jueves, 16 de enero de 2014

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: El Estatuto Básico del Empleado Público: Articulado en relación con el tema. 3

Analizado el artículo 69 del Estatuto Básico del Empleado Público, éste, tras ocuparse de la oferta de empleo público, en el Capítulo II del Título V, regula la estructuración del empleo público, punto que considero muy directamente relacionado con la cuestión de los puestos de trabajo como se deduce del contenido  de sus artículos. Antes de analizar este capítulo, sólo quiero referir, respecto de la oferta de empleo, que en el artículo 70, que de ella se ocupa, ha desaparecido el término vacantes, esencial en las regulaciones anteriores para concebir cuáles habían de ser las plazas a incluir en la oferta, que se concretaban en puestos de trabajo ya determinados y específicos en el momento de elegir destino, una vez superadas las pruebas y nombrados los nuevos funcionarios. El término utilizado en lugar del de vacantes es el de necesidades, matiz que permite regulaciones por ley de la oferta, por cada Comunidad Autónoma, de alcance distinto a la que derivaba de la anterior legislación. Sobre todo no siendo necesario que todas las vacantes formen parte de la oferta si no sólo, las que teniendo dotación o asignación presupuestaria, deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso. Este "deban" que contiene el artículo ofrece varias consideraciones que quedan, pues, en la redacción vigente, a la decisión de cada legislador autonómico y puede otorgar un margen de discrecionalidad a cada Administración según su normativa y necesidades y contando con la posibilidad de reservar vacantes o puestos a procesos de movilidad o a sistemas de provisión de puestos abiertos a otras Administraciones públicas, Lo que, en principio, puede ser racional, salvo que esta discrecionalidad se utilice de modo espurio, cosa bastante habitual. En resumen, bien está, pero los desvíos pueden darse y la litigiosidad aumentar algo. Pero esto es, de momento, pura especulación. Vamos a ver el citado Capítulo II.
El primero de sus artículos, el 72, es uno de esos artículos cuya redacción me resulta algo absurda ya que es afirmativa más que ordenadora, si bien puede entenderse que el sentido afirmativo que señalaré en la transcripción del artículo, puede ser más bien dogmática en el sentido de que no admita otra cosa distinta. Así dice: En el marco de sus competencias de autoorganización las Administraciones públicas estructuran sus recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones y conforme a lo previsto en este Capítulo. El capítulo en sus siguientes artículos se refiere al desempeño y agrupación de puestos de trabajo, a la ordenación de los puestos de trabajo, a los cuerpos y escalas y a los grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera. Respecto de este artículo 72 no voy a improvisar, sino que como hice en la última entrada transcribo lo que, con más detenimiento, escribí en los Comentarios al Estatuto Básico del Empleado Público:

Una primera lectura de este artículo nos puede hacer pensar que no ofrece nada de particular y parece en cierto modo lógico. No obstante, desde mi punto de vista o perspectiva, hay varias cosas que destacar, sin perjuicio de si, una vez más, el legislador sólo muestra su espíritu didáctico respecto de las Comunidades Autónomas. La primera que destacaría es que lo que el Estatuto denomina estructuración del empleo público forma parte del ámbito de autoorganización de las Administraciones públicas, sin distinción, y no del régimen jurídico propiamente dicho. Por tanto, forma parte de las competencias que configuran su ámbito de autonomía y potestad, cuestión que de admitir en su plenitud puede hacer discutible el carácter de básico del resto de los preceptos del capítulo, si condicionan de algún modo esta capacidad de autoorganización o impiden otras decisiones distintas a las contenidas en el capítulo.

La segunda cuestión es que esa estructuración ha de hacerse de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones y conforme a lo previsto en este Capítulo. Esta manifestación legal resta peso a la primera realizada a favor de la autoorganización, puesto que pone de relieve que tiene límites. El primero, si seguimos el orden de importancia,  es que el contenido del Capítulo se impone al legislador de cada Administración pública autonómica, el cual a su vez decide el modelo y su desarrollo en su ámbito y por lo que respecta a las entidades locales de su ámbito territorial y conforme a las bases estatales. La conclusión es que las entidades locales no tienen realmente competencias de autoorganización en la materia. Pero la cuestión también me plantea otra conectada y es que realmente la decisión de los sistemas de selección, promoción profesional, movilidad y distribución de funciones y la regulación correspondiente, implica la previa decisión de la estructura de los recursos humanos que es objeto real de regulación en el artículo 75, al referirse a los Cuerpos y escalas. Es decir, cada Autonomía ha de decidir si se estructura en cuerpos o escalas o utiliza ambas figuras o decide otro tipo de agrupación y de esta decisión depende la regulación de los procedimientos correspondientes a los temas antes señalados.

Dejamos la cuestión aquí porque en los restantes artículos del capítulo se analizará todo con más precisión. Pero sí quiero recordar que a efectos de selección, por ejemplo, vimos que el artículo 61 del estatuto, en su punto 6, segundo párrafo, establece una seria limitación a la utilización del concurso como  procedimiento selectivo en el caso de los funcionarios, al exigir una ley para su aplicación y con carácter excepcional.

En definitiva, se nos manifiesta que existe un derecho de la organización, que es derecho administrativo, del que derivan principios y normas que limitan la potestad de autoorganización, como es lógico pues toda potestad deriva del ordenamiento jurídico y en los términos que en él se establecen. La autonomía como la discrecionalidad conllevan el sometimiento al ordenamiento jurídico y sus principios y no son ni soberanía ni capacidad de actuar con arbitrariedad.

El artículo siguiente, el 73 se refiere al Desempeño y agrupación de los puestos de trabajo y nos dice:

1. Los empleados públicos tienen derecho al desempeño de un puesto de trabajo de acuerdo con el sistema de estructuración del empleo público que establezcan las leyes del presente Estatuto.
2. Las Administraciones Públicas podrán asignar a su personal funciones, tareas o responsabilidades distintas a las correspondientes  al puesto de trabajo que desempeñen siempre que resulten adecuadas a su clasificación, grado o categoría, cuando las necesidades del servicio lo justifiquen sin merma en las retribuciones.
3. Los puestos de trabajo podrán agruparse en función de sus características para ordenar la selección, la formación y la movilidad.

Comento, en principio, sin acudir ahora a lo dicho en mis Comentarios al Estatuto, para ofrecer un poco más de improvisación, si bien supongo que lo que el artículo me suscita en su relectura será esencialmente lo mismo que la primera hecha al objeto de comentario. Así lo primero, una vez más, es la necesidad o no de su punto primero, pues lo que dice parece obvio y no sólo un derecho de los empleados públicos, sino una obligación de buena administración por parte de la Administración y sus dirigentes. Es inconcebible, jurídica, administrativa y racionalmente que un funcionario pueda servir en la Administración sin que desempeñe un puesto de trabajo o dicho de otra manera que cobre sin trabajar. Por lo tanto, no es sólo un derecho del empleado, es bastante más que eso. De no cumplirse la regla nos encontraríamos con posibles casos de prevaricación o como mínimo de mala administración. Pero el punto del artículo matiza diciendo: de acuerdo con el sistema de estructuración del empleo público que a través de sus leyes establezca cada Administración pública. Al utilizar la expresión de la estructuración del empleo público, me parece evidente que hay que conectar con el artículo 72 antes reflejado y considerar que el derecho que se declara y la obligación que yo contemplo, han de desarrollarse atendiendo a las normas reguladoras de la selección, la promoción profesional, la movilidad, la distribución de funciones, etc. que se desarrollen por cada Administración conforme a las previsiones del capítulo que es objeto de mi reflexión, lo que también supone considerar el artículo 74 referido a la ordenación de los puestos de trabajo. Lo que lleva a una última consideración, la de si se pueden dar destinos o adscripciones que no sea en puestos de trabajo que figuren en plantilla o relaciones de puestos; es decir, si cabe adscribir simplemente funciones o tareas sin puesto de trabajo creado que las contemple u ordene. Pero esta es cuestión que hay que contemplar en sí misma y mediante un análisis del ordenamiento y sus principios para establecer alguna conclusión.

El punto 2 no hace más que evidenciar que los intereses generales, la racionalidad y el gasto público, pueden plantear reorganizaciones en el contenido de las tareas y consiguientes responsabilidades en las unidades orgánicas y en sus puestos de trabajo y respecto de los empleados titulares de los mismos o que los ocupen. El artículo se refiere a tareas y responsabilidades y no a las funciones, pues éstas son las que, desde mi punto de vista conectan con la agrupación de puestos o en la creación de cuerpos y escalas y confieren la capacidad para el desempeño de las tareas y proporcionan las pautas de los conocimientos y capacidades consiguientes, junto con el grado y categoría como reconoce el artículo. Lo que me plantea otra cuestión que afecta a los conceptos de carrera vertical y horizontal y es la de que el grado y la categoría, según este artículo, supondrían en cierto modo una capacidad distinta o mayor y tal vez no distintas tareas sino funciones, no podrían ser un simple y mero sistema de más retribución. Sea como sea, todo nos evidencia que la gestión de personal es un sistema complejo y llena de matices y que su ordenamiento puede contener contradicciones en una misma norma entre los principios que cabe deducir de ella y de aquél .

El punto 3 es algo que desde los principios de mi ingreso en la Administración pública y preocupación por la denominada, entonces, administración de personal, ha sido objeto de mi reflexión y opinión, la de que la estructura en cuerpos, por ejemplo, no ha de  ser sólo una estructuración de puestos y que confiera un poder burocrático en el seno de la organización ni una patrimonialización de la misma, sino una forma de organizar u ordenar, como dice el artículo, la selección, la provisión y carrera y la formación de los funcionarios. Y todo ello, como resultado de una labor científica, de análisis, estudio e investigación de la organización y actividad administrativa. Pero esto pertenece ya al contenido del artículo siguiente el 74, cuyo análisis dejo para otro día.

Quien quiera puede comparar o completar las reflexiones de hoy respecto del artículo 73 con las efectuadas en los Comentarios al Estatuto, en el enlace realizado al inicio.

Al margen de lo anterior, veo que el blog, marca ya más de 400.000 visitas, considerando que el contador se introduce con bastante posterioridad a su inicio. Gracias, pues, a quienes lo hacen posible y a los que ayudan a su difusión. Que sea de utilidad. 



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