lunes, 5 de julio de 2021

LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Los grupos de clasificación profesional, las relaciones de puestos y el análisis y clasificación de puestos de trabajo.

Voy a empezar el mes de julio con una larga transposición de lo último escrito provisionalmente  en mi trabajo sobre Juridicidad y organización en la Administración española.


La estructuración del empleo público.

 

El Capítulo II del Título V del Estatuto se ocupa de la estructura del empleo público y en su artículo 72, nos dice que las Administraciones públicas estructurarán sus recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones y conforme a lo previsto en este capítulo. La verdad es que no entiendo bien este precepto, pues, desde mi punto de vista la selección y los demás procedimientos o derechos que cita se han de realizar de acuerdo con la estructuración y no al contrario. Son cuestiones de gestión y la estructura es algo más: un sistema ordenador y base y fundamento de toda gestión referida al personal e incluso de la planificación de los recursos humanos. Es realmente obra de la voluntad legal, sin perjuicio de que sea organización básica. Por eso, es frecuente que se identifique la organización con la estructura, cuando por nuestra parte ya hemos dicho que alcanza muchas más cuestiones, incluyendo los procedimientos. Tampoco el orden expositivo del capítulo me convence, pues empieza en su artículo 73 refiriéndose al desempeño de los puestos de trabajo y su agrupación con un posible carácter didáctico, que en realidad rompe la didáctica de le estructuración del empleo público.

 

A) Grupos de clasificación profesional.

 

Por ello, empezaré por el artículo 76 y los grupos de clasificación profesional del funcionario de carrera, cuando en realidad no es una clasificación del personal sino el establecimiento de unos grupos y subgrupos de titulaciones que constituyen niveles distintos que compartimentan o configuran una estructura básica en la que hay que clasificar al otro básico elemento estructural que son los cuerpos y escalas, que establece el anterior artículo y que también resultan ser sistemas de agrupación de puestos y funcionarios, sin eliminar otros posibles sistemas o elemento estructural. Sencillamente las titulaciones son, en principio, la garantía de la posesión de unos conocimientos concretos y comprobados, determinados por los contenidos de la carrera estudiada y los puestos pueden exigir de esos conocimientos, carrera y títulos.

 

Los grupos previstos por el Estatuto, estarán siempre pendientes de las reformas educativas, al basarse en la titulación académica y no sólo implica una estructura sino que también determina parte de la retribución de los funcionarios y de su carrera, La inclusión, de las escalas en los grupos de titulación, también desde mi punto de vista y como veremos en su momento, desvirtúa el verdadero fin o utilidad principal de la escala.

 

El grupo o subgrupos, en su caso, que establece la Ley tienen influencia respecto de las retribuciones básicas,  y en cuanto a la clasificación de puestos de trabajo y agrupación en los cuerpos y, en consecuencia, en las exigencias de requisitos y conocimientos a exigir y comprobar en las pruebas selectivas. En cierto modo, y en especial en los cuerpos especiales o facultativos, como capacitadora, la titulación correspondiente, del ejercicio de profesiones. De ahí que el artículo 76 los califique como grupos de clasificación profesional. En la Administración especial, en cuerpos como arquitectos, médicos, ingenieros, etc., es indudable la completa conexión en cada uno de los puestos con la exigencia del título, ya que sin el título la profesión pueda ejercerse. No ocurre igual en la administración general o cuerpos generales, donde es el puesto y su contenido, al igual que en la escala, el que determina la exigencia de uno u otro título, produciéndose incluso la clasificación de un puesto en más de un grupo de titulación. Con esto nos introducimos ya en el artículo 75 y su contenido que analizaremos más adelante. Antes hay que tratar, lo que para mí es el elemento principal de la estructuración.

 

B) Ordenación de los puestos de trabajo.

 

El artículo 74 del Estatuto y su Texto refundido nos dice que: Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de las relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones

 

a) Relaciones de puestos de trabajo. Análisis y clasificación de puestos.

 

Una vez más la ley no me convence en su redacción. El artículo lleva como título el de la ordenación de puestos de trabajo, mientras que en su contenido se refiere a las relaciones de puestos de trabajo y lo hace como instrumento organizativo y les marca unos contenidos mínimos, sin que figure enumerado el de los requisitos necesarios para la ocupación o desempeño del puesto y queda oculto realmente el trabajo del análisis y clasificación de puestos de trabajo previo a la relación de puestos de trabajo. Éstas son en realidad el resultado y expresión gráfica de dichos análisis y clasificación y todo ello acaba siendo la estructuración en sí misma.

 

En toda ciencia y en todo trabajo o análisis el elemento histórico resulta necesario para comprender las figuras, conceptos, ideas o abstracciones que la actualidad o la realidad, en un momento determinado, nos presentan. Esto se hace necesario para comprender qué son realmente las relaciones de puestos de trabajo, cuyo antecedente son las plantillas orgánicas de la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado de 1964. La Ley de Bases de 1963 que dio lugar a dicho Texto articulado, en su Base II.3 b), al fijar la competencia en materia de personal de los órganos superiores de la función pública, decía que competía al Presidente del Gobierno el proponer al Consejo de Ministros la aprobación de las plantillas orgánicas y la clasificación de puestos de trabajo en los departamentos ministeriales. Esta necesidad, además de implicar una racionalización administrativa, tenía su raíz en la creación de los Cuerpos generales y la atribución a los mismos de las funciones comunes a la actividad administrativa y las plazas de mayor responsabilidad del Cuerpo Técnico a sus  funcionarios con diploma de directivo (Base III 1). Ello da lugar a los artículos 23 y 24 del Texto articulado en los que, el primero, repite lo dicho respecto de los funcionarios de los Cuerpos generales y el segundo que establece que son funcionarios de los Cuerpos especiales los que ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión y los que tienen asignado dicho carácter por razón de las circunstancias concurrentes en la función administrativa que les está encomendada.

 

Así, pues, en el momento de dictarse el Texto articulado de la Ley de Bases, los funcionarios de cuerpos facultativos, ante todo, ejercían funciones administrativas comunes en el nivel superior, el análisis de puestos de trabajo y su clasificación, iba a determinar en estos funcionarios una pérdida de poder y todo el sistema adquiere caracteres de importancia y transcendencia superior a lo solamente administrativo u organizativo para ser un elemento de lucha entre burócratas por el dominio de la organización en cada ministerio. El análisis había de distinguir las actividades administrativas comunes y generales de las que no lo eran y por primera vez atribuirlas formalmente a un cuerpo determinado. Al mismo tiempo que los especialistas no entraban en la concepción del directivo, sino el Cuerpo Técnico al que se podía acceder con distintas titulaciones de nivel superior o universitario. Así, se nos conecta la estructuración corporativa con la de puestos de trabajo que ha de dar lugar a las plantillas orgánicas, diferentes de las plantillas de cuerpo. Además, la clasificación de puestos llevaba a su vez el incluir el puesto en un nivel retributivo y definir los complementos retributivos conforme a las funciones y tareas a desempeñar en cada puesto. Así la expresión “plantilla orgánica” reflejaba mejor su carácter estructural, no meramente de relación de puestos, sino de expresión ordenada por órganos administrativos y directivos de los puestos que en ellos quedan comprendidos y de todas sus características y, con ellas, las de la personas que han de desempeñarlos, hasta completar la plantilla ministerial.

 

En estos momentos iniciales, el análisis de los puestos comienza con la declaración y encuestas a los funcionarios respecto de las tareas que realizan en el puesto correspondiente. De modo que el estudio comparado de puestos iguales o similares permite que el analista y los responsables finales realizaran la clasificación y proyecto de plantilla a aprobar. Esta es pues la raíz de las relaciones de puestos de trabajo. Tarea que, sólo en el caso de políticas públicas nuevas, adquiere de nuevo su sentido más amplio y estructural.

 

Una vez establecido el sistema, poco a poco, surge como problema organizativo y de reclamaciones y recursos jurídicos, la reclasificación del puesto. Ya que las relaciones de puestos no son una estructura monolítica sino variable en virtud de decisiones de distribución de trabajo y tareas por las jefaturas de los órganos o modificación de fines y políticas o necesidades; de igual modo que la persona que desempeña el puesto, según su personalidad y actividad, lo desarrolla y lo hace más eficaz o menos, resultando que varía en realidad; de ahí que exista una evaluación del desempeño, que no elimina el problema de que en el puesto se acaben realizando funciones distintas y de mayor responsabilidad que lo clasificado y surja la reclamación del funcionario. La organización no es sólo estructura es un elemento vivo que influye en la gestión y en los derechos funcionariales, y en los actos administrativos.

 

Este es pues el origen del sistema, que se regula de nuevo con la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que tiene el fin de establecer unas bases comunes a todas las Administraciones públicas, ante todo por el nuevo nivel de las Comunidades autónomas y su potestad legislativa, y en su artículo 15 regulaba las relaciones de puestos de trabajo y en él se decía que éstas incluirán, para cada puesto de trabajo, en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que tengan asignadas y los requisitos exigidos para su desempeño….También en su punto 2 introducía un factor importante e influyente en la estructura corporativa o en los cuerpos generales, al menos en puestos de nivel directivo, y en la movilidad interadministrativa, y era el que decía: Los puestos de trabajo serán de adscripción indistinta para todos los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley. Únicamente podrán adscribirse con carácter exclusivo puestos de trabajo a funcionarios de un determinado Cuerpo o Escala cuando tal adscripción se derive necesariamente a la naturaleza y de la función a desempeñar en ellos y en tal sentido lo determine el Gobierno a propuesta del Ministro de la Presidencia.

 

Leído ahora este artículo, se observa que la ley recogía en cierto modo el sentido anticorporativo de la época, pero aún incluyendo la estructura corporativa, hacía del puesto de trabajo y sus funciones el instrumento básico de la estructuración. Pero se abría una complejidad de gestión de los recursos humanos para cualquier organización estructural grande.

 

La redacción expuesta fue modificada por Ley 62/2003 de 30 de diciembre, complicando un poco más la gestión y clasificación, pero sin que, al efecto perseguido aquí, afectara a la cuestión de la constancia de los requisitos exigidos para el desempeño, ni a la adscripción indistinta. De otro lado, conectaba las relaciones de puestos con cada Centro gestor, de modo que volvía a manifestar que no eran mera relación sino estructura orgánica. También decía que la creación, modificación, refundición y supresión de puestos se debían realizar a través de las relaciones de puestos de trabajo. Muestra de su carácter vivo y no monolítico. El otro punto a destacar en la nueva redacción dada al artículo 15 es la de evidenciar la conexión entre relaciones de puestos y provisión de puestos de trabajo cuando establecía que: la provisión de puestos de trabajo a desempeñar por el personal funcionario, así como la formalización de nuevos contratos de personal laboral fijo, requerirán que los correspondientes puestos figuren detallados en las respectivas relaciones. Lo que implicaba que ningún requisito no incluido en éstas pudiera incluirse a efectos de la provisión.

 

Vistos estos antecedentes el artículo 74 del Texto Refundido vigente se puede decir, en cierto modo, que deslegaliza o elimina como básico el contenido de las relaciones de puestos en cuanto a los requisitos y queda a decisión de cada Ley de función pública, salvo si se considera el apartado 3 del artículo 73 que al decir que: Los puestos de trabajo podrán agruparse en función de sus características para ordenar la selección, la formación y la movilidad, puesto que esta ordenación no se puede realizar si no se han clasificado y expuesto los requisitos para el desempeño que determinan los conocimientos, capacidades y habilidades necesarias para ello. Al mismo tiempo, se muestra la conexión de la relación con la gestión, pero contradice la manifestación del artículo 72 de que la selección, la promoción, la movilidad, etc. sean elementos estructurales aunque se refiera a las normas, pues el derecho siempre organiza y al hacerlo se puede decir que estructura; pero en este caso la ley atribuye el papel estructural a las relaciones y del modo referido del artículo 73.3. O sea de modo que son los puestos de trabajo los que pueden agruparse en función de sus características para ordenar la selección, la formación y la movilidad y no al contrario, éstas ordenar los puestos y sus características..

 

No obstante todo lo apuntado, hay que tener en cuenta el desarrollo reglamentario de todo este sistema. En el que se manifiesta bien la concreción de las que la ley no ha determinado o bien la desviación de sus principios informadores. De modo que se conculque lo jurídico y a través de reglamentos se organice mal. También, por supuesto, las leyes autonómicas y su análisis no muestran si los problemas o incógnitas expuestas se dan o no. Esta tarea ingente de investigación, haría de este capítulo y punto algo más que eso, siendo ya de por sí extenso. Sin embargo en relación a la clasificación de puestos de trabajo o a su agrupación, se expone lo que la reciente Ley 4/2021 de la Función Pública valenciana ha dispuesto, sobre todo por la cuestión que se ha planteado respecto de la consideración en las relaciones de puestos o no de los requisitos y su carácter básico real.

 

Esta Ley, al respecto, primero en su artículo 38 se refiere al análisis de los puestos de trabajo y lo califica de herramienta necesaria para suministrar información tanto del trabajo, en relación con las tareas de los puestos, como del personal que lo desempeña en relación con el perfil de competencias necesario para su correcto desempeño. El análisis de puestos de trabajo como instrumento para la planificación en el empleo público podrá ser utilizado para el diagnóstico y diseño del resto de las herramientas de organización y gestión de recursos humanos…Un buen ejemplo de buena juridificación de una cuestión organizativa, quizá por ser una Comunidad que comenzó basándose en una estructura de puestos y sectores administrativos y no en cuerpos funcionariales. La calificación del análisis como herramienta necesaria fuerza a preguntarse por qué no se configuró como norma básica.

 

El artículo 40 de esta Ley valenciana se refiere a la agrupación de puestos de trabajo del siguiente modo: Los puestos de trabajo podrán agruparse en función de los conocimientos o destrezas exigidos para su desempeño, con el objeto de racionalizar la gestión de recursos humanos: Las agrupaciones de puestos son instrumentos para la ordenación de los procesos de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo, así como la formación y, en su caso, la carrera profesional entendida como sistema de promoción profesional.

 

El artículo 42 se refiere a la clasificación de puestos de trabajo y dice: La clasificación de puestos de trabajo es el procedimiento a través del cual y previo análisis de cada puesto, se determina su posición organizativa, su contenido funcional y los requisitos para su desempeño, además, en su caso, de otras características, aprobándose mediante resolución.

 

Por último el artículo 47 se refiere a las relaciones de puestos de trabajo del siguiente modo: La relación de puestos de trabajo es el instrumento técnico a través del cual las administraciones públicas, los organismos públicos, los consorcios y las universidades públicas, organizan racionalizan y ordenan su personal para una eficaz prestación del servicio público. Su contenido se elaborará en función de las necesidades del servicio, deberán ser objetivadas y justificadas en virtud del análisis previo de los puestos de trabajo y los perfiles de competencias profesionales, debiendo quedar explícitas las razones objetivas que la sostienen desde el punto de vista del interés públicos..

 

Es evidente que esta Ley compensa adecuadamente las carencias del Estatuto y nos muestra el carácter básico que tiene el análisis de puestos de trabajo, fundamento para su clasificación y agrupación. Carácter que, desde mi punto de vista, exigía que el Estatuto expusiera, como sistema de racionalización e instrumento de organización y planificación. A través de estos artículos queda reflejada esta importancia y sobre todo lo que es una organización racional para la gestión de recursos humanos y gestión eficaz en general, que se hace derecho y constituye obligación; además con la garantía de una motivación objetiva con base en dicho análisis y con las garantía de una motivación expresa en él fundada y no realizada a conveniencia para clasificar un puesto a medida o más allá de los intereses públicos o generales. Así pues: organización, derecho, obligación y garantía.

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