jueves, 13 de enero de 2022

LA CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS: La promoción interna





d) Promoción interna.



Antes de entrar en la regulación legal de la figura, hay que decir que en cualquier organización y en su gestión de sus recursos humanos, previamente a acudir a la contratación de nuevas personas, se contempla si en su seno ya existen las que cuentan con la preparación y habilidades para desempeñar el puesto correspondiente y se produce el cambio de puesto y, en su caso, su promoción a una mayor responsabilidad y funciones distintas, con la ventaja de que la persona ya conoce la organización y su funcionamiento. Una cuestión organizativa, de eficacia y de simplificación o racionalidad. Pero lo que es sencillo en una organización que cuenta con una dimensión adecuada y que se controla por cada unidad o delegación, por el conocimiento directo del personal, sin embargo no lo es en una Administración Pública.



Se ha hecho referencia en el punto 4.3 a los conceptos de cuerpos y escalas y en el Capítulo siguiente se analizarán los de Administración general y especial, que afectan a la organización administrativa y no sólo a la función pública, La promoción interna viene por un lado a, en la primera, sustituir la idea que representaba la escala y en la segunda afecta a aquellas funciones y profesiones que cuentan con dos niveles de titulación diferente y en la que la de carácter inferior representa una función auxiliar o complementaria: ingenieros, arquitectos, etc. Por lo tanto, esta promoción representa ese aprovechamiento del personal con el que ya se cuenta en la Administración, antes de acudir a la selección externa. Analizamos su regulación legal.



El Texto Refundido del Estatuto del empleado público no nos ofrece un concepto o una descripción única de la promoción interna, sino que en el artículo 16 y formando parte de la carrera profesional de los funcionarios nos ofrece dos tipos de promoción interna: la vertical y la horizontal. Describe a la primera como el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18. O sea el cambio de un cuerpo a otro de un grupo o subgrupo superior. La horizontal la contempla como el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18. Ya no se hace referencia a un ascenso sino a un cambio de cuerpo en el mismo subgrupo. Pero en ambos casos se nos remite a lo regulado en el posterior artículo 18.



Dicho artículo nos muestra algo esencial en su primer punto, que estos ascenso y acceso se han de realizar mediante la superación de unas pruebas selectivas garantes de los principios de igualdad, mérito y capacidad, según lo establecido en el artículo 55. 2. En el resto de cuestiones remite a la legislación de desarrollo del Estatuto. Siguiendo pues la línea mantenida, vamos a ver lo legislado en la Comunidad Valenciana.



En dicho caso el artículo 131 sí se refiere a un concepto de la promoción profesional a la que califica así: El personal funcionario de carrera tiene derecho a la promoción profesional mediante un conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso que deberán respetar los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad. Al igual, que en el Estado no hay referencia a si estas oportunidades se dan en el seno de unas pruebas de libre concurrencia o no. Para dilucidar esta cuestión hay que acudir a las vías reglamentarias, estatal y valenciana.



Por lo que se refiere al estatal RD 364/1995, de su artículo 78 se deduce que se organizan las pruebas selectivas mediante turnos: el de promoción interna y el libre atribuyendo a cada uno un número de vacantes, cuestión que muestra el artículo 79 cuando señala que las vacantes convocadas para promoción interna que queden desiertas, por no haber obtenido los aspirantes la puntuación mínima exigida para la superación de las correspondientes pruebas se acumularán a las que se ofrezcan al resto de aspirantes de acceso libre, salvo en el caso de convocatorias independientes de promoción interna.



Es decir, la previsión inicial es la del establecimiento de dos turnos en una misma convocatoria, pero el reglamento no cierra, con ello, la posibilidad de pruebas exclusivas para la promoción interna. Existe, pues, en el sistema de promoción interna, en cierto modo, una relación con el de una prueba restringida, si bien en este caso no se dirige a personas que no han ingresado en la Administración pública, sino que están en ella en niveles o cuerpos distintos de aquellos a los que concurren en las pruebas. Por ello el sistema de turnos y acumulación de vacantes antes descrito parece equilibrado y muestra que la promoción interna reglamentariamente es una oposición y no un trámite o coladero, hay que demostrar el nivel y conocimientos apropiados para ascender o para acceder a otro cuerpo.



Pero el Real Decreto, aún establece otras cuestiones que, a su vez, nos plantean otras. Así el artículo 77 prevé que a los aspirantes por el turno de promoción interna se les pueda eximir de pruebas cuyo conocimiento se haya acreditado suficientemente en las de ingreso al Cuerpo o Escala de origen. Sin embargo el adverbio suficientemente que utiliza el artículo, plantea una valoración, desde mi punto de vista y sobre todo en la promoción interna vertical, del nivel de las pruebas realizadas en el cuerpo de origen y las correspondientes al que se aspira. Lo que, dado el distinto nivel entre uno u otro, puede que presente unos contenidos menores en calidad y nivel entre unas y otras y las de origen no acrediten “suficientemente” el nivel exigible. Pero esto, implica un trabajo o estudio que normalmente no se realiza y lo habitual es que si, por ejemplo, hubo una prueba sobre la Constitución y sus preceptos, se exima de ella y no se mida que tipo de cuestiones o preceptos eran objeto de la prueba y su mayor o menos complicidad. Lo cierto es que organizativamente se plantarían problemas que se eluden, pero que, jurídicamente el “suficientemente” implica.




De otro lado, la exención de una prueba conlleva que en ella no exista la puntuación total que corresponde cuando todas las pruebas se realizan, por lo que queda justificada la existencia de turnos, e incide en el sistema de elección de vacantes. Y en ese momento es cuando el reglamento nos muestra otra complejidad y es que lo que se convocan son plazas y que de ellas algunas concretadas en puestos en el momento de la elección no se ofrecerán a los del turno libre, pues el punto 2 del artículo 78 nos dice: El Ministerio para las Administraciones públicas, a propuesta del Ministerio u organismo en el que estén destinados los aspirantes aprobados en el turno de promoción interna y previa solicitud de éstos, podrá autorizar que se les adjudique destino dentro del mismo, en el puesto que vinieran desempeñando o en otros puestos vacantes dotados presupuestariamente existentes en el municipio, siempre que sean de necesaria cobertura y se cumplan los requisitos establecidos en la relación de puestos de trabajo. En este caso, quedarán excluidos del sistema de adjudicación de destinos por el orden de puntuación obtenido en el proceso selectivo.

Las convocatorias podrán excluir la posibilidad prevista en el párrafo anterior.

Lo dispuesto en este apartado 2 no será de aplicación a los funcionarios de los Cuerpos de Seguridad del Estado



Lo antedicho, perece mostrar que a la hora de elección de plazas se ha formado una lista por cada turno, ya que el mismo artículo en su punto 1 nos dice que los funcionarios que accedan a otro cuerpo o escala por promoción interna tendrán, en todo caso, preferencia para cubrir los puestos vacantes de la respectiva convocatoria sobre los aspirantes que no procedan de este turno. En conclusión, las vacantes, pues, han de ofrecerse previamente a los del turno de promoción interna, de modo que puedan acumularse las vacantes de dicho turno, que no se cubran por él, al turno libre. Pero el punto dos del artículo nos presenta la posibilidad de que a petición de un Ministerio se pudiera prever que los del turno de promoción interna pudieran elegir o adjudicárseles el puesto que vinieran desempeñando. Lo que supone que aún no estando como funcionarios de carrera del puesto al que acceden hayan podido estarlo de modo temporal por los sistemas de provisión especiales que la legislación establece o prevé. En cuyo caso, además de la preferencia, antes ha de preguntarse sí quienes están en dicha situación han pactado con el Ministerio correspondiente un compromiso de elegir esa plaza o más bien puesto. De no ser así, en el proceso de elección de vacantes habría que preguntar a cada uno o en general si desean el puesto que venían ocupando o no, previamente a la elección y adjudicárselos, antes de proceder a la elección del resto.



La cuestión que plantea esta especie de reserva es si los puestos de trabajo que ocupan son vacantes que han seguido los cauces legales de provisión y ofrecidos a provisión quedando desiertos, o sea son vacantes definitivas por desiertas y están incluidos realmente como plazas en las pruebas, pues de lo contrario se eliminaría la posibilidad de que alguien que no necesita de la promoción interna para el acceso a las mismas han tenido previamente la oportunidad de acceder a ellos y determinar su propia carrera profesional.



Resulta, pues, en definitiva, que existiendo dos turnos, las vacantes se ofrecen primero a los del promoción interna y luego al resto de seleccionados por el otro turno.



Por lo que se refiere a la legislación valenciana, respecto de la promoción interna hay que acudir el Decreto 3/2017 de selección, provisión de puestos de trabajo y movilidad del personal de la función pública valenciana; anterior pues a la vigente ley y regulando una figura comprendida en la carrera administrativa que lo está en el Decreto 211/2018 dedicado a la carrera profesional entre otras cuestiones. Este Decreto, también se refiere a la promoción interna horizontal y la vertical, pero contempla un tercer tipo denominado como promoción interna mixta, pues este Decreto basado en la ley anterior a la vigente contempla unos itinerarios profesionales, que hay que considerar ya en desuso y, por ello, esta figura mixta se refería a el personal que pertenezca a un cuerpo o escala del grupo o subgrupo inmediatamente inferior al de las plazas convocadas y que no esté dentro del mismo itinerario profesional



El itinerario profesional lo regulaba la derogada Ley 10/2010 en su artículo 116, no permaneciendo la figura en la vigente, por lo que esta denominada promoción mixta hay que entender que queda sin efecto o sentido. Nada más distinto de los parámetros estatales nos ofrece la legislación valenciana.

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