PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: La creación, modificación y supresión de los puestos de trabajo y los reglamentos orgánicos.

En la última entrada se comenzó a analizar el artículo 34 de la Ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana relativo a la creación, modificación y supresión de puestos de trabajo y se relacionó con el artículo 19 del Decreto 56/2013. De lo reflejado se deducía, entre otras cosas, la necesidad de la existencia de crédito para poder crear y clasificar los puestos de trabajo y se veía que el procedimiento establecido reglamentariamente prevé que mediante una memoria quede estimado cuál es el coste de la creación o en su caso de la modificación de los puestos de trabajo, lo que justifica que en el análisis que vengo haciendo se contemplen los presupuestos como elemento a considerar.

Expuestos los dos primeros puntos del citado artículo 34, procede reflejar el resto del mismo.

3. Cuando para atender a las necesidades de prestación del servicio público, sea necesaria la provisión de puestos de trabajo de nueva creación o cuyas características hayan sufrido modificación, podrán proveerse éstos a través de las formas temporales de provisión de puestos de trabajo establecidas en esta ley, sin que sea necesaria la publicación previa de la correspondiente relación de puestos de trabajo y sin que pueda adjudicarse con destino definitivo hasta que se publique la modificación.

Se puede considerar que este punto del artículo se preocupa, ante todo, de la provisión de los puestos de nueva creación más que de ésta en si misma, pero creo que también nos manifiesta como la relación de puestos de trabajo no es el todo en el proceso de creación de puestos o de la ordenación referente a los mismos. De este modo, resulta que cuando es necesario, aún no habiéndose publicado la relación de puestos de trabajo, los de nueva creación o modificados mediante los actos previos a la relación y siguiendo el procedimiento reglamentario pueden ser cubiertos si bien de modo temporal, hasta que publicada la relación sea convocada la provisión definitiva de dichos puestos. Este es un ejemplo de que los actos, que sumados conducen a la relación de puestos de trabajo, tienen su propio valor y efectos y que son el fundamento de ésta, y su justificación y los que, en su caso, hay que discutir en el fondo de la controversias que en torno a ella puedan surgir. Continúa el artículo estableciendo:

4. Si como consecuencia de la aprobación de los reglamentos orgánicos y funcionales de la administración de la Generalitat, se llevaran a cabo modificaciones de los puestos de trabajo que afectarán a las relaciones de puestos de trabajo publicadas, podrá convocarse la provisión definitiva de los mismos de acuerdo con su nueva clasificación, siempre que los cambios no afecten a su naturaleza, requisitos, retribuciones complementarias, méritos, formas de provisión y localidad.

Si las modificaciones a que se refiere el párrafo anterior tuvieran lugar durante la provisión definitiva del puesto, el destino se adjudicará conforme a la nueva clasificación.

De nuevo la preocupación básica es la provisión de puestos, pero, también de nuevo, se nos muestra que las relaciones de puestos de trabajo no son la única vía de clasificación de puestos o de su creación y modificación, ni de organización. Se menciona en este punto a los reglamentos orgánicos y funcionales de la administración, que son aquéllos que nos ofrecen o regulan la organización de, en este caso, las consellerias o depatamentos del gobierno de la Generalitat y aparece así de rondón un elemento principal en la organización administrativa que trae causa del artículo 64 de la Ley del Gobierno Valenciano que nos dice que se aprobará por el Consell un Reglamento orgánico de cada conselleria a propuesta del conseller respectivo. Es esta ley la que, así mismo, establece la organización superior de las consellerias, hasta el nivel de los directores generales, siendo objeto los reglamentos orgánicos de desarrollo, en los niveles inferiores o nivel simplemente administrativo, mediante ordenes de los consellers.

Se presenta así, ante nosotros, toda una forma de organizar que salvo en el punto 4 del artículo 34 que hemos reflejado parece quedar desconectada del procedimiento racional que supone el análisis, la clasificación y las relaciones de puestos de trabajo. Este proceso organizativo de reglamentos y ordenes de organización es, en cierto modo más político que otra cosa, si bien en el desarrollo del  nivel administrativo es simplemente burocrático. Vale la pena detenernos en él y explicar su génesis.

Antes he de hacer ver que el punto 4 citado lo que indica es que si, como consecuencia de la aprobación de los reglamentos orgánicos y funcionales, se producen modificaciones de puestos de trabajo, se pueden convocar la provisión definitiva de los mismos en sólo determinados casos. Pero salvo que se cambie el alcance de la organización de la que hasta el momento se ocupan los reglamentos orgánicos, éstos sólo llegan al nivel político, hasta los directores generales, quedando el resto de la organización para el desarrollo por Orden de loss conseller, como ya he dicho. Por lo tanto, la modificación de los puestos de trabajo, en todo caso, se produce en estos reglamentos de desarrollo de los orgánicos. El problema que se plantea es si en este nivel normativo o a través de estas Ordenes se realizan modificaciones, si éstas necesitan o no del análisis y de la clasificación previa de los puestos. Se que me introduzco en un campo bastante complejo de explicar y cuya realidad, inicialmente, se puede decir que no tiene nada que ver con la racionalidad del sistema de clasificación, pero que hay que afrontarlo y estoy haciéndolo de modo bastante improvisado.

Lo primero a resaltar es que si se produce un nuevo reglamento orgánico o se modifica uno existente, es porque hay una reestructuración en el nivel político, que normalmente obedece a una nueva política pública o a un cambio en el responsable de la dirección y gestión de una ya existente. Aparece una nueva conselleria o se funden en una existente políticas de otra que desaparece y se afecta por ello a la organización política y máxima responsable de la gestión y ejecución de dichas políticas, cambiando los contenidos competenciales de las direcciones generales o creándose alguna nueva. Ello puede afectar o no a los puestos de trabajo más o menos inmediatamente inferiores; principalmente a los más inmediatos o equivalentes al nivel de subdirección general, donde ya hay que clasificar ya el puesto y, en su caso, recoger en la correspondiente orden, de nueva regulación o de modificación de la existente. 

Todo esto suele ser, más que un procedimiento de clasificación, un proceso de relaciones entre el máximo responsable de la política pública correspondiente y los servicios encargados de la organización y del personal (secretarías generales administrativas), y donde se aprovecha para hacer las modificaciones que se estiman convenientes. Es un proceso más informal que formal y en el que los citados órganos administrativos suelen ejercer su poder burocrático y cuyo resultado es la Orden que muestra la estructura del departamento y sus competencias y funciones. Pueden aparecer nuevos órganos administrativos o desaparecer otros y producir consecuencias en la gestión de personal y en los derechos de éste.

Pero lo importante es, sea como sea ¿ha de procederse a analizar y clasificar los puestos que se crean o modifican? ¿tiene sentido el artículo 34.4? ¿hay una potestad reglada o discrecional? Bien, aún con toda la importancia y racionalidad que otorgo al análisis de la organización, el proceso analítico y clasificador de los puestos de trabajo, cuyo resultado final se muestra en las relaciones de puestos, lo cierto es que tiene distintas intensidades o momentos y que en una organización ya consolidada, puede ir desde la simple adscripción de un puesto creado a un cuerpo de funcionarios, cosa sabida desde que se inicia el procedimiento de creación, hasta el procedimiento más complicado de creación de nuevos cuerpos y puestos inexistentes por la aparición de políticas públicas totalmente nuevas. En este último caso, como en el que ahora comentamos de reestructuraciones departamentales, el primer análisis o reflexión no es el de la organización existente, sino de las necesidades de la nueva que se crea y en esta fase, la organización tiene un cierto carácter de previsión y ha de desarrollarse en el tiempo. Claro es que, una vez más hay que resaltar, que lo normal es que ya exista una determinada organización en la que se incide. Sea como sea se puede considerar que la clasificación en estos casos se produzca inicialmente por el señalado proceso de relaciones entre distintos órganos y burócratas y que la adscripción a cuerpos y la atribución del nivel orgánico y la consideración de un complemento de destino o la fijación inicial de otros complementos se haga con cierto carácter provisional ya que las cargas de trabajo pueden ser lo menos definido y lo que está por conocer.

Lo antedicho lo que nos manifiesta es que, dependiendo de la intensidad e importancia de la reestructuración y de lo que innove en la organización, la clasificación será más o menos compleja y más definitiva o provisional, de modo que en el segundo caso el desarrollo de la actividad en el tiempo comportará determinadas reclasificaciones. Pero aunque ha sido el artículo 34.4 el que ha llevado a estos comentarios, el caso que contempla, preocupado de la provisión de puestos, es muy simple ya que no se produce si los puestos de trabajo sufren cambios en requisitos, retribuciones complementarias, méritos, forma de provisión y localidad; por lo que la provisión definitiva parece proceder cuando sólo cuando hay un simple cambio de competencias o funciones, si bien es que el punto no queda muy claro y no alcanzo a comprender el supuesto que se contempla y, aún, menos el párrafo final del punto, ya que de él parece deducirse que no hace falta proceder a nueva convocatoria. Ello supone que en el fondo no hay un cambio en el puesto y su contenido.

No obstante, y acabo por hoy, desde el punto de vista de la gestión de personal y de los intereses y derechos de los funcionarios los problemas surgen cuando los cambios afectan al contenido de los puestos de tal manera que se hace necesario el proceder a su nueva provisión, provocando el cese en los puestos reformados o reestructurados, lo que ocurre también cuando se fusionan distintos puestos en uno nuevo. Cuando esto ocurre, la clasificación, se produzca como se produzca, adquiere relieve jurídico, más allá de la organización, y las garantías de su buena realización deben cumplirse, siguiendo los procedimientos con todos sus trámites y formalidades hasta que cumplidos y aprobadas las modificaciones de las relaciones, se proceda a la provisión definitiva de los puestos; es decir es de aplicación lo que prevé el artículo 34 en su punto 3. 

Hemos, pues, topado con una cuestión que precisa, quizá, de más reflexión y que es punto de conflictos jurídicos y afecta a la carrera de los funcionarios. En resumen, la clasificación ha de realizarse en todo caso y no hay una potestad discrecional en las ordenes de desarrollo de los reglamentos orgánicos, sino una simple estructuración, en la que ya hay contenida una clasificación orgánica, pero el puesto o puestos quedarán, tras análisis y clasificación, definitivamente descritos en las relaciones de puestos de trabajo y, conforme a ellas y su contenido, ha de procederse a la provisión definitiva de los puestos, mientras se proveen o desempeñan temporalmente y solucionando los problemas que provoca la reestructuración.