LEGISLAR Y ADMINISTRAR.

Como es difícil no repetirme y, en resumen, el perfil de este blog es la relación entre política, derecho, administración y organización, voy a transcribir algunas ideas, presentes en la doctrina estadounidense del siglo XX, que surgen en relación a la dualidad de la política y la administración y también la existente con la función legislativa.

W.F. Willoughby en su obra Principles of Public Administration , dijo que la función de la legislatura es diferente de las ramas judicial y administrativa, pero es una organización y, por tanto, está sujeta a los mismos principios y métodos de análisis. También, que pocas legislaturas han llevado a cabo un adecuado inventario analítico de si mismas y casi nunca les ha dado buen resultado hacerlo.

Pero lo más interesante desde mi punto de vista, es cuando se señala que las legislaturas igual que cualquier otro organismo, deben analizar los hechos cuando quiera que se le presente un problema, considerar las diversas alternativas, organizarse a fin de lograr una labor eficaz y responsable. Deben conseguir personal apto, disponer y vigilar sus responsabilidades y coordinar el esfuerzo conjunto a fin de que destaquen el sistema y los logros obtenidos.

Y pienso que, no sé porqué, todo esto en principio no se da y queda en simple deber ser o utopía sobre todo si atendemos a lo que estamos viendo en España. La realidad es diferente y lo digo pensando en la relación que el legislativo o sus diputados, forzosamente han de establecer en muchas ocasiones con la administración y sus funcionarios. De ahí que el propio Reglamento de nuestro Congreso venga a decir en su artículo 7.1 que: Para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, los Diputados, previo conocimiento del respectivo Grupo Parlamentario, tendrán la facultad de recabar de las Administraciones Públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de éstas. Y en el punto 2 que : La solicitud se dirigirá, en todo caso, por conducto de la Presidencia del Congreso y la Administración requerida deberá facilitar la documentación solicitada o manifestar al Presidente del Congreso, en plazo no superior a treinta días y para su más conveniente traslado al solicitante, las razones fundadas en Derecho que lo impidan.

Willoughby también, en relación a esto, nos dice  que las legislaturas establecen normas fundamentales, en forma de leyes escritas, que en realidad viene a ser un poder conferido a los administradores. Y aquí entiendo que se manifiesta la relación con el poder ejecutivo y la administración pública, que, tal como en el blog se ha evidenciado a través de las entradas referidas a las políticas públicas, supone tanto la previa proyección de la norma, previa evaluación de su viabilidad y existencia de recursos para su eficacia, como la ejecución y eficacia de la ley aprobada.

En este sentido WHITE nos dice que "los funcionarios son responsables tanto de la elaboración de las normas, como de su cumplimiento".

Una vez más, en mi opinión, se pone de relieve la gran importancia de una administración profesional y no politizada; la política se centra en el paso de proponer y diseñar con ello una política pública para cumplir un interés general o un derecho constitucional en favor de los ciudadanos. 

De este modo, atendiendo  a la distinción entre política y administración mantenida por Wilson, en el libro "Administración" de Lepawsky, se refleja que esta distinción "fue más generalmente considerada como una distinción entre normas y administración".  Y recoge que Jhon M. Pfiffner resume diciendo "la política debe permanecer en la esfera de las normas y dejar a la administración libre del obstáculo de la interferencia política"

En definitiva, en esta entrada, me limito a manifestar, en parte, la relación entre el legislativo y la administración, no tanto como con el Gobierno, aunque en realidad éste no queda al margen, sino que frente a los diputados de la oposición procura evitar  que aquélla facilite la labor de los mismos. O sea surge una interferencia política más.

En la próxima entrada trataré de ver lo que dice la doctrina americana en orden a la posición del poder ejecutivo frente al legislativo.

¿TENEMOS UNA ADMINISTRACIÓN NEUTRAL? y IV Políticos y funcionarios. confianza o experiencia y profesionalidad.

Empiezo a escribir y ya acuden a mí tal cúmulo de cuestiones por las que pienso que el tema de hoy da para mucho. Todos conocemos la situación actual de información que los ciudadanos recibimos y como se sitúan en la política y en la administración pública una serie de familiares, amantes incluso, incompetentes, algunos declarando que de la materia de su responsabilidad no sabían nada y todo es obra de actos de parte de los partidos políticos y de los gobiernos. Es una perversión de todo el sistema formal, político, jurídico y administrativo y de la eficacia que se predica como fin central de estos sistemas. Si no ¿para que están? ¿sólo para beneficio de unos cuantos que "ocupan" las instituciones que no son de su propiedad y por procedimientos contrarios a la legalidad?

Como en anteriores entradas, voy a apoyarme en el libro de Marshall E. Dimock y Gladys O. Dimock, no sólo por su contenido, sino porque frente a tantos especialistas jurídicos y científicos de la Administración que parecen mantener la particularidad de los EEUU en política y administración, veremos que no hay tanta diferencia en los problemas existentes.

Por lo que hace a esta cuestión referida a los políticos y a los funcionarios, en el libro, después de comentar lo que un grupo de profesores de la Universidad de Harvard estudió y en sus conclusiones  nos señalan que la realidad es que a medida que las empresas se ven envueltas en competencias semejantes a las de los gobiernos y por ello en uno u otro caso se necesitan las mismas habilidades. Los que me conocen saben que no considero a la Administración pública como una empresa, puede, como se señala, que haya problemas semejantes y soluciones válidas para la empresa y la Administración, pero simplemente el beneficio las separa claramente y ya que estos expertos señalan cómo en las empresas antes referidas existen problemas de supervivencia, ésta también debe darse de modo diferente en las instituciones públicas, aunque veamos que en realidad en el sector político la supervivencia llega a ser un factor distorsionante del sistema público, y también la búsqueda del beneficio particular frente al general.

El libro recoge, tras referir esta consideración de la existencia de comunes habilidades entre administradores y políticos, la pregunta que alguna doctrina de la Public Administration se formula. ¿ A qué se debe, pues, que durante la mayor parte de la historia política de los Estados Unidos, los administradores y los políticos hayan sido considerados somo elementos opuestos de un mismo fenómeno?

Y sigue explayándose y diciendo cómo ya en 1883, con la reforma del servicio civil, se rechaza el reparto de empleos como botín electoral y también se opina en contra de la política y los políticos, y que durante mucho tiempo el ideal de los administradores era la neutralidad política. Se puede decir que en este momento en España la situación empieza a estar presente el mismo rechazo o, en su caso, la indiferencia sobre ello, con el gran peligro que ello supone o la ignorancia de la importancia del problema que le acompaña. También nos dice, en congruencia con lo dicho en mi entrada anterior, que la política en sí no es rechazable sino tan sólo ciertas especies de actividad de partido. Se refiere, igualmente al rechazo del caciquismo, del reparto de empleos por el partido triunfante y que en ello se vio una amenaza a la supervivencia de la democracia.

Más adelante, nos dice que a partir de los años treinta los intelectuales empiezan a opinar que "la función del gobierno .....que era de dominación, es hoy predominantemente de servicio a los ciudadanos y a los consumidores. Es decir, se redescubre, desde mi punto se vista, la idea básica que Aristóteles nos ofrece sobre la política más allá de las formas de gobierno.

En 1957 la Institución Brookings en conferencia celebrada en Washington señala este hecho.

La verdadera diferencia entre los empleos políticos y los de carrera no se debe a su naturaleza sino a su a la experiencia política que debe tener quien vaya a ocuparlos. Si cambiamos el termino política que aquí, en mi opinión se nos ofrece en sentido amplio por el de administración, estamos coincidiendo con mi opinión básica y, al decirnos también que otra conclusión fue que el ejecutivo de carrera es superior al político que ocupa transitoriamente el puesto. El ejecutivo de carrera no sólo tiene aptitudes de dirección y un conocimiento práctico de de la administración gubernamental sino la comprensión detallada de los programas y problemas, además de un cierto grado de habilidad política del que en muchos casos carecen los ejecutivos políticos.

Aquí pues aparecen los trazos permanentes de mi concepto de las funciones públicas y de los funcionarios públicos y también la base de la condición o concepto del directivo público distinto del de empresa, en cuanto que se desenvuelve, primero en el seno de la eficacia de las políticas públicas o programas políticos de gobierno de una nación, estado o Administración pública y después en su ejecución o realidad práctica.

Sigue el libro, en este punto resaltando las ventajas del ejecutivo de carrera y el ideal de su trabajo en unión y cooperación mutua con el ejecutivo político.

Creo que no hace falta apuntar más ideas sobre el funcionario de carrera y los políticos, sino señalar que estamos hoy aquí a un sistema de "spoils" claramente criticado en EEUU en los años señalados. Por tanto el modelo de la experiencia práctica, conocimiento jurídico, administrativo y político en su buen sentido, es una norma constitucional, pero en un simple sueño de algunos funcionarios.

Si no corregimos, la democracia ya dañada seriamente, desaparecerá hasta como deseo o regulación constitucional. Ya hay un sistema ideal uno real confrontados claramente. 

Contestado a la pregunta del título de esta serie de  cuatro entradas se puede afirmar que la neutralidad de la Administración pública no está garantizada en la realidad española.

¿TENEMOS UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NEUTRAL? III Estado de Derecho y la partitocracia

El Estado de Derecho, hace de éste un elemento central en el sistema que, además se apoya en una división de poderes en la que la Administración pública se integra en el poder ejecutivo y,  en cierto modo,  de manera disminuida, al considerarla simplemente un medio auxiliar y dependiente. Y este sistema se considera democrático, no tanto porque mande el pueblo de modo directo sino porque existe un sistema electoral de aquellos en los que se delega el poder de llevar los asuntos públicos, básicamente en el poder legislativo, que aquí en España no se extiende al poder judicial, sujeto a un sistema de ingreso en la carrera por mérito y capacidad.

La participación de los ciudadanos no es directa, pero dónde, legal y constitucionalmente, no sólo es a través de un partido político sino que lo es también a través de la  función pública, incluyente de los jueces y militares. Y siendo el derecho el elemento central de sus funciones, los funcionarios públicos y jueces están al servicio de la ley y de su eficacia y no al del gobernante o partido político correspondiente, de tal manera que en muchos sistemas, estos funcionarios, jueces y militares no pueden militar en un partido político, no porque no puedan tener una opinión o idea política sino porque serian dependientes y con posibles expectativas de una carrera política en su seno. 

Pero, en realidad el desencadenante del derecho y la acción administrativa son las políticas públicas, en las que los partidos sí tienen la iniciativa, si bien a través del Gobierno y, o, con la aprobación del legislativo, aquí hoy dominado por los partidos políticos y no por el mérito y la capacidad, pasando sus componentes a ser masa y no individuos. Primer factor, pues, que se puede considerar barrera a la libertad de pensamiento y de opinión y paso a la corrupción, pues su elemento humano son realmente los partidos políticos y de otro lado, también la ideología. Cosa que nunca puede alcanzar a la Administración ni a la judicatura, pues de ser así no se puede considerar el sistema como democrático y a la ley o el derecho como fruto de la racionalidad y de tener fines generales, sino, al contrario, partidarios o para beneficio particular de un grupo.

Si esto es así, ese fin del bienestar de los ciudadanos que destacaba Aristóteles no existe y hoy queda en palabrería, como tampoco existe pues un estado de derecho puro, al no ser una asociación de hombres libres en realidad.

Esto está ocurriendo en España y si no hay libertad ni independencia, ni la ley, ni la Administración pueden ser neutrales y basadas en el interés general, que, incluso, ya no se define con pureza sino disfrazando intereses espurios.

En cuanto al derecho voy a acabar señalando la importancia de la Administración pública en su generación. En el libro citado de los Dimock nos dicen que: el problema del gobierno y su administración es definir las funciones con la precisión necesaria para evitar confusiones e ineficacia institucional, mas con bastante flexibilidad para permitir que la libertad y la opinión pública penetren y controlen toda la maquinaria gubernamental.

Para inmediatamente recoger la cita del ex rector de la Escuela Maxwell para Graduados en administración pública de la Universidad de Syracuse y, muchos años, funcionario federal, Paul Appleby: La administración pública es establecer normas. Luego, los Dimock acaban el párrafo, continente de las opiniones de Appleby, diciendo: 

" Es indudable que la administración pública es uno de los diversos procesos políticos por el cual un pueblo logra tener gobierno y controlarlo. Appleby llega a esta conclusión después de haber mostrado claramente que los funcionarios de carrera y de nombramiento comparten en esencia las mismas responsabilidades en la política y en la jefatura. En consecuencia, se inclina a acentuar la función normativa que deben desempeñar los administradores profesionales". Añado que fundamentalmente en el plano de su posibilidad de eficacia y la organización para ello.

Esta idea de equilibrio entre Gobierno y Administración existe en el artículo 103 de nuestra Constitución, hecho formal y no material. Habrá en adelante que referirnos pues a políticos y funcionarios, pues son lo que hacen que el modelo sea realidad o no.

¿TENEMOS UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NEUTRAL? II El sentido de la política y el interés general

Recogía en la primera entrada, sobre la cuestión objeto de mis reflexiones actuales, cómo  en su libro los Dimock nos decían que no se podía reducir lo que es la política en una frase y eso es así, aunque se nos trata de explicar partiendo de los filósofos griegos y de la etimología de la palabra, explicándonos que se ocupa del tratamiento de los asuntos de la ciudad, en el sentido de la ciudad-estado griega. O sea se ocupa de los asuntos públicos y aunque siempre hay una referencia a Aristóteles por su obra La Política, en él tampoco encuentro una frase definitoria sino todo un tratado  sobre la actividad política, su fines, sus formas de gobierno, de los poderes, etc. Y es en él donde encontramos referencias muy útiles al respecto de dicha actividad política. Y sobre todo en cuanto él parte de la sociabilidad del hombre y la política, pues, es un hecho social, una consecuencia de esa sociabilidad y en cuanto también las referencias a la democracia parten de la filosofía griega.

En Aristóteles encontramos, cuando trata de la división de poderes y  de las Constituciones, que nos señala que el bienestar individual y común es un deseo del hombre y en consecuencia cabe entender que el bienestar social de los ciudadanos es un fin de la política. Y como el objeto de lo que escribo en estos inicios es señalar lo que de bueno hay en este hecho social y sus fines, para luego tratar de su realidad en España, vemos que el filósofo nos dice en ese capítulo que el citado bienestar o bienestares : es el fin de todos en general y de cada uno en particular; pero se unen, sin embargo, aunque sea únicamente por el solo placer de vivir; y este amor a la vida es, sin duda, una de las perfecciones de la humanidad. Y aún cuando no se encuentre en ella otra cosa que la seguridad de la vida, se apetece la asociación política, a menos que la suma de males que ella cause llegue a hacerla verdaderamente intolerable.

Muchas conexiones de todo esto se me ocurren al respecto de este texto, pero simplemente destacaré, pues, la importancia que la educación y formación ciudadana ha de tener para la obtención de un bienestar común y un pensamiento libre a través de la misma.

Como siempre empezado el tema de hoy, mi escrito podría hacerse interminable y caótico al no seguir guion y reflexión detenida previa. Transcribo otro párrafo de Aristóteles, que tras referirse a la cesión de los ciudadanos del poder a otro de resolver acerca de sus intereses, nos dice: pero más tarde las ventajas que proporcionan el poder y la administración de los intereses generales inspiran a todos los hombres el deseo de perpetuarse en el ejercicio del cargo; y si la continuidad en el mando pudiese por si sola curar infaliblemente una enfermedad de que se viesen atacados, no serían más codiciosos en retener la autoridad una vez que disfrutan de ella.

Luego, evidentemente, todas las constituciones hechas en vista del interés general son puras porque practican rigurosamente la justicia; y todas las que solo tienen en cuenta el interés de los gobernantes están viciadas en su base y no son más que una corrupción de las buenas constituciones; ellas se aproximan al poder sobre el esclavo, siendo así que la ciudad no es más que una asociación de hombres libres. Aparecen pues otros fines: el interés general y la justicia.

Y al llegar a este punto me viene a la memoria que en otro momento Aristóteles sienta la importancia de la libertad de pensamiento, que de nuevo conecta con la educación recibida y que sin ella no hay libertad.

Creo que apunto ya por donde van los tiros, pero quedan muchas cosas que decir pues hay que ver las relaciones con el derecho y la importancia de la acción administrativa en todo esto. Y la importancia en todo y en la eficacia de la asociación está en la actividad; de nuevo el filósofo señala: pero se incurre en una gran equivocación al preferir la inacción al trabajo, porque la felicidad sólo se encuentra en la actividad y los hombres justos y sabios se proponen siempre en sus acciones fines tan numerosos como dignos.

Ya se une política y administración, que escel tema principal de estas cuestiones que en la próxima entrada proseguirá.

¿TENEMOS UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NEUTRAL? Política y Administración

Me detiene el escribir más en el blog, la sensación de repetirme que me asiste. Hoy me parecen que las cuestiones más generales son más importantes que las de detalle. Pienso que soy conceptualista en cuanto los conceptos son básicos para la compresión. Cuando en la doctrina o en las personas existen conceptos diferentes de una cuestión, el entendimiento de lo escrito puede variar o no ser apreciado del mismo modo y, por tanto, la consecuencia, o lo comprendido, puede ser también diferente. A título de ejemplo, tenemos el preguntarse ante un discurso ¿a que democracia se refiere este sujeto? ¿ qué entiende por derecho? etc.

La situación que vivimos hoy en España, al menos la que yo vivo, es un desastre, pues la Administración pública ha sido dominada por la política (otro término de sentido vario), por eso diremos la política como partido y como interés partidista.

Pero la conexión de la Administración pública con la Política no se muestra en todas las disciplinas académicas que de ella se ocupan y así al jurista no suele interesarle el procedimiento previo a una disposición jurídica sino el texto aprobado. Preveo que esta entrada podría eternizarse y quizá acuda a más para abarcar lo que he comenzado.

También he ido con los años comprendiendo que en España tanto en Política como en Derecho, doctrinalmente, desde el siglo XIX se han mantenido tanto vertientes del modelo administrativo francés o napoleónico o del modelo anglosajón, este sin cuajar plenamente al acogernos al sistema o régimen de derecho administrativo francés y a su modelo de función pública. Pero el sistema americano en cambio manifiesta más la conexión con la política pues su referencia principal es a la Administración pública más que al sistema jurídico. Igualmente, acogemos con agrado, en la realidad o por lo que nos ofrece el cine, la jurisprudencia norteamericana, entiendo por el distinto modelo constitucional en que se basa que le hace acudir a sentencias más transcendentales al ir la jurisprudencia concretando el contenido de los principios constitucionales. Cualquiera puede considerar, por ejemplo, el avance en principios de igualdad en contra de la discriminación racista.

Dicho esto, entro un poco en la conexión entre política y administración. En los textos de Public Administration americanos esta conexión se evidencia con claridad. Y así, por ejemplo, en el último texto que adquirí, Administración pública de Marshall E. Dimock y Gladys O. Dimock, en su parte segunda, dedicada a la administración y la política pública, capítulo 8, comienza diciendo:

Toda la Administración gubernamental funciona dentro de un medio político. Ya se trate del puesto más inferior del servicio civil o de los más altos cargos políticos, el medio político es un hecho central en la vida administrativa de los funcionarios gubernamentales.

Hay por supuesto, muchos matices en el grado en que se siente la influencia de la política en la administración. Aunque no podemos definir la política con una simple frase, debemos unir los diferentes significados del vocablo para ver la forma en que, gracias a la influencia de la política tiene en la administración, las funciones del gobierno sirven a los grandes intereses de la sociedad.

Creo que aquí dejaré esta entrada para continuar en otras desentrañando esta influencia en general y en el sistema español actual y qué significado damos al vocablo "política". Y también creo que eso necesariamente nos conecta con la clase de políticos que nos gobierna y funcionarios que nos administran. 

Hasta la próxima.