sábado, 7 de agosto de 2010

SOBRE LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN MARCHA (VI)

La Administración Pública tiene la misión de gestionar las decisiones políticas adoptadas, aunque no todas tienen su origen en el centro decisional. En este centro no tienen cabida todos los niveles de gobierno. La vinculación de estos con el centro se establece mediante los mecanismos de articulación establecidos en la distribución del poder en el territorio. La vertebración entre las diversas Administraciones se refuerza con la participación de cada una de ellas en las distintas fases de las políticas públicas conformadoras. Sin embargo, la realidad parece mostrar que no todas las actuaciones públicas de las organizaciones territoriales son reconducibles directamente al centro, ya que una buena parte de la actividad política y administrativa consiste en lograr la articulación entre los diversos niveles gubernamentales y sociales. Esto da lugar a un importante campo de interés al estudiar las relaciones intergubernamentales y la gestión intergubernamental –RIG y GIG-. De ahí que se pueda decir que la configuración de las instituciones administrativas territoriales refleja la forma en la que el poder se distribuye territorialmente. La articulación entre dichas instituciones presenta rasgos de jerarquía decisional y de distribución de las fases de las políticas públicas que van desde el centro territorial hasta la periferia, correspondiendo a esta básicamente la fase de ejecución.
El interés de estas cuestiones en el estudio de la decisión, con ser principal, no es el único. En su traslación de la decisión adoptada, la Administración interactúa con los grupos de interés internos y externos a la organización. Los primeros dan lugar a los estudios burocráticos, y los segundos, a una multitud de relaciones que son de diversa naturaleza y alcance y que son estudiados por diversas disciplinas y enfoques. Lo transcendente de estos fenómenos es que es en la Administración donde se producen y que, habitualmente, se encuentran alejados físicamente y del conocimiento del centro decisional. De ahí, que no todos los fenómenos relacionales o participativos tengan transcendencia política en el centro decisional.

La Administración Pública tendría, claro es, un papel dependiente de la política, pero esto es cierto si nos referimos a la zona operacional de la Administración, porque su ápice superior también “es” político. Concuerda esta teoría con la apreciación de que los burócratas o altos funcionarios hacen política. La literatura científica también mantiene que el ámbito de interpretación discrecional de la decisión conforme bajamos los escalones administrativos es mayor. Este fenómeno se ve agravado con la existencia de diversas organizaciones administrativas territoriales encargadas de implementar o ejecutar las decisiones.

Los déficits de ejecución que suponen estos fenómenos lo son respecto de la decisión, pero no desde la óptica administrativa de cada organización territorial ni de los grupos que se relacionan en los niveles no decisionales con la Administración. Para éstos la pérdida paulatina de conexión entre la decisión y la ejecución es una clara ganancia al poder influir en ella o alterarla. En ocasiones este déficit es criticado desde una óptica excesivamente formalista, pero no hay que olvidar que también es una forma de adaptación de la decisión a la realidad social, que suele ser diversa, incluso dentro de un mismo Estado. En definitiva, el ajuste de la decisión a través de las ejecuciones concretas muestra la posibilidad de adaptación general del sistema, a la vez que puede corregir los problemas de vinculación de la ejecución al centro decisional.
La adaptación de la Administración Pública a su entorno, que variará dependiendo de las materias y de la cultura política y organizativa, ayuda al centro decisional a ajustarse a la realidad social. Sin embargo, es posible que se introduzcan intereses nuevos en la implementación y en la ejecución que sean distintos de los de la decisión. Algunos de ellos integran lo que la literatura científica asocia con las disfuncionalidades o el mal funcionamiento de la burocracia o de la Administración Pública.

Por último, resulta evidente que los actuales límites del Estado ya no son válidos para encontrar el origen de la decisión. No hay que olvidar que algunas posiciones del centro decisional en los países avanzados puede encontrarse fuera de las posiciones estatales, en organismos supranacionales o internacionales especializados. Es decir, quizá más que nunca se precisa la adaptación a la realidad concreta de cada territorio afectado y aquí cumple un papel fundamental la Administración Pública; de otra forma, es posible que lo que se resienta sea la legitimidad de las instituciones que han adoptado la decisión, al no lograr los objetivos planificados y decididos en ellas.

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