La Administración Pública, además de implementar y ejecutar las decisiones y de adaptarlas a su entorno, también transmite los valores, creencias, normas, racionalizaciones y símbolos que son necesarios para mantener la integración y el equilibrio del sistema actuando, de esta manera, como agencia de socialización; esta actividad de la Administración Pública es una verdadera política cultura que emana del centro político.
La Administración Pública al realizar actuaciones o políticas las hace con una finalidad precisa y determinada, con un sentido teleológico. De ahí que tenga importancia el estudio de la cultura organizacional de las Administraciones Públicas. En este sentido tienen transcendencia las políticas formativas de los empleados públicos, no tanto por la incorporación de las últimas técnicas y habilidades, cada vez más semejantes al sector privado, sino por la transmisión de una serie de valores, creencias y estilos determinados necesarios para cumplir las decisiones adoptadas. Por tanto, cuando la Administración realiza actuaciones o servicios equivalentes al sector privado, no significa que deba hacerlos siguiendo los mismos valores y creencias. Esto sucede no sólo y fundamentalmente por el distinto “para qué” de la Administración Pública, sino también porque los valores y creencias transmitidos desde el centro decisional para implementar y ejecutar una política pública o acción determinada pueden ser distintos a los que tenga el sector privado para actuaciones análogas. Esto se puede observar, por ejemplo, en el caso de la ejecución de los programas relacionados con los servicios sociales en su significado amplio. Así, el sector privado y el no gubernamental, a diferencia de la Administración y su sector público, no tienen por qué regirse por el principio de equidad.
Queda la cuestión del déficit de transmisión de la cultura emanada del centro decisional al filtrarse a través de la cultura organizativa de la Administración. La resistencia al cambio es una parte clásica de la literatura administrativa y muestra el choque entre distintos valores y creencias. También nos puede mostrar la existencia de distintas subculturas en una misma Administración. De esta manera, no existe una transmisión automática de los valores emanados del centro decisional o de los órganos de dirección de la Administración, siendo este aspecto uno de los que muestran la autonomía de la Administración respecto a la dirección política. También nos muestra que no es posible introducir procesos de cambio en una organización sin hacer estudiado previamente los elementos de su cultura.
Las reflexiones anteriores abren el campo a la diferenciación entre la legitimidad por resultados por la actuación administrativa y la legitimidad institucional. Para algunos autores se mantenía una cierta linealidad entre ambas, de tal manera que a mayor legitimidad por resultados se producía una mayor legitimidad institucional. Si la finalidad del centro decisional no es sólo hacer actuaciones, y en ocasiones puede no serlo en absoluto, es necesario relativizar que la fuente de legitimidad de las instituciones políticas y administrativas provenga esencialmente de los resultados obtenidos con las políticas públicas.
Se mantiene que el centro decisional determina el fin de las políticas públicas, así como el de otra serie de actuaciones políticas y sociales y, a los efectos que ahora nos interesan, transmite valores, creencias y patrones culturales. Es decir, muestra un perfil determinado, un estilo de ejercicio del poder y de articulación de la sociedad a través de las instituciones políticas y administrativas que transciende a los ocupantes coyunturales de dichas instituciones. Estos componentes de la legitimidad institucional se completan con el estilo que transmiten cada una de las instituciones políticas concretas. Así se puede afirmar que la legitimidad de resultados es una condición necesaria pero no suficiente para lograr la legitimidad institucional.
Si el ejercicio de la dominación concreta del poder a través de una serie de instituciones políticas y administrativas no es bien aceptado por los ciudadanos, nos podemos encontrar ante una carencia de legitimidad institucional. Esta carencia puede producirse aunque los resultados de la acción política y administrativa sean bien valorados por los ciudadanos. Esto explicaría, al menos en parte, por qué cuando se valoran mejor los servicios y prestaciones públicas esta mejoría no se traslada a la valoración institucional de la Administración, de los partidos políticos, del Gobierno y del resto de los integrantes del sistema político. Se podría decir que el ejercicio de la dominación propia del poder político precisa de algo más que hechos, de eficacia, para suscitar la adhesión ciudadana; precisa también de sentimientos. Cuando esto no se produce o se hace parcial o insatisfactoriamente, son las instituciones y sus integrantes los que reciben el rechazado por los sujetos comunes. Finalmente, la insatisfacción institucional o política por los ciudadanos puede trasladarse a la misma valoración de la democracia.
La legitimidad institucional requiere del adecuado ejercicio del poder por las instituciones encargadas de ejercer formalmente la dominación propia del poder político. De otra forma, se producirá un distanciamiento entre la política y el ciudadano que en su fase más aguda provoca que el sistema entre en un umbral de riesgo sistémico, antesala de la quiebra. Las formas de evitar ese distanciamiento son muy variadas, aunque la predominante en los sistemas políticos avanzados actuales gira en torno a las diversas manifestaciones de la participación, a la que se han añadido los diversos instrumentos de la gobernanza. Sin embargo, apenas se incide en las reformas sustanciales de las instituciones básicas del sistema político, como es el sistema de partidos, el sistema electoral, etc. Esto es debido a que estas reformas, especialmente la electoral, solo se producen en periodos de auténticos cambios de régimen.
Nos encontramos, como resumen de este apartado, con una Administración compleja, que ejerce el poder político y que participa en sus decisiones; interrelacionada en su parte superior con otras posiciones de poder y en interacción con actores sociales a los que condiciona y es condicionada de forma variable por ellos; que interactúa con las instituciones políticas y con otras administrativas, con el fin de dar cumplimiento a las decisiones conformadoras o para ejercer el poder propio de la burocracia y de sus grupos; que ejerce la discrecionalidad en la adaptación de la decisión a la ejecución concreta; que es vehículo de transmisión de las decisiones, valores y creencias del centro político o decisional, pero que puede condicionarlos por su propia cultura organizativa y por sus propios intereses.
La Administración Pública al realizar actuaciones o políticas las hace con una finalidad precisa y determinada, con un sentido teleológico. De ahí que tenga importancia el estudio de la cultura organizacional de las Administraciones Públicas. En este sentido tienen transcendencia las políticas formativas de los empleados públicos, no tanto por la incorporación de las últimas técnicas y habilidades, cada vez más semejantes al sector privado, sino por la transmisión de una serie de valores, creencias y estilos determinados necesarios para cumplir las decisiones adoptadas. Por tanto, cuando la Administración realiza actuaciones o servicios equivalentes al sector privado, no significa que deba hacerlos siguiendo los mismos valores y creencias. Esto sucede no sólo y fundamentalmente por el distinto “para qué” de la Administración Pública, sino también porque los valores y creencias transmitidos desde el centro decisional para implementar y ejecutar una política pública o acción determinada pueden ser distintos a los que tenga el sector privado para actuaciones análogas. Esto se puede observar, por ejemplo, en el caso de la ejecución de los programas relacionados con los servicios sociales en su significado amplio. Así, el sector privado y el no gubernamental, a diferencia de la Administración y su sector público, no tienen por qué regirse por el principio de equidad.
Queda la cuestión del déficit de transmisión de la cultura emanada del centro decisional al filtrarse a través de la cultura organizativa de la Administración. La resistencia al cambio es una parte clásica de la literatura administrativa y muestra el choque entre distintos valores y creencias. También nos puede mostrar la existencia de distintas subculturas en una misma Administración. De esta manera, no existe una transmisión automática de los valores emanados del centro decisional o de los órganos de dirección de la Administración, siendo este aspecto uno de los que muestran la autonomía de la Administración respecto a la dirección política. También nos muestra que no es posible introducir procesos de cambio en una organización sin hacer estudiado previamente los elementos de su cultura.
Las reflexiones anteriores abren el campo a la diferenciación entre la legitimidad por resultados por la actuación administrativa y la legitimidad institucional. Para algunos autores se mantenía una cierta linealidad entre ambas, de tal manera que a mayor legitimidad por resultados se producía una mayor legitimidad institucional. Si la finalidad del centro decisional no es sólo hacer actuaciones, y en ocasiones puede no serlo en absoluto, es necesario relativizar que la fuente de legitimidad de las instituciones políticas y administrativas provenga esencialmente de los resultados obtenidos con las políticas públicas.
Se mantiene que el centro decisional determina el fin de las políticas públicas, así como el de otra serie de actuaciones políticas y sociales y, a los efectos que ahora nos interesan, transmite valores, creencias y patrones culturales. Es decir, muestra un perfil determinado, un estilo de ejercicio del poder y de articulación de la sociedad a través de las instituciones políticas y administrativas que transciende a los ocupantes coyunturales de dichas instituciones. Estos componentes de la legitimidad institucional se completan con el estilo que transmiten cada una de las instituciones políticas concretas. Así se puede afirmar que la legitimidad de resultados es una condición necesaria pero no suficiente para lograr la legitimidad institucional.
Si el ejercicio de la dominación concreta del poder a través de una serie de instituciones políticas y administrativas no es bien aceptado por los ciudadanos, nos podemos encontrar ante una carencia de legitimidad institucional. Esta carencia puede producirse aunque los resultados de la acción política y administrativa sean bien valorados por los ciudadanos. Esto explicaría, al menos en parte, por qué cuando se valoran mejor los servicios y prestaciones públicas esta mejoría no se traslada a la valoración institucional de la Administración, de los partidos políticos, del Gobierno y del resto de los integrantes del sistema político. Se podría decir que el ejercicio de la dominación propia del poder político precisa de algo más que hechos, de eficacia, para suscitar la adhesión ciudadana; precisa también de sentimientos. Cuando esto no se produce o se hace parcial o insatisfactoriamente, son las instituciones y sus integrantes los que reciben el rechazado por los sujetos comunes. Finalmente, la insatisfacción institucional o política por los ciudadanos puede trasladarse a la misma valoración de la democracia.
La legitimidad institucional requiere del adecuado ejercicio del poder por las instituciones encargadas de ejercer formalmente la dominación propia del poder político. De otra forma, se producirá un distanciamiento entre la política y el ciudadano que en su fase más aguda provoca que el sistema entre en un umbral de riesgo sistémico, antesala de la quiebra. Las formas de evitar ese distanciamiento son muy variadas, aunque la predominante en los sistemas políticos avanzados actuales gira en torno a las diversas manifestaciones de la participación, a la que se han añadido los diversos instrumentos de la gobernanza. Sin embargo, apenas se incide en las reformas sustanciales de las instituciones básicas del sistema político, como es el sistema de partidos, el sistema electoral, etc. Esto es debido a que estas reformas, especialmente la electoral, solo se producen en periodos de auténticos cambios de régimen.
Nos encontramos, como resumen de este apartado, con una Administración compleja, que ejerce el poder político y que participa en sus decisiones; interrelacionada en su parte superior con otras posiciones de poder y en interacción con actores sociales a los que condiciona y es condicionada de forma variable por ellos; que interactúa con las instituciones políticas y con otras administrativas, con el fin de dar cumplimiento a las decisiones conformadoras o para ejercer el poder propio de la burocracia y de sus grupos; que ejerce la discrecionalidad en la adaptación de la decisión a la ejecución concreta; que es vehículo de transmisión de las decisiones, valores y creencias del centro político o decisional, pero que puede condicionarlos por su propia cultura organizativa y por sus propios intereses.
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