LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA OBRA DE LOS DIMOCK

He tardado bastantes años en llegar a apreciar la ciencia administrativa norteamericana y a la Administración pública como objeto de análisis por diferentes ciencias sociales y la repercusión en el contenido del Derecho administrativo de otras ciencias técnicas. Pero las sociales son sustanciales en la comprensión de esa importantísima institución, su organización y acción y su conexión esencial con la acción política.

Ahora me parece muy simple. Al mismo tiempo, encuentro en la citada ciencia reflejados mis pensamientos actuales, que son descubrimientos que ya existían ha tiempo y que han enraizado con fuerza porque los descubrí con la experiencia y el estudio permanente.  Y así al verlos tantas veces reflejados en la doctrina, confirmo su objetividad.

Hoy, suponiendo, que mis lectores ha visto mis entradas en este blog y mis preocupaciones actuales, voy a dejar hablar en un largo escrito a Marshall E. Dimock y a Gladys O. Dimock, a través de su libro Administración pública, tercera edición y primera en español (1967). Libro en que en algún momento dicen escrito pensando en aquellos que quieren ingresar en el servicio civil y en la política.

En su segundo capítulo nos muestran una perspectiva del pasado y evolución de la ciencia de la Administración pública y me voy a centrar en el punto que se refiere a tendencias y problemas, en la página 27 y siguientes.

Así dice: << En el período que medió entre ambas guerras mundiales, se hizo hincapié primeramente en el presupuesto, luego en la organización y después en la superestructura o administración general. Desde 1945, el interés se ha centrado principalmente en las relaciones humanas, en las razones y motivos psicológicos y en las explicaciones y motivos de la ciencia de la conducta>> Más adelante muestra su menor interés en la última, como en cierto modo me ocurre a mí , al sin despreciarla, ni mucho menos, considerarla más auxiliar que estructural. 

Y sigue diciendo que este período lo explicitado no significa la sustitución de un fenómeno por otro sino que existe una coexistencia y señalan la aparición de nuevos factores: << Uno hace hincapié en las decisiones, en la investigación de las operaciones y en la racionalidad; otro considera que la política y los programas son el campo de acción primordial y que los funcionarios deberían ser también economistas sociales. Otro más, el sociológico concentra su atención en las fuerzas sociales y en las relaciones entre los diversos organismos...>>

Enseguida muestran la conclusión, a la que más tarde he llegado yo de que la administración pública es actualmente una mezcla de diversas especialidades académicas. 

Igualmente destacan que <<El éxito del practicante administrativo y del especialista académico..... depende  prácticamente de los problemas que haya que resolver y de la reacción ante ellos, es decir, de lo que Mary Parker Follet llamó " la ley de la situación">> De inmediato nos resalta que la administración es una disciplina psicológica que es y seguirá siendo, orgánica,  << pero también la administración pública abarca las normas y sistemas públicos y la formulación de decisiones y en este sentido comprende cuestiones económicas, técnicas y todas aquellas actividades que son resultado de   las oportunidades que brinda la sociedad y que dan origen a los correspondientes problemas de ajuste. Finalmente, la administración pública ha tenido y probablemente seguirá teniendo, elementos de filosofía política y moralidad, pues en último análisis las decisiones dependen del influjo de la jerarquía de valores>>

Vemos que se nos muestra la estrecha relación entre Ciencia de la Administración y Derecho administrativo y también nos hace pensar en la inmoralidad  que existe hoy en España e, incluso, en la mayor eficacia de control que nos muestra la jurisdicción penal sobre la contencioso administrativa, cuya especialidad parece pues restringida al aspecto normativo y escasa en el resto de factores.

Finalizo con el último párrafo del punto mencionado y del capítulo. << ....al mismo tiempo, debemos tener en cuenta que la administración, en un marco político, tiene rasgos y problemas característicos, pues debe ocuparse de la política y de los sistemas si quiere seguir estando en contacto con la realidad. La breve digresión que hemos hecho parece confirmar la pertinencia de esta conclusión. Nosotros los autores, no somos partidarios de la ciencia de la conducta, pero tampoco nos oponemos a ella. Sin embargo, debemos hacernos esta pregunta: ¿Qué necesitan saber los administradores sobre política y técnica administrativa para que su labor sea eficaz y para que estén satisfechos con su aportación a la solución de problemas y la creación de valores que la sociedad democrática debe fomentar?>>

Y termino preguntándome ¿en España, ahora, se fomentan estos valores o se corrompen? Nuestro derecho ¿se matiza jurisprudencialmente con los valores morales?

Cuánto tiempo perdido.

¿HUBO ALGUNA VEZ UN REAL SISTEMA DE MÉRITO Y CAPACIDAD?

De nuevo me apoyo en una obra de Alejandro Nieto, gran obra de investigación: LA BUROCRACIA I El Pensamiento burocrático, editada en 1978 por el Instituto de Estudio Administrativos. en su capítulo tercero, titulado Testimonios y doctrinas sobre la burocracia española del siglo XIX, recoge una serie de autores bien funcionarios o expertos en administración pública de sumo interés.

Escojo lo que recoge respecto a Lorenzo Domínguez en un opúsculo anónimo, a él atribuido y en cuya portada se dice que su autor es un político con ganas de dejar de serlo. y Nieto recoge este párrafo:

" Los males públicos traen su origen de un hecho culminante, que es como el centro de donde parten y se desprenden todos los abusos" a saber que los partidos políticos han considerado los destinos públicos como patrimonio suyo, propio y exclusivo, destinándolo a recompensar los servicios políticos y la adhesión de los individuos a los jefes de los partidos.

Situación igual a la actual casi, si no, tres siglos después. Si esto se dice esto o se es fascista o se defiende a Franco. Pero es una realidad constante, con ligeras variantes. en dicho siglo, en este sistema de spoils system, los cambios de gobierno y partido que lo dirigiera se producía la figura de los cesantes, tan bien retratada por Pérez Galdós, sobre todo en su obra Miau. Con lo que los nombrados por el partido anterior cesaban en sus puestos y se iban a casa, no sin una pequeña retribución permanente; es decir el gasto crecía siempre. Hoy, en cambio, la situación esconde un pacto tácito entre funcionarios y políticos, pues los primeros hace años que consiguieron su carácter permanente y conservan el puesto o se les reserva uno y los políticos aumentan la estructura u organización política creando puestos de confianza o ladinamente denominados de confianza, además de un  sistema de nombramiento de libre designación que ya no respeta a nadie y llega a puestos de simple gestión.

Así pues, los partidos y los movimientos que acaban constituidos con el tiempo como tales crean sus propias burocracias y los aspirantes a un empleo público huyen de las oposiciones a la Administración general y determinados cuerpos especiales, ingresando en el partido y tratando de entrar en su burocracia.

Nieto, al efecto, dice: " Las consecuencias de este sistema administrativo se extienden  a varios niveles. desde el punto de vista político la costumbre termina haciéndose necesaria; los gobiernos precisan ya inexcusablemente de un personal administrativo que les sea políticamente adicto, ya que este es el único modo de cerrar bocas a la oposición, una vez que se ha generalizado la opinión de que quien no  cuenta con los favores pasa a engrosarlas filas de la oposición en espera de su turno de poder" Una dura y triste realidad actual sobre todo para el funcionario profesional y de verdad experto que accede a ocupar un puesto de libre nombramiento o designación con el gobierno de un partido concreto, porque queda marcado para la oposición.

No hay concursos en mucho tiempo, los interinos aumentan, permanecen en el tiempo y exigen soluciones, la formación esencial y general decae casi del todo y en cambio aparecen "cursitos" para alegar como mérito, la experiencia se pierde en cada cambio y una gran parte de la doctrina administrativa no ha pisado una Administración pública, pues "Todo está en los libros".

El mérito no existe en la práctica salvo que el cargo designador quiera contar  con alguien que le diga la verdad pues cuenta con que él resuelve y pude tener otra opinión. Establecer hoy en día un sistema de mérito y capacidad exige trabajo, mucho trabajo y afecta a la gestión.

Nada cambia, lo parece simplemente. Empeora porque estamos viendo verdaderos ineptos administrativamente y expertos en corrupción mandando en la Administración.

EL MANTENIMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU SITUACIÓN E IMPORTANCIA. II

En anterior entrada sobre este tema dejaba para la siguiente el análisis de las funciones esenciales  respecto de las políticas públicas a realizar por la propia Administración. Estas funciones están perfectamente delimitadas por Baena del Alcázar en su Curso de Ciencia de la Administración, en su cuarta edición, cambiando la perspectiva tradicional de las funciones administrativas que nos ofreció Fayol y que constituyen un factor esencial en la compresión del administrar en general.

Baena, al efecto de que se manifieste todo lo necesario establece una noción de las políticas públicas considerando sólo a las conformadoras por nuevas o innovadores, y nos ofrece toda la actuación necesaria para su valoración de su viabilidad y eficacia y destaca estas tres: El apoyo a la decisión política en la que hay una fase de previsión de su futura ejecución. La segunda fase es dicha ejecución distinguiendo la correspondiente a las políticas prescriptivas y la de las operativas. En tercer lugar refiere a la función de mantenimiento.

El mantenimiento es un termino que  hoy está en boca de todos los medios informativos ante el accidente ferroviario de Adamuz. Desde la consideración de esta función en las políticas públicas Baena nos dice que esta función "se refiere a todos los factores administrativos y, por tanto, implica la gestión de los recursos humanos o administración de personal, el presupuesto, el procedimiento de gestión y la información. Sin embargo tiene especial importancia la gestión de los medios financieros". Más cosas indica, pero esto es suficiente para considerar la importancia de esta función en la gestión y, por tanto, en la eficacia administrativa como principio esencial. Si la política pública no ha seguido las funciones que nos relata Baena no habrá eficacia pues puede quebrar cualquiera de los factores señalados y con ella toda la organización. Así el mantenimiento ya no es una función de determinar la viabilidad de una política pública, sino de administrar para hacerla eficaz y, en su caso, promover los cambios precisos para ello.

La relación de la Administración con las políticas públicas lo es preferentemente en el alto nivel funcionarial pero el mantenimiento afecta a todos los niveles y entonces las funciones clásicas de Fayol: Planificar o Prever, organizar, dirigir y controlar son esenciales.

Pero todo esto es una actuación lenta para el tiempo "político" y así se aprueba simplemente la política y luego ya veremos. No hay responsabilidad de ninguna clase y los niveles superiores de la Administración y los medios están politizados y son de confianza y dependientes, así que las funciones que señala Baena no se realizan en realidad, lo que se trata en todo caso es disfrazar a la decisión de posible y buena y para ello está el sistema de confianza y la dependencia del funcionario libremente nombrado o designado.

El factor del que depende todo el de los recursos humanos y su selección y formación, falla, y al hacerlo, falla todo y penetramos en un mundo alienante o de farsa.

Más vale no seguir, ¿para qué?

EL MANTENIMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU SITUACIÓN E IMPORTANCIA. I

Con la democracia, he apuntado, en diversas ocasiones, que se ha producido un predominio o mayor presencia de la política y un cambio en la Administración pública. En el periodo franquista y a finales de los años cincuenta y principios de los sesenta, hay en cambio, al no existir formalmente partidos políticos y, en consecuencia, no ser el voto el factor de configuración del gobierno, una atención mayor a la reforma de la Administración pública, junto con la pretensión de acercarnos más a Europa y en consecuencia una preocupación evidente por la formación de los funcionarios públicos  y la dirección como función general de técnica propia de los administradores generales.

La tecnocracia jugó un papel principal y floreció una época dorada del Derecho administrativo y de los estudios de la Administración muy ligados a él o a la burocracia existente. Así la reforma de la función pública fue una política importante en aquellos años. Y también se produce mucho análisis conceptual en dicho derecho. Sólo los estudios sobre burocracia y poder administrativo no eran esencialmente jurídicos y encaminaban ya con más claridad a la Ciencia de la Administración y la influencia de los estudios norteamericanos de Administración pública y políticas publicas.

La democracia y la importancia que cobran los partidos políticos y el voto cambian mucho la situación, la Ciencia de la Administración se desliga del Derecho y se configura como ciencia política. Las políticas públicas aparecen como el concepto básico y el acto administrativo restringe su concepto al jurídico formal y a la actividad profesional de abogados y jurisdicción contencioso administrativa.

Todo ello forma parte de mi vida administrativa y funcionarial y de mi experiencia en mi periodo de actividad en puestos de designación política. Y todo ello ha dado lugar a mi  extensa obra sobre Juridicidad y organización en la Administración española, publicada por el INAP y también a muchas entradas en este blog.

El empleo público se hace complejo por las preautonomías y la apropiación política de las instituciones administrativas, por los empleos temporales, la presencia mayor del factor de confianza sobre el mérito y la capacidad y el incremento de libres designaciones y nombramientos; consecuentemente, la formación y experiencia de los funcionarios también disminuye de modo importante. Los principios básicos de la función pública desaparecen y la carrera funcionarial se circunscribe cada día más al capricho o voluntad de los partidos políticos, dependiendo más de la fidelidad al partido que a la preparación y experiencia. Aquel funcionario que confía en que su trabajo será un factor de mérito y carrera, se desanima y adormece en su mesa de trabajo y deja de formarse porque no va a tener efecto alguno en un ascenso a puestos superiores.

El derecho se resiente y la ley o es mala y de imposible eficacia o se incumple. También en la teoría de las funciones administrativas, ellas se ligan a la eficacia política y social como la primera y más necesaria y la organización se pierde en el seno de este cambio.

La fiebre de políticas públicas como elemento de la acción de gobierno y partidos aumenta y se convierte también fiebre legislativa y la norma cambia constantemente no como derecho sino como factor electoral y la eficacia, sin análisis serios previos, no se produce: pero como sigue formalmente como derecho influye en las resoluciones administrativas y  repercute en la Justicia y jurisdicciones administrativa y penal, con la repercusión social que estamos viendo en la actualidad.

Así cada vez hay más políticas públicas y leyes que hacer eficaces y cumplir. La complejidad no sólo es jurídica sino de gestión y organización, quedando muchas en el limbo del olvido o provocando contradicciones vitales entre ellas.

Por eso, hay que entrar en las funciones públicas esenciales respecto de la eficacia o no de las políticas públicas, lo que empezaré a tratar en la siguiente entrada, enfocando la cuestión de su eficacia y valor.

ADMINISTRACIÓN Y CARGOS POLÍTICOS

Cada vez más por mis experiencias, mis años, ya 18 de jubilado, por mi consideración de la necesidad de que la Administración pública sea analizada desde diferentes análisis doctrinales o científicos, me veo obligado a habar o escribir más de Política y más allá de su análisis científicos, a hacerlo de los políticos. En principio no me resulta agradable, pero la situación de partidismo, sectarismo y carencia de honradez en todos los sentidos, me lo hace necesario, sobre todo ahora que el Derecho no prima sobre la ley, convertida en arma deconstructiva y no jurídica y ordenadora conforme a principios constitucionales o universales.

Me he referido en ocasiones a la necesidad de paradójicamente unir, pues, el estudio científico de la Administración pública a la acción política y a diferenciar lo jurídico, el derecho y su garantía, de los políticos o cargos de nombramiento político, en el cual se tergiversa el sentido de la Ley 50/ 1997 que establece una reserva funcionarial en algunos órganos directivos, y hago mención a los directores generales, objeto de una histórica consideración de que debían ser propios de funcionarios públicos y, por tanto, de nombramiento por mérito y capacidad, pero esto sólo no es así sino que el escalón inferior de las subdirecciones generales también está politizado.

Al mismo tiempo se produce un crecimiento de la organización de personal eventual, con puestos que se clasifican y que constituyen, más allá de la asistencia personalizada a determinados cargos políticos, una organización paralela que se dirige a contrastar los informes de funcionarios de carrera, sus opiniones o consejos, para, si no convienen, adoptar una decisión que los soslaye o, incluso, para que desaparezcan. Pero en estas actuaciones de los funcionarios de carrera hay muchos informes orales sobre la situación y eficacia de las políticas públicas, opiniones de los ciudadanos, etc.

Viene esto a cuento del reciente problema con las pulseras para maltratadores y defensa de la mujer maltratada y su no funcionamiento, que se niega políticamente pero que figura en el informe anual de la Fiscalía y en avisos al sector directivo superior, pero que, paradójicamente, ha dado lugar a un nuevo concurso para contratar.

Un caso para analizar cómo se contrató, cuáles fueron los pliegos técnicos especiales y quién los confeccionó y si hubo presiones políticas y de partido y sí fueron basados en las reales necesidades y con arreglo a mercado, etc.

Y así se llega la conclusión ya referida por mí con frecuencia que cada vez hay menos Administración pública y se convierte en asistencial y la Justicia ha de considerar todo ello, sin que la Administración haya actuado conforme a Derecho y especie de primera instancia para aquella, que permita que fuera real el principio de la presunción de legalidad de la actuación que le llega.

Algo me queda respecto a los eventuales que expondré otro día.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU ELEMENTO HUMANO IV: el personal de gestión.

 En las anteriores entradas hemos ido reflejando la clase de personas que sirven a o en la Administración  pública y espero que haya quedado claro que a medida que es superior el nivel jerárquico en que se encuentra la persona, mayor es su relación con la política y después respecto de la eficacia de las políticas públicas y del derecho y de los derechos fundamentales y subjetivos. Son niveles fundamentales, pero por si solos no llevan a la eficacia correspondiente. Aún hay niveles sin los cuales no se logra la misma.

Me refiero pues al nivel más ejecutivo o de gestión que lleva a cabo las funciones que producen los actos o los hechos necesarios para que la política pública programada sea realidad una vez haya sido formalizada. Es un nivel amplio, a su vez, en niveles y en el cual, sin perjuicio de la condición de los subdirectores como funcionarios y sus puestos objeto de clasificación e inclusión en las relaciones de puestos de trabajo, es el propio, legalmente, de los funcionarios públicos. En su función gestora o ejecutiva las tareas y funciones son varias y al ser su organización jerarquizada también hay funciones de dirección, mando y control. No hay en cambio una responsabilidad de decisión, ya que ésta está en manos del nivel político como ya se ha señalado, pero si existe un acto administrativo, para algunos u trámite, de propuesta e informe de sobre resoluciones o actos de decisión, una veces exigidos por la ley y otras por solicitud del nivel de resolución de asistencia técnica, jurídica u organizativa.

En la jerarquía comentada aparecen los distintos órganos en la que se manifiesta y así las denominaciones suelen ir desde la denominadas jefaturas de área o servicio, las jefaturas de sección las de negociado  y las de grupo, que al mismo tiempo pueden ser clasificadas con un complemento de destino, que en teoría debe obedecer al nivel de responsabilidad, carga de trabajo y personas a su cargo. En este nivel hay organización de las tareas dirigidas a la eficacia.

En este sector o nivel muchas funciones, en cuerpos tales como el administrativo, auxiliar y subalterno, que son equivalentes a puestos de gestión y administración en la empresa privada, por lo que teóricamente podían ser laborales si bien la igualdad exigida para acceder a las funciones públicas, constitucional y legalmente, hace que se consideren como tales sus tareas. además hay que entender que forman parte del aparato administrativo en el que circulan y se dan forma a actos, informes y resoluciones relativos al interés político, público e intereses generales que sólo mediante las formalidades permitidas legalmente pueden acceder al público antes de su definitiva aprobación. Incluso estos factores son los que hacen que la normativa europea, los considere excluidos de la movilidad, considerándolos como empleos de la  Administración pública. Esto hace que el  elemento humano funcionarial sea un bloque y no compartimentos varios en su regulación. es más incluso el personal laboral se ha visto abocado a que su relación se someta a principios de derecho administrativo y propios del funcionario.

Otro factor es que la función pública o los funcionarios son permanentes y el despido de acuerdo a las formas reguladas en el derecho posible no sea de aplicación evitando la arbitrariedad o el abuso de poder así como la previa audiencia al interesado. Paradójicamente frente a la laboralización predicada en la actualidad, resulta que, en su momento histórico, la funcionarización fue una conquista laboral. 

En principio creo expuesto el elemento humano funcionarial que guarda relación con el Derecho y la organización. Trataré de ordenar las siguientes entradas para seguir exponiendo los principios legales de la acción administrativa y la organización pública y manifestar su corrupción, que lleva a la situación actual política y administrativa.