Las organizaciones públicas, en parte por la no concurrencia de muchas de sus actividades con las ofrecidas por el mercado o la sociedad, pueden ofertar servicios que no son demandados por los ciudadanos, no atender convenientemente a las preferencias y prioridades de éstos, cumplir insuficientemente sus fines, obtener una mala valoración de sus servicios y de sus integrantes y no cerrar, como probablemente sucedería en el sector privado con una empresa que se comportase de la misma manera. Sin embargo, esto no es cierto del todo.
Las Administraciones públicas cuando se comportan así pierden legitimidad y facilitan que otras organizaciones puedan asumir parte de sus funciones porque los ciudadanos entiendan que no cumplen con su finalidad pública o no resultan eficaces o eficientes. Llegados a este punto, el recurso al mercado para que preste determinados servicios públicos, por ejemplo, provocará menos resistencias en la sociedad. El riesgo en que incurren también se puede manifestar en la obsolescencia de determinadas políticas, de las instituciones o de partes de las mismas. La pérdida de legitimidad facilita la incorporación de esas medidas y hace que el ciudadano manifieste una importante desafección de las organizaciones administrativas. Esto hace que un ataque contra los fundamentos del servicio público o contra algunas de sus prestaciones sea mejor aceptado por los ciudadanos al haber perdido en buena parte la conciencia sobre la función política y social que la Administración Pública tiene encomendada. Esta conciencia se ha visto nublada por los resultados y por el estilo de actuar de las organizaciones políticas y administrativas en las últimas décadas. De esta manera, la falta de legitimidad de la Administración Pública deviene en un sentimiento de dolor de los ciudadanos y éste en la búsqueda de alternativas al margen de lo público.
Hay que preguntarse si los responsables públicos son conscientes de esta situación y si perciben el riesgo institucional en que se encuentran las organizaciones públicas. Se va a considerar que la situación vista desde la organización y sus integrantes no producen indicios de que no se esté actuando desde la mejor opción posible, lo que es confirmado habitualmente por expertos y por la praxis de otras organizaciones públicas del entorno inmediato. Desde esa referencia no cabe realmente otra interpretación. A esta situación vamos a denominarla Umbral de Riesgo Sistémico (URS). Se sabe que nos encontramos ante un URS porque, vista la situación actual desde el conjunto del sistema, se percibe con claridad que no se logran los objetivos establecidos y se constata que no se ha encontrado la vía de solución. Ésta no se puede encontrar desde las actuaciones que se practican habitualmente, lo que debe hacernos pensar que la vía de solución está en otro nivel de intervención cualitativamente diferente al que se está interviniendo en el escenario actual.
Los responsables públicos perciben una dicotomía entre lo que saben que tienen que hacer y hacen y la percepción negativa de los ciudadanos respecto de la Administración Pública como institución. Esto supone insatisfacción para todas las partes afectadas y el desconocimiento de cuál es el escenario y las claves de intervención para lograr el resultado deseado. Ante esta situación, la explicación más habitual que se suele dar es que la Administración pública, y la política, tiene un estereotipo negativo que es difícil de superar. A esto se añade la percepción de los dirigentes públicos de la “insaciabilidad de la demanda de calidad” por parte de los ciudadanos (Beltrán, 2000: 86). Sin embargo, investigar esa dicotomía y detectar las claves por las que se está operando en la actualidad nos permite superar el URS y abre un estimulante campo de estudio científico.
El URS se produce porque la acción presente no asume las expectativas y deseos futuros de los ciudadanos. Así, se puede actuar en el presente desde el futuro, pero esto no hay que confundirlo con cualquier actuación que se proyecta en el tiempo. Es decir, no se trata de una planificación estratégica habitual, ya que esta puede basarse en los mismos referentes que hacen caer a la organización en los URS. Esta perspectiva de actuar en el presente desde el futuro es la que posibilita conectar con las expectativas de los ciudadanos y superar el URS.
La actuación pública debe buscar la efectividad, que se remite al futuro mediante la planificación estratégica, entendida como criterio político-social que contempla los referentes de actuación para la resolución de un problema. Entre éstos se encuentran: la creación conjunta de una sociedad mejor (legitimidad, mejora de la democracia, aprendizaje individual; funcionamiento social; evolución de la especie); la identificación de los problemas y tópicos relevantes; la búsqueda de una continua formación de los ciudadanos y, en general, de la sociedad. La efectividad puede ser pasiva, responder o corresponder a las demandas o exigencias de la sociedad (criterio político); o activa, en la que los poderes públicos se adelantan a los acontecimientos y educan a la ciudadanía para poder dar una respuesta apropiada a los nuevos tiempos y exigencias (criterio social) y construir de manera conjunta de una sociedad futura mejor. La mayoría de las Administraciones Públicas se plantean la eficiencia, y a veces la eficacia, de sus instituciones, pero rara vez se plantean la efectividad de las mismas. Es decir, se puede ser eficaz y eficiente, y resolver un modelo ajeno a la realidad.
El URS se refuerza cuando se considera al ciudadano como un factor fijo y no una variable referencial del sistema político que se encuentra al final del proceso decisional al que se le pide que declare su opinión sobre las decisiones adoptadas, sobre las que se van a adoptar o sobre el impacto de las políticas públicas. Quedarse en el nivel declarado de los individuos profundiza la dicotomía expresada y produce la frustración de los altos responsables de la Administración respecto a su trabajo, que es debida a que sienten que el mismo no es reconocido por los ciudadanos. En este mismo sentido, el URS se refuerza cuando se considera al ciudadano como cliente, esto es, abordable solo desde los resultados y desde la eficacia en la actuación de la Administración Pública y no como sujeto referencial del sistema político-administrativo.
La noción ciudadano aparece como clave para superar el URS. No basta realizar la afirmación de la centralidad del ciudadano para que el cambio cultural se produzca sin más, como se ha podido comprobar en las décadas de vigencia de la nueva gestión pública. Los enfoques que proclaman esta centralidad la hacen desde la referencia del ciudadano nominalmente, pero operativamente esa referencia mantiene el escenario, las relaciones, las actuaciones y el estilo en los que la Administración se relaciona con el ciudadano. Esto hace que se caiga en múltiples URS imposibilitando que se pueda captar la máxima valoración del ciudadano:
- Creer que disponer de los temas de interés de un público objetivo es igual a conocer su escala de valores.
- Cree que disponer de “toda la información” de una realidad es igual a saber intervenir en ella.
- Creer que el marco institucional es igual al marco de valor de la ciudadanía.
- Creer que el público objetivo en vez de una variable del sistema es igual a una realidad en sí misma investigable.
- Creer que con disponer del valor declarado del público objetivo se puede llegar a gestionar su valor operativo.
- Creer que sin gestionar el nivel emocional se puede llegar a lograr resultados sobresalientes para el público objetivo.
A ellos hay que añadir los que provienen de una defectuosa comunicación de la actividad político-administrativa y los riesgos que ella genera, lo que no significa dar la razón a los que justifican que los problemas de la mala aceptación de la acción política provengan de una mala estrategia de comunicación. Ésta puede ayudar a transmitir mejor el mensaje, pero no cambia los referentes de validación ciudadana.
Estos indicios nos muestran la naturaleza subjetiva del riesgo y la necesidad de abordar la validación institucional de la Administración Pública desde el nivel emocional de los ciudadanos, además de cumplir con el necesario nivel de la eficacia. Cuando se ha entrado en cualquiera de esos u otros URS, las actuaciones que tengan que ver con los valores de eficacia sólo conseguirán mejorar un poco la valoración global que el ciudadano tenga de la institución, incluso aunque se llegue al nivel óptimo de calidad administrativa. Esto es debido a que es necesario gestionar también el nivel emocional, que es donde se construye el contenido y los límites del riesgo y es donde se pueden lograr la mayor parte de la validación y la legitimidad institucional.
La situación del URS afecta a toda la institución y produce en los responsables de la misma un ángulo muerto de visión que hará que lleve, sin conciencia clara de ello, a la propia institución a no ser validados por los ciudadanos y a proyectarla a una dinámica de posible quiebra sistémica futura.
No hay comentarios:
Publicar un comentario