martes, 19 de agosto de 2014

ESTRUCTURA ORGÁNICA Y ESTRUCTURA DE PUESTOS.

En las últimas entradas dedicadas a los puestos de trabajo se ha manifestado la relación de la organización administrativa, en cuanto a la estructura de las Administraciones públicas, con la acción política o con las políticas públicas que cada Administración quiere llevar a cabo, lo que evidencia algo que este blog pretende resaltar y es la relación entre Política y Administración. De este modo, aun cuando se pretenda que toda organización administrativa  pública tenga unas bases científicas, resulta que en ella existe un factor que no es plenamente racional o, más bien, que no obedece a conclusiones derivadas del estudio y análisis de la actividad que se desarrolla, sino a las necesidades políticas o políticas públicas a desarrollar. Tampoco ello quiere decir que las políticas públicas sean un espacio de libertad de acción y donde la racionalidad no haya de estar presente, puesto que en su formulación y sobre todo en su formalización e implementación ha de intervenir la Administración para determinar su viabilidad, lo cual supone que en el seno de aquélla se desarrolle una actividad analítica para establecer cómo se ha de desarrollar la política que se propone y la organización que precisa, investigando los factores administrativos que son necesarios para desarrollarla y viendo si ya existen o se han de adquirir. Organización, personal, elementos materiales y presupuesto son los factores principales, junto con el procedimiento, que han de preverse para valorar la posibilidad de que la política correspondiente pueda ser eficaz y, en su caso, el plazo para ello.

Sobre ello ya se ha escrito bastante en el blog; ahora interesa, dentro del factor organización, hacer referencia a la estructura y, como he dicho, de las últimas entradas, creo que resulta una distinción o la existencia de una estructura orgánica y una estructura de puestos. La primera es resultado, normalmente, primero, de una norma con rango de ley que establece la estructura política o de gobierno de cada Administración y sus niveles jerárquicos de modo general o abstracto y así se suelen establecer los niveles, hasta las direcciones generales y segundo de una orden ministerial o departamental que establece los órganos administrativos. Con ello ya se sabe o se ordenan los órganos políticos que cada departamento político-administrativo (ministerios, consejerías, etc.) pueden desarrolla. Este desarrollo de estos órganos de gobierno que dirigen la administración por sectores finalísticos y competenciales se realiza por norma con rango de Decreto, en el que se concreta en número y denominación de los órganos y niveles que previamente la ley estableció y se determinan sus competencias. En este desarrollo se suele también establecer el nivel de las subdirecciones generales, órgano bisagra entre política y administración, pero que ya se considera un puesto de trabajo a clasificar en las relaciones de puestos de trabajo. Pero lógicamente éstas ya vienen condicionadas por una norma que establece o, en definitiva, crea las subdirecciones generales. Hay , pues, una vinculación entre subdirecciones generales y políticas públicas, que, desde mi punto de vista, es el punto que permite considerar la existencia de una cierta discrecionalidad a la hora de nombrar a sus responsables y que sería su mayor idoneidad para contribuir a la eficacia de la política pública correspondiente y su capacidad para dirigir la acción a ello dirigida. Únicos puestos, pues, en los que se revela una necesaria confianza política dirigida a esa eficacia y se justifica, pues, el sistema de libre designación.

Esta estructura orgánica, al margen de su particular racionalidad, podemos considerarla como una estructura formal, que puede ser cambiada simplemente cambiando la norma que la establece. Pero el presupuesto y el gasto público son elementos fundamentales y que siempre han de ser considerados, hasta el punto que, generalmente, cuando se establece esta estructura orgánica o formal, es normal que se diga en la norma que ella no supondrá aumento del gasto público. Por ello, el desarrollo de esta estructura o la determinación de sus puestos, que se establece por la orden ministerial, conlleva, ya, todo un procedimiento administrativo, que se corresponde con el análisis y clasificación de puestos y con las relaciones de puestos de trabajo o determinación de las plantillas y se somete, también, a los procedimientos de la gestión presupuestaria a efecto de la determinación de los créditos o dotaciones correspondientes.  La orden ministerial, en realidad sigue estableciendo una estructura orgánica y formal de acuerdo con los niveles de órganos administrativos permitidos por leyes y reglamentos, que ha de ser clasificada en las relaciones de puestos de trabajo, así como éstas han de crear y clasificar su estructura en puestos concretos.

Surge así la que se puede denominar como estructura de puestos o estructura activa, cuyo desarrollo lleva su tiempo y plantea una serie de problemas de gestión. De cómo sea el desarrollo de esta estructura de puestos resulta o deriva la estructura real de cada uno de los órganos de gobierno o políticos y de las subdirecciones generales y también de los órganos administrativos y, con ello, surgen las diferencias entre unos y otros y por lo que hace al nivel administrativo sus niveles en complemento de destino o de responsabilidad, etc., por ejemplo. En definitiva, mientras la estructura orgánica o formal puede considerarse más o menos permanente, la estructura de puestos puede estar en continua evolución y cambio, y precisa de permanente observación y reajuste. De ahí que las ordenes ministeriales o departamentales sean más bien necesarias para fijar la competencias de los órganos administrativos, mientras que la estructura de puestos queda realmente al desarrollo del procedimiento de configuración de las relaciones de puestos.

Bien, no trataba, por hoy, nada más que remarcar esta diferencia y apuntar uno de los problemas que más agravios comparativos puede ocasionar que es el de la diferencia entre la organización formal y la real o activa; cuestión que ha de ser considerada en la clasificación de puestos de trabajo y que puede determinar que existan, dentro de cada órgano del mismo nivel, diferentes niveles retributivos complementarios. 

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