad, estructura y respuestas que puede ofrecer, se ignora. Y, en consecuencia, los programas políticos pueden ser imposibles de cumplir o quedar en simples promesas y el resultado es el incremento del gasto público sin la realidad de la obra y el servicio público.

Un amigo mío, catedrático de Ciencia de la Administración, me decía "Andrés, cuando los gobiernos políticos emprenden programas serios de reforma administrativa, es síntoma de su decadencia".

Particularmente, presiento la decadencia pero, de momento, no veo programas serios de reforma administrativa.

En fin, al releer este artículo y vista mi hemerotca y los comentarios del blog, no cabe duda que repito el mismo discurso cientos de veces y que mis ideas centrales o nucleares no han cambiado mucho. también puede que la realidad política sea también la misma siempre o, más bien, que empeore cada día más.

domingo, 9 de enero de 2011

ADMINISTRAR LO PÚBLICO VII: Los políticos 2

En definitiva, para considerar la intervención política en el administrar público y en la administración pública en general, hay que considerar que son los políticos los que tienen el poder de decisión y la potestad de organizar la Administración y estructurarla, de tal manera que la configuración del sistema de puestos en una Administración pública suele ser una decisión de los políticos y que, por tanto, la profesionalización, el predominio del mérito o no también lo son. Realmente la existencia de una verdadera Administración pública depende de la voluntad política y ello porque, tal como en este blog vengo diciendo, resulta que el ápice superior de la pirámide organizativa de las Administraciones públicas, sus puestos superiores, son hoy cargos de confianza o siguen en un sistema de designación basada en ella. Así todos los puestos superiores de la Administración dependen realmente del cargo político de turno, el cual si bien no puede despedir al funcionario de carrera, pues su cese sólo cabe por expediente y causas o motivos tasados, sí puede condicionar claramente la carrera y retribución del funcionario, mediante un sistema de libre designación con aspectos similares a un spoils system.

En verdad hoy en día la patrimonialización política de la Administración pública es bastante evidente, como un aspecto más de la desconsideración de la división de poderes y, en consecuencia, de un verdadero Estado de derecho. Los políticos tanto en sus relaciones en el seno de su partido político como en la Administración se basan en el sistema de confianza, de modo que quienes eligen y les asisten han de serles fieles y obedientes y eso es lo que principalmente tienden a conseguir. Por tanto, si el político no tiene arraigados unos fuertes principios morales de servicio a los intereses públicos y se desenvuelve en un sistema partitocrático, lo normal es que se sirva de la Administración pública en su propio interés o en el de su partido o en el de los grupos de intereses o lobbits que lo mantienen, cayendo en un sistema corrupto en el que no existe verdadera Administración pública. Los propios intereses públicos se configuran en leyes que nacen del poder ejecutivo y se aprueban sin práctica discusión en el legislativo, bien sea por gozar de la mayoría bien por conseguirla mediante pactos concretos con otro partido o grupo y porque no se deliberan en realidad.

Con un poder político corrupto no hay Administración pública o ésta es también corrupta; con un poder político que considera ante todo el interés público, que gobierna para todos, que utiliza la Administración pública como la parte técnica que puede ayudarle a decidir correctamente de acuerdo con el derecho establecido, a definir los intereses públicos propiamente dichos, dentro de su dificultad, y que garantiza las leyes, los presupuestos formales del Estado de derecho se cumplen y el equilibrio se produce. Para ello es necesario democratizar los partidos y cambiar el sistema electoral. En las condiciones actuales, sin perjuicio de las excepciones personales que existen, no queda garantizado que se Administre lo público o que exista un servicio al público. La Administración no es más que patrimonio de intereses espurios y bastardos, sin que ello signifique generalizar. Pero el peso de lo corrupto y de la desviación hace que la normalidad o el cumplimiento en casos concretos de un buen administrar y de un buen servicio se pierdan ante la falta general de garantías.

Hoy más que nunca, ante la situación y la de los servicios públicos y la economía es preciso que se reivindique el carácter formal que la Constitución y las leyes atribuyen a las Administraciones públicas y sus funcionarios y, en consecuencia, que se exija de los políticos un comportamiento moral y ético y una clara voluntad de servicio público. Sus relaciones con los altos funcionarios no pueden ser únicamente de confianza sino de colaboración en el buen administrar y en la definición de los verdaderos intereses públicos y en su configuración en leyes para todos que sirvan al público en general.

Administrar lo público no es administrar tu empresa, ni satisfacer tus intereses particulares y su eficacia no es simplemente la del fin empresarial o la ganancia personal, es una compleja labor de definición de lo bueno o lo mejor para todos los ciudadanos o para el país y depende de los políticos que tengamos o, mejor dicho, de los que elegimos y de ellos depende que la Administración pública sea buena y eficaz.

miércoles, 5 de enero de 2011

DENUNCIAS ANÓNIMAS

Estos días en la prensa y en las tertulias radiofónicas ha tenido protagonismo la entrada en vigor de la ley contra el tabaco y la cuestión de las denuncias posibles contra los infractores, destacando, por un lado el hecho de que la Sra. Leire Pajín instara a los ciudadanos a la denuncia y, de otro, que algunas asociaciones realizaran denuncias anónimas y se expusiera el número de las realizadas ya en el primer día de vigor de la nomativa. Se llega incluso a decir que la Ley permite la denuncia anónima. Por mucho que he mirado la norma no he encontrado precepto que así lo establezca, por lo que creo que las denuncias están sujetas a las reglas generales del procedimiento administrativo que en este caso tienen como fundamento las del derecho penal, en cuanto afecte o pueda afectar a infracciones administrativas y correspondientes sanciones o simplemente a la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

Esta situación me ha hecho recordar otra que como vecino de una zona acústicamente saturada he sufrido en la lucha que contra el ruido y botellón  mantiene la Asociación de vecinos de mi barrio y que tiene que ver con la Ordenanza municipal de protección contra la contaminación acústica en Valencia, en cuya tramitación hubo que alegar contra el hecho de que se pretendiese que el denunciante de una molestia compareciere para firmar un acta ante el denunciado, hecho que se consideraba dirigido a eliminar quejas y denuncias pues lo normal es que nadie quiera enfrentamientos directos o verse sometido a represalias del denunciado, dado que en muchos casos los hechos acontecen en una misma finca, entre bar o pub y vecinos. La norma final, confusa, mal redactada, en donde se confunde el concepto de parte con el de denunciante y en la que persiste el acta de inspección y la constancia de los denunciantes es la siguiente:

Art. 55. Denuncias sobre la ejecución de obras, mantenimiento de la edificación y actividades.
1. A instancia de parte, se podrá comprobar si existe algún incumplimiento de la ordenanza.
2. Cuando la denuncia se produzca tanto por ruidos causados por el mal aislamiento de elementos constructivos o mal ejecutados, como por instalaciones sujetas a mantenimiento tales como ascensores, grupos de presión, puertas motorizadas, etc.,comprobado que se superan los niveles dispuestos en el Anexo II, se tramitará elcorrespondiente procedimiento de adopción de medidas correctoras, determinándose laresponsabilidad de ejecución de las mismas en los términos dispuestos en la Ley deOrdenación de la Edificación.
3. En los supuestos de denuncias infundadas y temerarias que se efectúen con abuso de derecho o falta absoluta a la veracidad de los hechos expuestos, se valorará el coste de la medición y se podrá repercutir al denunciante la tasa de inspección prevista en la legislación estatal vigente.

Art. 56. Inspección.
1. El personal funcionario que realice funciones de inspección o comprobaciónen materia de contaminación acústica tendrá el carácter de agentes de la autoridad.
2. Debidamente identificado, cuando en el ejercicio de esta función constaten hechos que pudieran ser constitutivos de infracción, levantarán la correspondiente acta o boletín de denuncia, en que harán constar:
- Lugar, hora y tiempo en que se actúa;
- Datos de la/s persona/s afectadas por el ruido o las vibraciones (actas de presencia);
- Las circunstancias de la persona que presuntamente comete la infracción, cuando sea posible su identificación, o indicación clara y precisa del lugar desde el cual se genera la contaminación acústica;
- Los datos relativos a la empresa, centro, servicio o vehículo queinspeccionan;
- Los datos relativos a la persona jurídica titular, en su caso, de la actividad en la que se comete la presunta infracción, y;
- La exacta descripción de los hechos constatados por sí mismos, que pudieran servir de base para la incoación del procedimiento sancionador y la tipificación de las infracciones.
3. En el ejercicio de la función inspectora, el personal podrá:
- Entrar libremente y sin previa notificación, en cualquier momento, en aquellos locales de pública concurrencia en los que se pretenda o se desarrolle el ejercicio de actividades sujetas a licencia de actividad,
- Proceder a las pruebas, investigaciones o exámenes necesarios para comprobar el cumplimiento de esta ordenanza,
- Requerir la información y documentación administrativa que autorice las actividades e instalaciones objeto de inspección,
- Realizar cuantas actuaciones sean precisas, en orden al cumplimiento de las funciones de inspección que desarrollen.
- Cuando el lugar a inspeccionar sea un domicilio, o requiera previo consentimiento de su titular o persona que en él viva, se obtendrá aquél con tal carácter, o se solicitará autorización judicial.
4. El acta será formalizada debiendo constar:
- La persona denunciante, o responsable del local receptor, en su caso.
- La persona responsable del foco ruidoso o, en su defecto, cualquiera que se encuentre en el lugar objeto de la denuncia.
Si dichas personas se negasen a intervenir o firmar en el acta, será suficiente con la firma del inspector o inspectores actuantes.
El tercer ejemplar se extenderá para la Administración.
5. Quienes realicen funciones de inspección tienen la estricta obligación de cumplir el deber de sigilo profesional y serán sancionados en caso de incumplimiento conforme a los preceptos disciplinarios que les sean de aplicación en cada caso.

Contrasta esta meticulosidad con las noticias respecto de la facilidad para denunciar en el caso de la ley antitabaco, siendo tanto el tabaco como el ruido o el alcohol  factores que afectan a la salud de los ciudadanos que sufren la agresión. Sin perjuicio de que en las medidas contra el tabaco también se ven afectados los empresarios u hosteleros en su caso y de que en un caso la norma es estatal y en otro municipal, particularmente pienso que el fumador es un elemento más débil que el empresario y que éste, en el caso del tabaco, se le constituye, en primera instancia, en colaborador en el cumplimiento de la norma, sin contar el hecho de que en su tiempo adoptara medidas correctoras con un coste y que ahora no le sirvan de nada. Por esta mayor debilidad se puede fomentar la denuncia y no como en el caso del ruido restringirla al máximo posible.

Pero conviene recordar algunas cuestiones elementales del derecho administrativo y de la naturaleza de la denuncia en general. Delitos, faltas e infracciones administrativas son hechos recogidos en las leyes no permitidos por las leyes y objeto de sanción si se cometen y el propio ordenamiento jurídico en defensa de la legalidad permite que los ciudadanos o cualquiera contribuya con la Adminisación en general y colabore en la persecución y castigo de estos hechos ilegales y nocivos socialmente. Por ello la denuncia no es una instancia de parte sino el simple hecho de dar a conocer a la autoridad correspondiente que un hecho ilegal se está produciendo y ni siquiera tienen el que denuncia que ser afectado, ya que de lo que se trata es de la eficacia de la ley; de este modo la denuncia en el procedimiento administrativo lo primero que provoca es unas diligencias o medidas dirigidas a comprobar los hechos denunciados y actuar en consonancia por parte de los agentes, inspectores o autoridades iniciando, en su caso, de oficio, el procedimiento y la resolución correspondiente. Es lógico que, sin embargo, el denunciante haga constar su identidad o unos datos, pero simplemente como garantía de que la denunicia es cierta y para responder en caso contrario, pero no para que el denunciado sepa quien le denuncia, pues el hecho que realmente inicia el procedimiento es la actuación del inspector de la que levanta acta, sin que sea preciso que el denunciante la firme con él ni cosa similar. Si no existe infracción se hace constar y si de ello deriva responsabilidad del denunciante se le deberá exigir. La identidad del denunciante debe preservarse salvo para el caso de que el incurra en responsabilidad. Sólo si él  no tiene inconveniente o quiere estar presente en las diligencias cabe hacer constar sus datos en el acta de inspección. Eso es lo que yo creo.

Ocurre, no obstante, en denuncias de casos como los contemplados, ruido y tabaco, que el hecho se produce pero no siempre es continuo en el tiempo, la molestia tiene un tiempo y la denuncia se produce, normalmente cuando ya el afectado se harta de padecer aquélla y, además, el medio idóneo es la denuncia telefónica que se produce ya en situación de hartazgo; denuncia que solicita la intervención policial, la cual cuando llega, si lo hace, al lugar de los hechos, éstos pueden haber finalizado. Por tanto, en estos casos el denunciante puede dar o proporcionar unos datos o constar el teléfono y lugar desde donde se formula la denuncia y si los hechos cuando llega el agente público ya no acontecen, no puede exigirse responsabilidad al denunciante.

Para acabar, resumiendo, lo normal, pues, es que la labor principal en evitación de las infracciones y de los incumplimientos legales sea la existencia de una permanente acción policial e inspectora y no que el ciudadano se convierta en el motor de dichas acciones, sino en mero colaborador. Hoy el diario El País destaca que 2000 inspectores vigilarán el cumplimiento de la Ley antitabaco. Dotar de medios es el camino en estos tipos de actuaciones de policía, lo que llama la atención es la rigurosidad e importancia otorgada en unos u otros casos. Para mí en el ruido, botellón y otros, la Administración o los políticos nos toman el pelo, mientras que en el caso del tabaco, cuando con las zonas de fumadores y las de no fumadores el conflicto no era importante, se produce un exceso. Además paradójicamente, en mi caso, exfumador hace más de 30 años, resulta que es ahora en espacios libres donde se me produce la molestia, si no que me diga cualquier asistente a un partido de futbol, si no traga mucho más humo proveniente de las filas anteriores a la suya que  pasando las mismas horas en un restaurante con zonas separadas y medios para eliminar humos.

En fin, mucho politiqueo, muchos intereses económicos, poca racionalidad, mucha burocracia y exceso de trabajo en unos casos y pocas ganas de problemas en otros.




domingo, 2 de enero de 2011

ADMINISTRAR LO PÚBLICO VI: Los políticos 1

Al referirnos a la Administración pública como institución lo hacemos respeto de una parte del poder ejecutivo que es dirigida por la otra que es el Gobierno. Sin entrar en las múltiples formas que se utilizan para distinguir ambas instituciones, creo que podemos simplificar diciendo que el Gobierno está en contacto directo con la Política y la Administración con la técnica, con diversas técnicas dirigidas a la eficacia de lo dispuesto política y jurídicamente. También vimos en el inicio de esta serie de artículos que el diccionario identifica administrar con gobernar y un clásico de los estudios de Administración pública, el marqués de Oliván nos decía con toda claridad que sin Administración no hay Gobierno y que administrando se gobierna.

En consecuencia, es esencial, al considerar la administración de lo público, hacer referencia a la actividad política que forma parte de la Administración y que se corresponde con esa parte de la organización pública que es el Gobierno y con la parte de la organización administrativa constituida por los cargos políticos, puestos u órganos administrativos que las leyes del país correspondiente reservan a la designación, más o menos directa y libre, del Gobierno, sin perjuicio de los Ministros o Consejeros y otros cargos que encabezan cada Administración pública y que se hayan más directamente conectados con los procesos electorales o a la designación directa del cargo electo. Este sector de los cargos políticos es el que cabe denominar simplemente como “los políticos” de la Administración pública.

Lo primero a considerar es que en general en los cargos más importantes como son los ministros, consejeros, alcaldes, concejales, etc., inicialmente, no se exige el principio de mérito y capacidad para el acceso al cargo, ni siquiera una titulación mínima, teniendo en cuenta que todos tenemos derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal y lo que afecta más directamente a lo que ahora tratamos, a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes. Se deduce de esto último que en los cargos públicos cabe que la leyes establezcan unos requisitos para el acceso a los mismos y la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado lo hace en España, si bien únicamente para la Administración del Estado sin que sea tampoco objeto de cumplimiento estricto. El hecho de que se deje a la ley el determinar los requisitos para ocupar los cargos políticos entra dentro de la lógica, pues cada cargo puede presentar diferentes aspectos y circunstancias a considerar y porque la generalización de unas exigencias no sería buena.

No obstante, hay que tener en cuenta que se trata de dirigir a una Administración pública basada en los principios que marca el artículo 103 de la Constitución y que su dirección debe, al menos, exigir que quien la tenga que realizar tenga las capacidades necesarias para entender y aplicar dichos principios y para hacerlo comprendiendo la opinión técnica administrativa e incluso para discutirla y poder justificar las razones de no seguir la opinión del sector profesional de la Administración. Lo que caracteriza a los políticos en la Administración es que ellos tienen la capacidad de decidir tanto en la configuración de las políticas públicas como en la del derecho y de decidir también la organización que ejecuta tanto las políticas públicas como las normas y que haga eficaces los derechos y dictar, consecuentemente, los actos administrativos correspondientes. Esta responsabilidad no puede estar en manos de cualquiera; contribuir, por ejemplo, a legislar, a establecer fines, no es lo mismo que dirigir y organizar el aparato administrativo que los haga eficaces, en este punto se impone que exista una preparación técnica acorde con la propia del órgano a dirigir o una capacidad para encargarse de determinar las políticas públicas a establecer y los cambios necesarios acordes con los intereses públicos y generales; capacidad que exige también la necesaria para no ser engañado o dominado por los burócratas y sus intereses.

Por todo ello, muchos de los cargos políticos pueden ser ocupados por técnicos con experiencia, bien sea sólo en la técnica correspondiente, bien en la general del administrar. De ahí que sea esencial para la existencia de una Administración profesional y eficaz un adecuado diseño de los puestos políticos de la Administración pública, distinguiendo la colaboración en la definición y establecimiento de las políticas públicas o fines públicos de la dirección encaminada a su eficacia o a su delimitación mediante el contacto con los intereses en juego utilizando la organización administrativa pública para ello. Dependiendo de la configuración de estos puestos o cargos superiores, de su profesionalización o no, las relaciones entre políticos y funcionarios serán unas u otras y la eficacia será posible o no.

Queda para otra ocasión, quizá ahondar un poco más en las relaciones entre políticos y funcionarios, así como hacer referencia a la conexión de Gobierno o políticos con los partidos políticos y los ciudadanos y también a su comportamiento moral o ético, pues todo ello influye en el administrar y en la eficacia administrativa,

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