jueves, 9 de enero de 2014

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: El Estatuto Básico del Empleado Público: Articulado en relación con el tema. 2

Hay que continuar con el interrumpido análisis de la cuestión de los puestos de trabajo en nuestro ordenamiento jurídico e iba contemplado los artículos del Estatuto Básico del Empleado Público que afectan al tema, terminando la última entrada dedicada al mismo con la negociación colectiva en la materia; al respecto de lo cual, antes de seguir el análisis general, quiero señalar que el artículo 33 referido a la negociación colectiva, en su punto 1, la somete a los siguientes principios y condiciones: legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia. Lo primero a destacar es el sometimiento condicional, pues, de las relaciones de puestos a la existencia de cobertura presupuestaria. Cuestión que siempre me suscita la de su naturaleza normativa o no, la cual no considero, pero sí que en este sometimiento a la existencia de presupuesto estimo que lo que se manifiesta es la parte de previsión de necesidades que las relaciones pueden tener y, en su caso y como resultado de ello, la obligada consideración de las necesidades en la futura confección de los presupuestos o en la gestión de la obtención de una ampliación en los créditos consiguientes. Sea como sea, habría una obligación administrativa derivada de una acción de planificación y organización prevista legalmente para la gestión de personal y la estructura orgánica.

El artículo 37, en su punto 10, respecto de los pactos y acuerdos fruto de la negociación, también manifiesta un sometimiento a los intereses públicos, sobre todo respecto de las circunstancias económicas y sus cambios o alteración sustancial, permitiendo, en virtud de ello, su suspensión o modificación. Dicho sea para que quede manifiesto que la negociación sindical en estas materias no puede modificar la racionalidad, eficacia y economía del gasto público, ni de la gestión de personal y de la organización y los principios que la rigen y recoge el derecho; cosa que se olvida muchas veces desde el punto de vista "político".

Pero sujetándome a los preceptos que más directamente se relacionen con la materia objeto de reflexión hay que continuar, como indicaba al inicio, con el estudio del Estatuto.
Si las relaciones de puestos de trabajo no suponen un mero reflejo o manifestación de la estructura existente y contienen o pueden contener, pues, una parte de previsión, habrá que considerar si forman parte o conectan con la planificación de recursos humanos que se regula en el Capítulo 1 del Título V del Estatuto y en especial en su artículo 69,  Objetivos e instrumentos de planificación, y es mi opinión que sí (ya se manifestaba esta relación o conexión en esta entrada) y que lo que se define como planificación de los recursos humanos en el punto 1 del citado artículo, podía perfectamente servir como definición de lo que son las relaciones de puestos y que la necesidad o no de aprobar los planes o medidas que se incluyen en el número 2, no serían necesarios si las relaciones y el mantenimiento de la actividad, que vengo reclamando, de estudio y análisis de la organización, que incluye, naturalmente, el análisis y clasificación de puestos de trabajo previos a su relación o aprobación de plantillas, fueran una realidad y no un trámite. Pero para mayor claridad esto es lo que dice el artículo 69:

1, La planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad.

2. Las Administraciones Públicas podrán aprobar Planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas:

a) Análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como del de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos.
b) Previsiones sobre los sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo.
c) Medidas de movilidad, entre las cuales podrá figurar la suspensión de incorporaciones de personal externo a un determinado ámbito o la convocatoria de concursos de provisión de puestos limitados a personal de ámbitos que se determinen.
d) Medidas de promoción interna y de formación del personal y de movilidad forzosa de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo III del presente Título de este Estatuto (Provisión de puestos de trabajo y movilidad)
e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público, de acuerdo con lo establecido en el artículo siguiente.

3. Cada Administración Pública planificará sus recursos humanos de acuerdo con los sistemas que establezcan las normas que les sean de aplicación.

Como mi sistema de reflexionar en este blog ( y en general) parte de la improvisación y un cierto caos, la relectura de este artículo despierta mi espíritu crítico y suscita un cúmulo de ideas que no recuerdo ahora si ya las consideré en una primera ocasión y en mis comentarios al Estatuto. Vaya por delante, sin perjuicio de reflejar lo dicho en los citados comentarios, que el precepto desde mi punto de vista no es de contenido propiamente jurídico, sino que es una norma de organización y que ahora me parece totalmente didáctico e innecesario para funcionarios de administración general que se precien de serlo. Lo único que puede considerarse es si el precepto, al posibilitar las medidas, análisis y previsiones que contiene, lo que está haciendo es levantar límites o establecer excepciones a lo dispuesto en otros preceptos legales o principios de mérito y capacidad o provisión de puestos o de organización. Y, por ejemplo, pienso de inmediato en la obligatoria anualidad de las ofertas de empleo. Lo más importante, como ya vengo insistiendo hasta la saciedad es que las Administraciones públicas tengan una estructura o tecnoestructura encargada de todo lo señalado como actividad y especialidad permanente y capaz de establecer esos planes y actuaciones a cada problema o política necesarios

Pero para no alargarme, para acabar por hoy y por comodidad de todos, aunque bastante haya que leer (prácticamente dos entradas) aquí están los comentarios que escribí en su día respecto de este artículo 69 del Estatuto:

El artículo, si lo analizamos detenidamente, en su punto primero señala los objetivos de la planificación, pero salvo por lo expuesto en el segundo punto que, realmente, se refiere a los antes denominados planes de empleo, no establece instrumentos de planificación o previsión propiamente dichos, ya que lo cierto es que estos instrumentos se han de corresponder con técnicas determinadas y órganos u organizaciones al efecto. Por ello, el artículo, en verdad no se refiere a la planificación o previsión de necesidades o efectivos, sino que, como  todo el capítulo, se dirige a la ordenación de recursos humanos y, desde mi punto de vista, una vez más, deficientemente y mezclando cuestiones bastantes diversas.

El punto 1, como he señalado, fija los objetivos de la planificación de recursos humanos y al hacerlo no apunta al que, en mi opinión, sería el principal objetivo de la planificación de recursos humanos que es saber las necesidades existentes para el futuro más inmediato; es decir, por ejemplo, ni siquiera apunta a la conexión entre estas necesidades y las políticas públicas o con los proyectos de ley, de modo que la previsión de los recursos necesarios o la manifestación de su existencia o de crédito presupuestario constituya, en el expediente correspondiente, una garantía para la eficacia y eficiencia de la política pública o fin correspondiente. Hay que achacar este hecho a lo ya apuntado de que la cuestión relativa a los recursos humanos o función pública no es simplemente un problema estatutario o de relaciones entre sujetos de una organización o institución, sino un verdadero problema de organización y administración pública que requiere criterios coordinados en el legislador o, al menos, de una previa norma general que exponga los principios generales sobre organización de las Administraciones públicas. Pero al analizar el artículo 70 insistiremos en esta cuestión.

En definitiva, el punto 1 del artículo, señala que es objetivo de la planificación de recursos humanos contribuir a la eficacia en la prestación de los servicios. Esta afirmación se puede aplicar a toda la organización administrativa pública y por ejemplo a la evaluación del desempeño o a la selección de personal que el Estatuto ha regulado con anterioridad, por lo que, en principio, hay que calificarla de retórica e inútil desde la perspectiva jurídica o de los efectos jurídicos que ha de perseguir una ley o sus preceptos. Lo mismo cabe decir de el siguiente objetivo de contribuir a la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad. Sin embargo, como este es el contenido de un precepto legal y hay que otorgarle efectos jurídicos, hay que concluir que realmente refleja unos principios básicos de la organización administrativa pública y unas obligaciones para cada Administración pública que deberán ser consideradas por los poderes públicos y, en su caso, por el judicial, cuando a través de las acciones correspondientes se deduzca que una organización o una decisión en materia de recursos humanos, por ejemplo, no contribuya a la eficacia del servicio o mantenga un gasto excesivo o desproporcionado o se exceda en el número de personas necesarias y mantenga una estructura magnificada o distribuya mal los efectivos en la organización o no haya requerido adecuadamente la formación necesaria o no la haya proporcionado o cuando no se tenga en cuenta la promoción profesional o no se facilite la movilidad. En resumen, se desvelan unos principios o elementos que se consideran como medios de eficacia y eficiencia. Y como ello va a tener repercusión en otras cuestiones que se analizarán hay que considerar, pues, por ejemplo, que la promoción profesional y la movilidad son instrumentos y medios de eficacia de los servicios.

Este alcance que señalo para el precepto es, pues, el que le otorgaría sentido y también el carácter de básico, pero su eficacia real, para que no quede en simple manifestación retórica, corresponde principalmente a la jurisdicción y, sobre todo, de que se otorguen a la Administración pública potestades ad intra o claras competencias que le obliguen a justificar plenamente las decisiones adoptadas en los aspectos señalados por el artículo, que son realmente de aplicación a todos los relativos a la organización administrativa pública, por lo que hace a su racionalidad, eficacia, dimensión adecuada y eficiencia en los recursos económicos.  Se imaginan, por ejemplo, que el artículo, o una ley más general, en lugar de lo expuesto hubiere dicho que todo proyecto de política pública nueva deberá contar con informes de funcionarios públicos profesionales y especialistas en las técnicas correspondientes y de gestión de los factores administrativos que garanticen la viabilidad y eficacia de la política proyectada en el ejercicio presupuestario correspondiente y en todos aquellos en que tenga que mantenerse dicha política, determinándose la organización necesaria, el procedimiento o procedimientos de gestión, la regulación precisa, los  recursos humanos y el presupuesto o créditos necesarios. Indudablemente estaríamos ante algo realmente básico y coordinado, en el que la ordenación y su planificación y previsión de recursos humanos es sólo una parte.

La situación que describo nos muestra que no existe en realidad un Gobierno y Administración coordinada y con sentido de la unidad y que tampoco hay un legislador capaz de realizar la coordinación o suplir las carencias técnicas de las leyes o de establecer la conexión con otras ya dictadas o con los principios existentes en el ordenamiento jurídico vigente.

Por lo que respecta al punto 2 del artículo es evidente que en buena parte coincide con los denominados Planes de empleo de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que se regulaban en el artículo 18 de la misma y dentro de la regulación de la oferta de empleo público. De nuevo, he de lamentar, tener que insistir en el caos sistemático de la vigente ley, pues indudablemente la planificación de recursos humanos está en íntima conexión con la organización y estructura de cada Administración pública y con las políticas públicas y competencias a desarrollar y repercute en la provisión de puestos de trabajo, en la formación y en la selección u oferta de empleo al exterior. Pero estimo que todo ello constituye una actividad administrativa de carácter permanente que ha de contar con una organización y que la referencia a la posibilidad de aprobación de planes para la ordenación de los recursos humanos le resta importancia y elimina su carácter estructural, pues le otorga un cierto carácter o naturaleza esporádica y de medida concreta; es decir, la regulación que contemplamos no destaca que la planificación ha de ser una actividad permanente que, por ello, constituya hecho estructural y orgánico, ni establece sus conexiones, sino que la configura, en principio, como una mera posibilidad. Los planes pueden o han de ser manifestación concreta de la actividad profesional que pretende ordenar el Título y es un mero instrumento como también refleja el titulo del artículo 69, por ello la regulación establecida no se ocupa realmente de lo básico que es destacar la obligatoriedad de la existencia de la actividad profesional de planificación, de racionalidad y eficiencia de la estructuración pública, de selección de personal,  de aprovechamiento previo y pleno de los efectivos o recursos existentes, de la utilización al efecto de la formación de personal o profesional, de la gestión de recursos humanos, de los sistemas de la evaluación del desempeño y del alcance pleno y efectivo de la movilidad en el territorio nacional y entre Administraciones públicas como un derecho de todos los funcionarios.

De nuevo hay que repetir que el instrumento a utilizar es precisamente lo accesorio, pues es un problema técnico y no jurídico o de principio sustancial y conformador de las decisiones concretas y futuras, y que, al regular los instrumentos y los aspectos de los que se pueden ocupar, el legislador estatal se muestra ilustrativo y no ordenador.

Pero vamos a ocuparnos de las medidas concretas que el artículo establece como propias de los planes de ordenación de recursos humanos. Así, en primer lugar, como medida señala la del análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos. Es indudable que un plan general de ordenación en este aspecto no se va a realizar, o al menos a aprobar, como si se tratara de una norma, pues, inicialmente no tiene efectos hacia el exterior, por lo que lo único que dice el artículo es que los planes pueden contener medidas de este tipo, pero lo realmente importante es que lo descrito, repito, no es una medida, sino una actividad permanente y obligatoria para toda Administración pública y que se traduce en un hecho estructural que regula el Capítulo II del Título que ahora analizamos y se corresponde con la estructuración que cada Administración pública decida de su función pública o empleados públicos y con las plantillas o relaciones de puestos de trabajo, acordes con la organización política y administrativa previamente decidida. Se ve, pues, que los planes nacieron en la legislación anterior para solucionar reestructuraciones administrativas orgánicas o de puestos de trabajo, por lo que sí revestían el carácter de medidas y adquiría sentido su regulación. Pero ahora, si no es que se consideran en el mismo sentido que en la legislación anterior, constituyen un instrumento de confusión.

Lo lógico es que cada Administración pública tenga ya considerada la estructura de sus recursos humanos, en cuerpos o escalas o en ambos a la vez y que si bien pueda no tener establecida una organización ocupada de la previsión de necesidades y efectivos de modo global o general, sí, al menos, haya aprobado relaciones de puestos de trabajo. Por lo que, lo único que puede ocurrir es que al plantear el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público cada Administración con poder legislativo se replantee la estructuración básica de su personal conforme al Capítulo II antes mencionado.

El artículo como segunda medida se refiere a las previsiones sobre sistemas de organización del trabajo y modificaciones de estructuras de puestos de trabajo. Tampoco en este caso es posible considerar que se establezca una norma que fije los distintos sistemas de organización del trabajo y las modificaciones de estructuras de puestos de trabajo que se den en una Administración pública; de nuevo hay que considerar que se hace referencia a situaciones concretas que determinen, ante una decisión previa o nueva, a su vez, nuevas decisiones que planteen nuevos sistemas de organización de trabajo y modificaciones en los puestos de trabajo en sus contenidos y requisitos.

Los apartados c) y d) del punto 2 del artículo incluyen medidas respecto de la movilidad y respecto de la promoción interna y formación del personal, pudiendo establecerse suspensiones en la incorporación de personal externo a un determinado ámbito o convocatorias de concursos restringidas a personal de los ámbitos que se determinen. También se incluye la posibilidad de movilidad forzosa, cuestión que hay que enlazar preferentemente con el artículo 81.2 y 3 del Estatuto.

El apartado e) canaliza la previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público que es objeto de regulación en el artículo 70.

Ya me he manifestado crítico con el artículo o con su técnica y voy a tratar de exponer cuales son las implicaciones de su punto 2. En primer lugar, hay que considerar, como ya he dicho, que las medidas que se contienen, en un 90%, coinciden con la concepción de los planes de empleo que regulaba la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública al referirse a la Oferta de empleo público, porque en realidad dichos planes implicaban una restricción o limitación de dicha oferta. Con lo legislado actualmente parece irse más allá de unas simples medidas dirigidas a remediar situaciones de reorganización administrativa, para señalar como básica la necesidad de que cada Administración pública realice una planificación de recursos humanos, de modo que un instrumento para ello serían estos denominados Planes de ordenación de recursos humanos que podrían contemplar una, varias o todas las medidas o actuaciones previstas en el punto 2 del artículo. Pero, situándome hipotéticamente, en el lugar de una de las Administraciones receptoras de esta normativa como básica y debiendo legislar en desarrollo de este punto, es lógico que haya de situarme no sólo frente a lo dispuesto en él, sino frente a toda la organización de mi Administración y los procedimientos que tienen que ver con la previsión de necesidades que hasta el momento se inician en cada Departamento y que han de contar en todos los casos con la aprobación o participación del de Hacienda y, en su caso, con la de aquel departamento que se encargue con carácter general de la política de personal y la gestión de los recursos humanos que no sean propios o exclusivos de un departamento concreto.

Ante esta consideración, lo lógico es que cada situación provocada, por ejemplo, por un incremento de tareas inicie una serie de gestiones encaminadas a conseguir un número mayor de personal o de efectivos y a una modificación en plantillas o relaciones de puestos de trabajo. Si los efectivos necesarios, por razón de una política pública innovadora, no existieren en la organización, el planteamiento no es sólo el de la consecución de un número de efectivos, sino el de la creación de un cuerpo o de una escala o de una categoría de personal laboral y, siempre y en todo caso y según las circunstancias, la solución oportuna a la situación que pueda crearse si, previamente a la formalización de la estructuración de los recursos correspondientes, se ha tenido que reclutar con urgencia personal interino o temporal y habilitado créditos extraordinarios. No creo que sea necesario insistir con ejemplos como el apuntado, cualquier gestor público conoce el complejo sistema y procedimiento que implica la previsión de efectivos y la importante participación, sobre todo del Departamento de Hacienda y, además, que lo normal es que el primer campo de restricción del gasto público sea, precisamente, el de los recursos humanos. Además, nos encontramos ante una cuestión, conectada con las políticas públicas en su sentido más propio, el de aquellas que suponen innovaciones y cambios y nuevas necesidades, bien de personal, bien de organización procedimientos, bien de formación y, por supuesto, de presupuesto, por lo que en el proceso entra en juego un claro factor político y de intereses del político que propone la política correspondiente. En dichos momentos pedir formalizaciones o aprobaciones previas de planes resulta un procedimiento contrario al tiempo político y sus urgencias.

Otra cosa es que las medidas o, mejor dicho, actuaciones que el artículo recoge respecto de los recursos humanos sean necesarias y deban de realizarse, bien con el sistema existente hasta el momento o bien mediante la creación de una organización que, ubicada en el centro de poder de la Administración correspondiente, con carácter permanente coordine y observe la actividad que se desarrolla, las cargas de trabajo, la estructuración existente, las actuaciones que han dejado de prestarse, el personal existente, su posible reubicación, las nuevas políticas y sus necesidades, etc. De modo que se planifique la gestión encaminada a proporcionar los efectivos necesarios. Esto, desde mi punto de vista, es política de personal y es organización administrativa y corresponde que sea competencia de la Presidencia de cada Administración pública y mediante un equipo técnico, profesional y especializado y puede acabar, es cierto, siendo tecnocracia. Pero esto es lo que realmente exige el artículo 69 en su conjunto. Lo de llamar planes a estas necesidades organizativas y de racionalidad es anecdótico y nada básico.

Me niego a comentar el punto 3 del artículo por que su contenido resulta obvio e innecesario.

Bueno, poco han cambiado mis ideas y sigo firme en ellas. El blog es hoy el vehículo y la muestra. Seguiré.


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