Con el fin de mantener el blog activo y dedicado especialmente a terminar mi trabajo de Juridicidad y Organización en la Administración española transcribo algunas cuestiones que provisionalmente o primera instancia forman parte de su Capítulo V:
El sistema general de adopción de decisiones administrativas: Las políticas públicas y sus fases
Las cuestiones que
en este punto y en los siguientes, aunque se deduzcan de esas políticas
innovadoras y conformadoras, como se ha dicho, no dejan de formar parte de un
deber ser o de la doctrina teórica, pues en la práctica la simplicidad política,
con la que las decisiones de organización se toman, quebranta toda la
racionalidad posible. Dado que algunas decisiones como la de creación y número
de los Ministerios, por ejemplo, queda a la decisión, más bien arbitrio, de la
Presidencia del Gobierno y su número determina el tamaño de la organización y
el número también de órganos administrativos y cargos públicos y es el primer
ejemplo de la cadena de irracionalidades que sigue a esta decisión. Y así
ocurre que la acción administrativa y sus funciones se condicionan, más o
menos, según el Derecho se considere por los funcionarios y se siga por los
políticos.
Pero se dice en el
enunciado de este punto que se va a partir de las políticas públicas y sus
fases, las cuales consideraremos desde la perspectiva señalada de Baena del
Alcázar, pero de las fases de las políticas, funciones administrativas y
factores administrativos que se analicen, hay que tener en cuenta que, en mayor
o menor medida, completa o parcialmente, se producen en toda política pública.
La necesidad de
analizar las fases en las políticas públicas lo es porque en cada una de las
Administraciones y los sujetos intervinientes lo hacen de un modo diferente. Y
conviene referirse a ellas con antelación a las funciones y factores, porque se
trata de cómo se configura esa política y decisión conformadora, sin perjuicio
de que en una fase ya más avanzada sean las funciones administrativas y los
factores las que adquieran protagonismo. Y ello ocurre también según las fases.
Baena del Alcázar nos presenta las siguientes: la formulación, la
implementación, la ejecución y la evaluación. Por mi parte, creo que aún se
puede hablar de otra fase que se podría denominar como reformulación de la
política a la vista de la evaluación
habida.
A) La
preponderancia de los aspectos políticos en la formulación de las políticas
públicas.
Si la política es
conformadora y afecta al sector social, parcial o totalmente, y no se dirige al
seno administrativo propiamente dicho, es lógico que el aspecto político ha de
ser el predominante y ha de tenerse en cuenta cómo se toma la iniciativa de esa
política pública. Pero sea como sea, normalmente, la decisión final de iniciar
el proceso de la formulación será del Gobierno o en todo caso siempre intervendrá,
y para ello debe obtener la participación de la Administración pública, para
que la decisión sea la de la formulación propiamente dicha y casi seguidamente para
analizar previamente la de las fases de implementación y ejecución.
La política a
formular puede tener origen en la ideología política de quien gobierna o de su
programa electoral y de partido, o en una iniciativa del parlamento o de un
sector social. Decidido iniciar el proceso, previamente a la formulación en sí,
simplemente al conocer la intención de la misma, se produce una fase de
relaciones para medir, en cierto modo, su repercusión en todos los órdenes. En
estas relaciones se pueden, según el estado más o menos avanzado del proyecto
de política pública, tener o no una pre-formalización escrita o proyecto de
norma. En todo caso, ante las primeras consultas se pueden producir rechazos
completos u opiniones favorables condicionadas a cambios o inclusiones, según
el sector social o sectores afectados o adhesiones políticas incondicionales.
Lógicamente estamos refiriéndonos en el seno de una democracia.
En esta relaciones
se recoge, pues, una información importante, que en parte la Administración ya
puede haber facilitado previamente, ya que ella es el centro básico de
relaciones permanentes en su actividad ejecutiva, más si la política no es
plenamente innovadora o si ya se conocen las reacciones que solicitan un cambio
innovador o las que son conservadoras. Ya en este momento, como se ha
comentado, ante la simple manifestación de una intención de política se
producen reacciones y los medios de comunicación y las redes sociales las
reproducen o las crean.
Las relaciones que
se producen son tanto externas como internas, informales o formales. Las
externas son las que se producen entre los grupos sociales y los de intereses o
el resto de partidos políticos no gobernantes. Las internas formales o
necesarias al menos, conociendo o sin conocer la reacción social, comienzan con
la relación entre los altos funcionarios y los cargos políticos, mediante el
estudio de la política programada para su análisis y para el apoyo que el
sector político precisa para la eficacia de la misma. Estudio o análisis
general previo para obtener la primera consideración de la viabilidad de la
política pública, lo que produce las relaciones entre los altos funcionarios y
la denominada área de mantenimiento o de gestión y considerar el impacto
material de la política y realizar una previsión de los factores
administrativos y recursos necesarios. Pero esto forma parte del punto
siguiente, no obstante se nos manifiesta
aquí que las fases de las políticas públicas no es un proceso totalmente
diferenciado sino que suceden casi simultáneamente y se confunden, en cuanto se esté en momentos de previsión y
no de acción; de otro lado, la información que surge de las distintas
relaciones va a influir en ellas o afectar en sus perspectivas e intenciones
hasta que llegue ya no la formulación sino la formalización de la política.
Este proceso general de relaciones y acciones previas pone de manifiesto, como
en ningún otro momento la relación entre Política y Administración y Gobierno y
Administración.
Una política pública
puede verse afectada en su formulación y en todo momento por las reacciones de
los grupos sociales y de los burócratas si ella afecta a sus intereses y
posición, y todo ello, aún formalizada la política y, en su caso llevada al
parlamento, en él se reproducirán; de modo que antes en las relaciones más
políticas se produce la relación o negociaciones entre Gobierno y partidos
políticos para conseguir que se apoye la ley proyectada. Del inicio de la
política al final de su proceso puede haber cambiado mucho y así viene a mi
mente la frase de la política es el arte
de lo posible. Por ello también es muy posible que la filtración de una
intención de política pública sea lo que se denomina como un globo sonda, para
calibrar la posibilidad de iniciar su formulación y formalización, midiendo las
reacciones y con la vista puesta en un proceso electoral.
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