PODERES PÚBLICOS Y EFICACIA DE LA LEY

En un Estado de derecho los tres poderes públicos se mueven en torno a la ley, y su eficacia depende principalmente del poder ejecutivo y final y especialmente del judicial que, en ultima instancia ,declara el derecho interpretando la ley en la aplicación que de ella le corresponde.

Sin  embargo, hay  declaraciones de la ley, o instituciones fijadas en ella, en las que  nadies parece creer, hasta  el punto que  quedan ineficaces, siendo la Justicia y las disposiciones en torno a ella las últimas responsables. Me voy a referir a los casos que me parecen más paradigmáticos: la responsabilidad administrativa, el silencio administrativo positivo y la obligación de resolver de las Administraciones públicas:

Respecto de la primera, en los inicios de mi carrera administrativa era opinión general que la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública con carácter objetivo, simplemente por el mal o buen funcionamiento de aquélla, era una de las más avanzadas de Europa. Doctrinalmente la figura estaba perfectamente configurada y jurisprudencialmente también y sus principios básicos o generales siguen aún claramente establecidos en los tres primeros puntos del artículo 139 de la Ley 30/1992 del Régimen jurídico de las Administraciones Püblicas y del Procedimento Común, que son como sigue:

 1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas

3. Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

Los contagios de sida a través del plasma sanguíneo y de las transfusiones creó en el ámbito sanitario un problema y la jurisprudencia empezó a eliminar la responsabilidad pública en aquéllos casos en que la detección de la enfermedad aún no era técnica o científicamente detectable en las analíticas y de ahí la actual redacción del punto uno del artículo 141 de la mencionada ley que establece:

1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

Sea como sea la responsabilidad patrimonial administrativa, paradójicamente, resulta frecuente en los casos que podemos llamar pequeños, siendo el caso más habitual el de caídas en la calle, edificios públicos etc., pero ya escasa y prácticamente bloqueada en los casos en que la indemnización ha de ser importante ya que las tasas judiciales y los costes procesales suponen un claro impedimento y una carga importante para los bolsillos de los posibles reclamantes en vía judicial, salvo otra vez en el ámbito sanitario en el que si los informes técnicos periciales son claros y favorables el riesgo resulta asumible. Si atendemos en cambio al ámbito de la función pública y en especial al ámbito de oposiciones y concursos y posibles indemnizaciones el freno es más evidente. De otro lado, con carácter general  y no sólo para el ámbito legislativo y expropiatorio se viene considerando de aplicación el que que no exista un deber jurídico de soportar, de modo que en ocasiones se viene considerando este deber jurídico ante la simple existencia de disposiciones administrativas aberrantes que establecen medidas claramente contrarias a principios constitucionales y derechos fundamentales.

Si no atendemos a la responsabilidad patrimonial, sino simplemente a la administrativa y, consecuente, disciplinaria, el caso es digno de estudio, pues desde la simple inactividad y la ineficacia derivada de los principios legales a la injusticia y saña más señalada, todo es posible. De la responsabilidad de los políticos para qué hablar, no existe y si la hay es judicialmente en el ámbito penal y muy tardíamente.

La segunda de las figuras, la del silencio administrativo positivo, pretendido gran avance de la mencionada Ley 30/1992, unida a la obligación de resolver de las Administraciones públicas, se puede decir que, primero, nadie se la creía y pronto quedó en manos de simples disposiciones administrativas fijando la duración de los procedimientos administrativos y el sentido del silencio, negativo o positivo, con claro predominio del primero y ignorándose las bases legales del positivo; después y en segundo lugar, porque lo que parecía el mayor avance, precisamente para otorgar valor al principio básico y fundamental de la obligación de resolver de las Administraciones públicas y dentro de los plazos, el de que el doble silencio derivado de la no resolución de las reclamaciones o recursos consecuencia de un silencio administrativo, daba como resultado un silencio positivo, ofrecía un margen amplio de interpretaciones sobre la aplicación en estos casos o no de las limitaciones que la propia ley ya establecía al silencio positivo, como son los de la adquisición de derechos o facultades sobre el dominio público o el servicio público. Reflejo el punto del artículo 43 que se refiere a este tema:

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.

Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

Una lectura simple hacía considerar que la excepción al silencio positivo tenía, a su vez, una excepción en ese párrafo que comienza con el No obstante, pero la jusrisprudencia no siguió este criterio y la primera excepción se ha aplicado siempre. El interesado en conocer la evolución actual de la jurisprudencia puede ver esta entrada de Sevach que nos lo explica perfectamente, con una última tendencia o interpretación un poco más favorable. Lo cierto es que, yo, como funcionario, pensaba, - ya que el doble silencio para mí es una vergüenza indicativa de que bien el interesado tiene plena razón o que hay animadversión contra él o, una tercera posibilidad, que los que han de resolver son ignorantes o hay intereses superiores o políticos-, que era lógico considerar en todo caso el silencio positivo y que ello obligaba a que la Administración iniciase de inmediato una revisión de oficio del acto y obligaba a la exigencia de las responsabilidades consiguientes. Pero esta medida sana, no ha querido considerarse con lo que el problema del incumplimiento de la obligación de resolver, base de todo el sistema se ha eliminado del mapa, en especial en el seno de la Administración, pero también en el judicial, pues reclamar simplemente para que la justicia se limite a decir que es cierto que la Administración debió resolver sin más efecto o sin analizar el fondo y llamar a los posibles interesados a un proceso, es una burla a este principio legal y por lo tanto a la ley y finalmente a los ciudadanos.

Así están las cosas y todos los poderes son responsables, mientras que la frustración de los afectados crece y la desconfianza en el sistema jurídico también.