No es posible describir toda la acción a desarrollar por una Administración pública, más si es compleja como la de Estado o las Comunidades públicas sin aburrir al lector, en realidad basta con mirar el índice de la Ley General Presupuestaria. A riesgo de cometer errores, pues la ley es también compleja y extensa y su análisis labor de especialistas en la materia, que pueden observar mis errores de apreciación.
El objeto de estas entradas es, en primer lugar, señalar que la no aprobación o presentación de un presupuesto no impide sus modificaciones y que cómo he dicho mediante leyes y pactos se pueden modificar, tal como ya se indicó en la anterior entrada y como establece el artículo 134.5 de la Constitución. Estos días mismos hemos visto cómo, aún sin presupuesto aprobado, se trata de establecer un sistema de financiación de la Comunidades autónomas y la existencia de un pacto con la de Cataluña, asegurándose ya, o tratando de que sea así, el apoyo de los partidos nacionalistas en el Congreso.
A estos efectos me limitaré a exponer, ya que los gastos aprobados se configuran como limitativos, los medios legales que prevén sus posibles modificaciones y así el artículo 51 de la Ley General Presupuestaria dice:
"La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos de gastos sólo podrán ser modificadas durante el ejercicio, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido en los artículos siguientes, mediante:
a) Transferencias.
b) Generaciones.
c) Ampliaciones.
d) Créditos extraordinarios y suplementos de crédito.
e) Incorporaciones."
Pero no voy a exponer todo o establecido legalmente que afecta a los posibles cambios de los presupuestos aprobados.
Con anterioridad decía que las políticas públicas son el desencadenante de la actividad de gobierno y de administración, pero también son base de los programas y objetivos que han de figurar en los planes plurianuales y en el presupuesto. Pero antes de proceder a la elaboración del presupuesto general, ya cada política pública que se pretende debe de pasar por el filtro de la Administración pública y su nivel directivo de administración general dónde, pese a su especialidad, cabe encuadrar a la económica. Se trata de, sobre la pretensión y fin de la política, contemplar su viabilidad, la existencia o no de recursos o efectivos para su ejecución y eficacia, de un modo general, pues aún no se ha formalizado dicha política.
En consecuencia, la forma en que se va presentar la política es parte de esa primera reflexión y si basta con una orden, un decreto o una ley o incluso si su urgencia y necesidad, y todo sea dicho " la conveniencia política", lo requieren. Por tanto ya aquí empieza a haber una previsión respecto de gastos e ingresos y sus fuentes, necesidad o no de recursos humanos, contratos necesarios por obras, etc. o disposición existente de locales para contener el material y personal y el perfil o clase de este. Esto implica ya una idea del gasto necesario y en su caso de los ingresos y una influencia en los escenarios plurianuales.
Una vez formalizada la política hay que reconsiderar de nuevo todo lo anterior viendo si, al concretarse ya la política de un modo más definido, se han producido o no cambios significativos y consecuentes cambios en lo previsto de modo más general con anterioridad. Igualmente que en el Consejo de Ministros pueden producirse cambios de la previsión general, y si la formalización es mediante norma con rango de ley puede venir modificada por el Parlamento y de nuevo tener que reconsiderar la previsión inicial y efectos en los presupuestos o su elaboración, aumento de créditos o modificación.
Todo ello atendiendo a lo dispuesto en la Ley respecto a la programación presupuestaria.
De otro lado la previsión de ingresos puede tener cambios en su cuantía dada cuenta de sus distintas clases, así los tributarios pueden ser dependientes de la recaudación, los patrimoniales del rendimientos de los bienes y de la existencia de legados, herencias, sucesiones, etc., los ingresos de la empresas públicas también pueden exceder o no de lo previsto.
No me resisto a exponer una conducta que influye en la gestión de cada órgano administrativo, quizá con base en la administración privada, pero que induce a estos órganos a gastar todo el presupuesto, y que, pues, puede influir en su dotación futura o conducir, de no gastarlo, a la apreciación de una mala gestión, desapareciendo en parte la racionalidad del gasto y convirtiendo a lo que se prevé como necesidad en ineludible y no existiendo en muchos casos una verdadera obligación de ese gasto.
Dicho todo esto y las entradas anteriores, no es preciso atender a todo el detalle pues. como ya he dicho, la ley presupuestaria es muy compleja, pero de su lectura, de su repercusión en todos los departamentos ministeriales y en la acción legislativa , gestión de recursos humanos, etc.
Por ello, más allá de la generación de políticas públicas innovadoras que parten del Gobierno o de los partidos que lo componen, el resto de la actividad para su eficacia y la de los derechos de los ciudadanos, depende de una actividad administrativa profesional y cuando no existe o resulta dependiente de los políticos por sus sistemas de provisión de puestos, se puede generar una desorganización grave e igualmente graves consecuencias en la sociedad y su economía e incluso sistema democrático. Si todo esto se produce no hay realmente Gobierno y el legislativo se encuentra con un presupuesto que es una ley extensa compleja que requiere de mucho estudio y se pierde en el detalle que puede esconder efectos contrarios al sentido de leyes aprobadas con anterioridad o a su ineficacia. Los ejemplos existentes son bastantes y no hace falta exponerlos, cada lector conoce alguno.
Por eso, acabando, se puede administrar con presupuestos prorrogados, pero la ausencia de presentación durante varios años de presupuestos que es obligación constitucional, hace dudar de que existe la administración pública con competencia técnica o que el gobierno realmente no existe ni piensa en el bien general.
