domingo, 1 de marzo de 2009

LA DOMINACIÓN POLÍTICA DEL FUNCIONARIADO


En ocasiones anteriores me he referido a la mayor facilidad de administrar en un régimen dictatorial y no democrático, en cuanto en él las leyes son claras y terminantes o regulan cuestiones más técnicas que políticas o en las que, con el tiempo, la cuestión política y la técnica vienen a coincidir y confundirse. En dichos casos decía que el funcionario puede sentirse neutral al aplicar estrictamente la letra de la ley o, bien, puede estimarse que el principio de legalidad rige plenamente. Y en ellos los políticos pueden desentenderse en mayor medida del comportamiento funcionarial y, además, los funcionarios ocupan puestos considerados políticos; es decir, la tecnocracia, pasados los primeros tiempos del régimen político, se apodera de la organización administrativa.

La experiencia en los tiempos actuales, después de la dictadura franquista y en el desarrollo de la Constitución de 1978, es que buena parte de las leyes y la misma Constitución, contienen preceptos polivalentes o ambiguos y, por lo tanto, sujetos a interpretaciones y adaptables a decisiones distintas según el partido en el poder, todavía más cuando en España podemos decir que nos encontramos en un claro bipartidismo, con la salvedad, si no se consiguen mayorías absolutas, del poder que adquieren los partidos nacionalistas. En esta situación cada partido cuando llega al poder necesita que el nivel superior de la Administración pública le sea fiel, por lo que el ápice superior de ésta aumenta en cuanto a puestos de libre nombramiento político; es decir, la cantidad de puestos políticos se incrementa y la tecnocracia, a su vez, cede poder y, con ella, los funcionarios.

Al mismo tiempo, en el sector puramente administrativo, también el nivel superior se politiza a través del sistema de la libre designación, que garantiza que el funcionario obedezca las órdenes del político y se sujete a sistemas de control por resultados o discrecionales y no por otros controles de eficacia o por la aplicación del principio de legalidad. Incluso los puestos destinados a ser garantía de dicha legalidad se ven clasificados como de libre designación, de modo que la interpretación o justificación jurídica de los actos administrativos se amolda a la voluntad política correspondiente y conduce a los ciudadanos a la vía judicial, la cual, por lenta, permite que el coste político de una actuación declarada nula, desde el punto de vista jurídico, no tenga consecuencias inmediatas en la carrera del político que adoptó la decisión ni en el partido correspondiente. No existe en realidad subordinación jerárquica y de base técnica sino sometimiento a la voluntad política. Por si acaso, además, también se politiza al poder judicial.

Pero si no es bastante con esta doble politización administrativa, también existen otras soluciones o tendencias. Una de ellas la laboralización de puestos de trabajo o tendencia a someter al derecho laboral a determinados puestos, pretendiendo que sean de aplicación las fórmulas de cese o despido previstas en dicho derecho y también aplicando formas de gestión de derecho privado en la gestión administrativa, principalmente de servicios públicos, si bien con tendencia a ampliarse por el sistema de organizaciones separadas o agencias y limitando el concepto de los organismos autónomos sujetos a Derecho administrativo. Sistema que, al margen de su posible racionalidad, persigue un control mayor del empleado del que permite el régimen funcionarial, con argumentos de mayor eficacia.

Esta tendencia, sin embargo se ve compensada por la actuación sindical que equipara a funcionarios y laborales mediante los convenios laborales, que extienden los procedimientos de Derecho administrativo a la gestión del personal laboral. Por ello, se aprovechan las reservas materiales de puestos en favor de los funcionarios de libre designación, a efectos de su recolocación en caso de cese, y se incrementa el número de interinos, los cuales son fieles a quien les proporciona el nombramiento, no siempre realizado a través de las bolsas de trabajo y que, además, son fácilmente manipulables. El número de interinos se aumenta o permanece, ya que un sistema de provisión de puestos de trabajo complicado se alarga en el tiempo y no se realiza con la frecuencia requerida, al no fundarse en la simple antigüedad y exigir entrevistas y trabajos o ejercicios basados en los contenidos y funciones de los puestos.

De otro lado, se recurre también a nombramientos provisionales, que dependen de la discrecionalidad del político de turno y que eluden las comisiones de servicios limitadas legalmente en su duración o, bien, en su caso, se incumple el límite de dichas comisiones. Estoy seguro de que estudios adecuados de la situación de toda clase de estos nombramientos, nos ofrecerían un amplio número de vacantes que permanecen en el tiempo y que permiten mantener el sistema.

Pero no acaba aquí la cosa, nos queda el nivel directivo, el cual si bien es lógico que, en cuanto se vincule con la formulación de las políticas públicas, se someta a un cierto sistema de confianza, también en cuanto a la gestión de servicios públicos más cercana a los modelos de gestión privada se encuentra politizado o sometido a sistemas de nombramientos discrecionales.

De este modo funcionarios, lo que se dice propiamente funcionarios y los cuerpos, sólo existen en el nivel meramente de ejecución o simple gestión, de manera que toda el área superior de las Administraciones públicas se somete a sistemas de confianza política y se garantiza adecuadamente la fidelidad y la relación con el sector privado de aprovisionamiento de recursos y medios materiales a las Administraciones públicas; es decir, la relación con los sectores económicos de la sociedad. Y además, se superan las limitaciones en nombramientos de funcionarios, mediante la negociación con empresas de contratos de servicio y colaboración que proporcionan un personal que formalmente pertenece a la empresa, pero materialmente a la Administración pública y que trabaja a destajo frente al funcionario más acomodado.

En definitiva, si además tenemos en cuenta el sistema corporativo que hace que el que provenga de otras Administraciones públicas sólo acceda a través de la libre designación, comprenderemos el dominio político sobre las Administraciones públicas y, en consecuencia, la dominación sobre el ejercicio de las funciones públicas y sistema de “eficacia política”. Un claro sistema partitocrático que además nos muestra una tendencia a la destrucción de cualquier oposición política y al monopartidismo.

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