lunes, 7 de abril de 2008

LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: Los medios y recursos administrativos.



Hasta ahora hemos venido considerando y analizando como elementos organizativos en la Administración pública al fin, la estructura, la competencia, la función y el procedimiento, y se nos ha manifestado su íntima conexión. Pero al considerar la organización o las decisiones en materia de organización, que es lo que realmente estamos haciendo, no pueden dejar de considerarse los recursos administrativos o los medios necesarios para llevar a cabo la actividad correspondiente.

En este orden hemos de referirnos de nuevo a Baena del Alcázar que, al tratar de las políticas públicas o decisiones conformadoras y exponer las funciones administrativas a las que ya nos hemos referido en ocasión anterior, en especial a las de apoyo a la decisión y a las de ejecución y mantenimiento, nos dice que todas ellas se refieren a los recursos o medios administrativos que se encuentran estrechamente relacionados, de modo tal que la gestión administrativa correcta no se obtiene sino por el cumplimiento adecuado y ordenado de las funciones, utilizando de modo tal los recursos administrativos que las previsiones respecto a ellos y su uso encajen unas con otras y se coordinen debidamente. Y señala como tales recursos administrativos: el diseño orgánico, los recursos humanos, los medios financieros, el procedimiento de gestión y la información, ésta referida a los medios de que se dispone y sobre la realidad social y económica sobre la que se incidirá. Es cierto que todo ello nos ayuda perfectamente a entender la actuación administrativa respecto de las políticas públicas, pero también nos indica ésta respecto de cualquier decisión; lo que significa determinar cómo se administra y por extensión cómo se debe administrar.

Pero algunos de estos factores vienen a coincidir con parte de los que he calificado como elementos organizativos y ello, sin dejar de tener en cuenta diferencias o matices en los conceptos utilizados, resulta del amplio concepto que vengo manteniendo respecto de la organización administrativa, considerando como tal tanto a los principios, como a las reglas, como a los procedimientos, o la estructura y los medios. Lo que significa que a la hora de hacer efectiva cualquier decisión, sin perjuicio de las actuaciones previas para adoptarla, en la que ya juegan su papel los principios y la reglas, hay que preparar y organizar la ejecución, lo que significa considerar los elementos que hemos venido exponiendo. Por ello, a la hora de referirme a los medios o recursos administrativos, prefiero poner el acento en los recursos humanos y en los medios económicos y materiales necesarios para realizar la actividad que supone la decisión o política correspondiente.

Pues bien, a la hora de determinar los primeros, es decir los recursos humanos, y sus características, preparación, etc., desde mi punto de vista es cuando resulta fundamental el procedimiento de gestión, pues él revela las capacidades y habilidades necesarias para su efectividad y determina los requisitos de las personas y empieza a determinar los puestos necesarios, sus funciones y, finalmente, permite delimitar la estructura y el carácter y forma de la organización propiamente dicha. Todo ello permite, a su vez, concretar los medios materiales y, junto con ellos, los medios económicos y el presupuesto necesario. Otra cosa es que el proceso finalmente sea distinto y él no condicione el presupuesto, sino que los medios económicos existentes o posibles condicionen finalmente la organización y la actividad. De este modo el proceso organizativo y la consideración de sus elementos tiene dos planos, uno el ideal, coincidente con lo necesario según el sistema objetivo y racional seguido, y otro el real, configurado este por lo posible, dado los medios existentes en cada momento y la necesidad de seguir atendiendo las decisiones en ejecución y la de atender el resto de decisiones adoptadas. Es por ello que el presupuesto se presenta como tal y no como una consecuencia, aunque comience su determinación en el proceso administrativo de la organización. Pero el administrador general y el directivo público, sin perjuicio de su coordinación con los departamentos económicos que configuran el presupuesto, deben actuar en el plano ideal y determinar el plazo o término de la eficacia plena de la decisión de la que se ocupan, de modo que se configure la política presupuestaria futura. En el fondo se marca el tiempo de la ejecución y mantenimiento de la política pública correspondiente, lo que conlleva su eficacia.

Por tanto, el proceso, cuando se contempla el conjunto de decisiones en ejecución y las que han de ejecutarse en adelante, determina una previsión de los medios y recursos necesarios y de la actividad para su obtención, que en realidad se traduce en la confección del presupuesto económico general de cada Administración y de los programas a ejecutar. Por ello no es posible decidir y formalizar una política pública si no van a existir recursos para su eficacia, pues no podrá administrarse respecto de ella y no se hará efectiva y real. Y si ello ocurre, es decir se formaliza una decisión que no puede ejecutarse por no existir recursos administrativos, se produce una disfunción entre Derecho, Política y Administración.
Hasta ahora hemos venido considerando y analizando como elementos organizativos en la Administración pública al fin, la estructura, la competencia, la función y el procedimiento, y se nos ha manifestado su íntima conexión. Pero al considerar la organización o las decisiones en materia de organización, que es lo que realmente estamos haciendo, no pueden dejar de considerarse los recursos administrativos o los medios necesarios para llevar a cabo la actividad correspondiente.

En este orden hemos de referirnos de nuevo a Baena del Alcázar que, al tratar de las políticas públicas o decisiones conformadoras y exponer las funciones administrativas a las que ya nos hemos referido en ocasión anterior, en especial a las de apoyo a la decisión y a las de ejecución y mantenimiento, nos dice que todas ellas se refieren a los recursos o medios administrativos que se encuentran estrechamente relacionados, de modo tal que la gestión administrativa correcta no se obtiene sino por el cumplimiento adecuado y ordenado de las funciones, utilizando de modo tal los recursos administrativos que las previsiones respecto a ellos y su uso encajen unas con otras y se coordinen debidamente. Y señala como tales recursos administrativos: el diseño orgánico, los recursos humanos, los medios financieros, el procedimiento de gestión y la información, ésta referida a los medios de que se dispone y sobre la realidad social y económica sobre la que se incidirá. Es cierto que todo ello nos ayuda perfectamente a entender la actuación administrativa respecto de las políticas públicas, pero también nos indica ésta respecto de cualquier decisión; lo que significa determinar cómo se administra y por extensión cómo se debe administrar.

Pero algunos de estos factores vienen a coincidir con parte de los que he calificado como elementos organizativos y ello, sin dejar de tener en cuenta diferencias o matices en los conceptos utilizados, resulta del amplio concepto que vengo manteniendo respecto de la organización administrativa, considerando como tal tanto a los principios, como a las reglas, como a los procedimientos, o la estructura y los medios. Lo que significa que a la hora de hacer efectiva cualquier decisión, sin perjuicio de las actuaciones previas para adoptarla, en la que ya juegan su papel los principios y la reglas, hay que preparar o prever la ejecución, lo que significa considerar los elementos que hemos venido exponiendo. Por ello, a la hora de referirme a los medios o recursos administrativos, prefiero poner el acento en los recursos humanos y en los medios económicos y materiales necesarios para realizar la actividad que supone la decisión o política correspondiente.

Pues bien, a la hora de determinar los primeros, es decir los recursos humanos, y sus características, preparación, etc., así como los restantes, desde mi punto de vista es cuando resulta fundamental el procedimiento de gestión, pues él revela las capacidades y habilidades necesarias para su efectividad y determina los requisitos de las personas y empieza a determinar los puestos necesarios, sus funciones y, finalmente, permite delimitar la estructura y el carácter y forma de la organización propiamente dicha. Todo ello permite, a su vez, concretar los medios materiales y, junto con ellos, los medios económicos y el presupuesto necesario. En realidad estamos determinando´el cómo administrar y señalando la función planificadora que supone la previsión de la organización necesaria. Otra cosa es que el proceso finalmente sea distinto y él no condicione el presupuesto, sino que los medios económicos existentes o posibles condicionen finalmente la organización y la actividad. De este modo el proceso organizativo y la consideración de sus elementos tiene dos planos, uno el ideal, coincidente con lo necesario según el sistema objetivo y racional seguido, y otro el real, configurado este por lo posible, dados los medios existentes en cada momento y la necesidad de seguir atendiendo las decisiones en ejecución y la de atender el resto de decisiones adoptadas. Es por ello que el presupuesto se presenta como tal y no como una consecuencia, aunque comience su determinación en el proceso administrativo de la organización, que en nuestro amplio concepto incluye su previsión. Pero el administrador general y el directivo público, sin perjuicio de su coordinación con los departamentos económicos que configuran el presupuesto, deben actuar en el plano ideal y determinar el plazo o término de la eficacia plena de la decisión de la que se ocupan, de modo que se configure la política presupuestaria futura. En el fondo se marca el tiempo de la ejecución y mantenimiento de la política pública correspondiente, lo que conlleva su eficacia.

Por tanto, el proceso, cuando se contempla el conjunto de decisiones en ejecución y las que han de ejecutarse en adelante, determina una previsión de los medios y recursos necesarios y de la actividad para su obtención, que en realidad se traduce o finaliza en la confección del presupuesto económico general de cada Administración y de los programas a ejecutar y que es el que realmente determina las políticas públicas o decisiones ejecutables. Por ello no es posible decidir y formalizar una política pública si no van a existir recursos para su eficacia, pues no podrá administrarse respecto de ella y no se hará efectiva y real. Y si ello ocurre, es decir se formaliza una decisión que no puede ejecutarse por no existir recursos administrativos, se produce una disfunción entre Derecho, Política y Administración.
Finalizo aquí la serie de entradas dedicadas a los elementos constitutivos de la organización administrativa, consciente de la confusión realizada entre la organización y las funciones administrativas clásicas que la incluyen como una más, al considerar, por mi parte, que todas ellas significan organizarse y que la organización no es sólo el estructurar o configurar los procedimientos de gestión, sino la consideración de todos los elementos que hemos venido analizando con el fin de administrar y hacer eficaces las decisiones adoptadas.

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