miércoles, 4 de febrero de 2015

LOS EFECTOS DE LAS RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO COMO ACTOS.

El pasado 11 de septiembre editaba esta entrada a propósito de la jurisprudencia por la que se considera que las relaciones de puestos de trabajo son actos generales y venía a concluir que no era lo importante la naturaleza jurídica de aquéllas sino sus efectos y la importancia técnica desde el punto de vista organizativo que significaba todo el procedimiento para su formación y aprobación; en realidad un proceso técnico. De ahí que, en su tiempo, considerando, por mi parte, que efectivamente eran un acto administrativo, sin embargo estimaba que eran un acto complejo o, si se quiere un complejo de actos. Al menos, dentro del proceso, si descontamos el proceso analítico propiamente dicho, diríamos que se distinguen dos actos que contienen el carácter de decisiones administrativas: la clasificación de cada puesto y la resolución o decisión por la que se aprueba el conjunto de actos clasificatorios ordenándolos en una relación. Si la relación como acto es recurrible, lo normal es que lo sea por la clasificación, la cual, además y a su vez, es una suma de decisiones de clasificación de distintos factores en que se descompone o compone, según se mire, cada puesto de trabajo.

La clasificación y el análisis parte o debe de partir para acercarse a la realidad de una situación de hecho que viene determinada, tal vez, ante todo, por la decisión de la jefatura correspondiente en el reparto de trabajo en su unidad, en su cuantía o carga y en cuanto a su complejidad técnica mayor o menor, considerando subjetiva u objetivamente la preparación de sus subordinados; lo que, indudablemente, matiza cada puesto, al menos en los niveles de responsabilidad y quizás de complemento retributivo. No se puede clasificar un puesto sin contar con el que lo desempeña y con su jefe. En la clasificación de determinados aspectos del puesto ya hay implícita una evaluación del desempeño. Pero, tal como se nos presentan las relaciones de puestos de trabajo, se puede considerar, si el proceso analítico no existe en realidad, que se realiza una decisión abstracta y generalizada por clases de puestos y unos niveles ajustándose a la estructura orgánica formalizada normativamente, con un definición de funciones también abstracta y desconectada de las tareas concretas y partiendo de las funciones propias del cuerpo funcionarial correspondiente. Lo que esto significa es que los matices antes señalados no se presentan o muestran en la relación de los puestos o en su clasificación y, algo que es natural, éstas no reseñan el titular del puesto ni, como acto general, se dirigen a cada uno de modo individual comunicando los motivos de la clasificación. Es más la relación de puestos de trabajo y la clasificación no siempre muestran los efectos posteriores, por lo que cada funcionario puede inicialmente estar conforme con ella y no impugnarla, descubriendo después que en realidad se ha afectado a su igualdad, mérito y capacidad cuando tiene constancia de las desigualdades cometidas comparando su clasificación con la de otros puestos. Lo que se vienen llamando agravios comparativos.

Estamos pues exponiendo efectos que tienen las relaciones de puestos de trabajo que son perturbadores de los procedimientos administrativos y causa de reclamaciones jurídicas que son complejas en lo judicial y que en lo administrativo, en realidad, son consecuencia de la labor de carácter directivo o de gestión más que jurídicas. Creo que aún están por verse los efectos de considerar a las relaciones de puestos de trabajo como actos generales y si va a ser, finalmente, más perturbador que el hecho de que cupieran más recursos o instancias judiciales por su consideración como reglamentos. De momento, he evidenciado que existiendo una conexión de la persona con el puesto de trabajo, las relaciones no la evidencian y, en cambio, su consideración de acto general puede que conlleve el efecto de que si no se recurre en plazo la relación, una vez publicada, se pueda ver caducada cualquier posterior acción impugnatoria, producida al percibir el interesado el efecto real que en él produce, y no admitirse el recurso indirecto, admisible antes. Situación que favorecería a una Administración que actúe mal o con desviación de poder y que, en cambio, deja al funcionario desamparado y también perjudica al interés público que representa una buena organización administrativa y su eficaz acción. Se puede llegar al disparate a través de una cuestión doctrinal sobre la naturaleza de una actuación administrativa o por intereses burocráticos del aparato judicial, que de todo hay en todas las administraciones publicas sea cual sea el poder al que pertenezcan.

Las relaciones de puestos de trabajo no equivalen a actos generales como lo es una convocatoria, en la que se ordena el procedimiento concreto de una actuación determinada de un órgano, para llegar a un resultado, decisión o resolución que luego es recurrible.  No estamos ante unas bases, sino ante un resultado, acto simple puro y duro, pero complejo. No es apropiado referirse a un acto general porque los afectados son muchos, no hay una normación dirigida a muchos sino un acto clasificatorio por puesto y persona que lo desempeña. Y de ordenar, ordena a la Administración no al individuo, salvo por los temas de evaluación del desempeño. Es una suma de actos que afectan a personas concretas, cuya motivación no aparece en ella y ni siquiera puede que lo sea en un expediente, que realmente consiste en todo el proceso técnico que la clasificación conlleva. No puedo dejar de olvidar cómo he visto crecer un puesto de trabajo y mejorar por una persona, llegar por ello a una reclasificación y perderse con el cambio de titular hasta ser una injusticia que se mantuviera un nivel retributivo que ya no se merecía. A medida que escribo, teniendo en cuenta que el problema es siempre más grave en la administración general que en la especial -la cual es más homogénea y corporativa, puesto que aquélla cuenta con variedad de puestos-, se me evidencia que la evaluación guarda relación con la clasificación del puesto y que un puesto clasificado, siguiendo correctamente su análisis, cuando se desempeña a su máximo nivel, supone que cualquier actuación posterior de otro funcionario que disminuya su valor o niveles de clasificación (destino, responsabilidad, conocimientos, mérito, etc.) debe determinar la evaluación negativa del funcionario. Pero, de otro lado, un puesto clasificado para un funcionario, con desempeño en mínimos, es fácil que determine, para otro funcionario que lo ocupe posteriormente, una evaluación positiva a poco que haga. La importancia de la jefatura y de la dirección es evidente. Que hay un problema de gestión y no jurídico es evidente y que sólo la mala gestión convierte la cuestión en problema jurídico y contencioso, también. Todo ello sin considerar que la clasificación en realidad no sea un resultado sino un presupuesto; además, sin real motivación o justificación técnica plenamente racional.

Por ello, apuntados simplemente algunos efectos posibles de la jurisprudencia actual -pues ya veremos cuántos aparecen-, resta decir que la jurisdicción sólo puede actuar con eficacia si todo el proceso técnico de análisis y clasificación, que acaba en una relación de puestos, está explícito en un expediente y si cada funcionario ha intervenido en el proceso y recibido comunicación individualizada de la clasificación obtenida y sus motivos y, en su caso, lo mismo cuando se pida una reclasificación, por cambio de los factores que condujeron a la clasificación inicial.

En fin, me repito como siempre, pero cada vez resultan más matices que me reafirman en mis opiniones sobre las relaciones de puestos de trabajo, sin perjuicio de que todo el sistema pudiera ser muy simplificado, empezando por dejar de seguir utilizando la referencia a 30 niveles de destino, inexistentes en la realidad, y por no partir simplemente, al menos en los niveles superiores y medios, en cuanto al destino y su nivel, de la estructura orgánica mantenida por las normas organizativas.

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