ADMINISTRAR LO PÚBLICO IV: Servir en la Administración II

El estatuto de funcionarios o el conjunto de decretos de 1918 y su visión funcionarizadora, vienen a tener una vigencia superior a la de las leyes posteriores, pues hay que considerar que rigen hasta 1964, año en que se promulga la Ley de funcionarios civiles del Estado. Como he dicho, no se trata de hacer historia de la función pública española sino de exponer las bases de lo que constituye el servicio al Estado o el administrar público, por ello estimo que, sin perjuicio de su existencia con anterioridad, la reforma de 1964, además de la desaparición y corporativización de las escalas de Administración general, distingue o establece más directamente la distinción entre funcionarios, contratados y trabajadores. De modo que estas tres clases de personal representan matices que van a repercutir no sólo en la gestión, sino en la visión jurídica y política del empleo público y, particularmente, pienso que sus consecuencias han venido a explotar en la actualidad por muchas razones, entre ellas las que de modo excelente son expuestas por Manuel Arenilla en el post anterior a este, y que irán apareciendo en el transcurso de mis reflexiones.

En resumen, la distinción venia a establecer una especie de dicotomía entre función pública y trabajo que forma parte o se integra en la también distinción entre público y privado en el seno de la organización administrativa pública. Las dos primeras clases de personal, funcionario y contratado, se regían por el Derecho administrativo, por lo que hay que considerar que venían vinculadas bien al ejercicio de poder bien a la gestión burocrática propiamente dicha. La tercera, la de los trabajadores al servicio de la Administración civil, era contratada de acuerdo con la legislación laboral. En el fondo, estimo, si bien el investigador en la materia pueda establecer otras consideraciones, que se trata de distinguir entre funcionarios y personal obrero dentro de la clasificación tradicional y ofrecer una solución a los temporeros o regular el trabajo temporal, circunscribiendo cuándo corresponde y remitiendo su contratación al Derecho administrativo, de modo que su cese se produzca dentro del ejercicio de potestades y no de los acuerdos de voluntades o del derecho laboral, para que no reproduzcan los problemas planteados con anterioridad con el personal temporal. Sin embargo, ello conduce a considerar tres tipos de personal temporal, ésta del contratado administrativo y las del los funcionario interino y el eventual.

Sea como sea, el derecho laboral adquiere mayor peso, teniendo en cuenta los siguientes factores: la posibilidad de existencia de sociedades públicas, organismos autónomos y otras formas de gestión de servicios públicos; el desfase entre las necesidades de personal en los cuerpos de funcionarios de la Administración y las plantillas aprobadas por ley, por lo que el personal contratado prolifera como solución temporal hasta que las plantillas se adecuen a las necesidades o se acude a los créditos consignados para personal laboral para contratar personal administrativo. Es decir, se produce el hecho de que al lado de personal funcionario de un cuerpo determinado, existe personal laboral realizando las mismas funciones o personal contratado administrativo que renueva sus contratos y adquiere una permanencia más allá de la prevista, en lo que coincide con el personal interino. No se excluye, es más casi es seguro, que se produce la circunstancia de que una persona, sin variar su trabajo en un órgano administrativo, pase por las tres categorías de personal: contratado administrativo, funcionario interino o personal laboral, con las consecuencias jurídicas correspondientes y agravios y problemas, en su caso, cuando se abren pruebas restringidas para acabar con situaciones de temporalidad exagerada e improcedente, ya que lo normal es que no consideren al personal laboral, siendo así que mucho personal de su clase estaba en puestos administrativos y propios de funcionarios.

Los problemas jurídicos que crea este personal, sobre todo el contratado administrativo, sin los derechos derivados del desempleo, aunque sujeto a la seguridad social, la proliferación de abogados dedicados al derecho laboral, la mayor protección que éste otorga a los trabajadores respecto del Derecho administrativo, además de que éste es más complejo y sin apenas especialistas propiamente dichos, hacen que se reivindique cada día más la figura del contratado laboral al servicio de la Administración pública frente al funcionario; de modo que, llegada la transición y presente la actividad política democrática en la Administración pública, sindicatos y partidos políticos de izquierda reivindican la laboralización en los empleos públicos. Influye, además, que el contrato laboral, inicialmente aparece como desvinculado al régimen de oposiciones, ofrece amparo en la seguridad social y, como he señalado, una jurisdicción más favorable. Son las preautonomías y luego las Comunidades Autónomas, las que aceleran la cuestión, en cuanto primero y antes de las transferencias contratan personal conforme a la legislación laboral y, después, al tener que regular su función pública, han de continuar, de acuerdo con la bases de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, clasificando su personal y estableciendo de conformidad con ello sus relaciones de puestos de trabajo y decidiendo, en consecuencia, quien es laboral y quien funcionario.

En este periodo de los años 80, de acuerdo con mi experiencia, creo que se produce una incorporación a la Administración pública a través de los partidos políticos en el poder, sobre todo en el socialista, de personal procedente de empresas privadas y con condición de sindicalistas o exsindicalistas, que forman parte de hecho del aparato del partido a través del sindicato y que ejercen un cierto poder que se traslada al seno de la organización administrativa, que si bien no se pueda considerar importante, pues es el partido el que realmente manda, sí intervienen y complican la gestión y se oponen a las concepciones tradicionales del Derecho administrativo y público, en tanto que, además, en ellos persiste la consideración del Estado o de la Administración como el empresario explotador al que hay que oponerse. Sea esto dicho con todas las cautelas, ya que no puede dejar de considerarse que la cosa no es tan simple y que estas ideas son manejadas a conveniencia por los dirigentes políticos. Éstos a su vez, participan de ideas contrarias a la función pública en general o a los funcionarios, a su corporativismo y poder, por lo que en la laboralización ven un medio para cambiar la situación tradicional, al mismo tiempo que un sistema de contratar a sus afines o partidarios y a un personal fiel y a su servicio. La idea del servicio público que he ofrecido como servicio “al público” a través de la ejecución de la ley, pierde sentido y se transforma en servicio al político, al dirigente y en un sistema de obediencia al jefe, siempre con la espada pendiente del despido o del contrato temporal o nombramiento interino. Si reflexionamos adecuadamente resulta paradójico que las ideas del momento sean precisamente las contrarias a los movimientos huelguistas y sindicalistas de los 1910 que conducen a la funcionarización en el estatuto del 18, por lo que caben dudas sobre la espontaneidad del movimiento o sobre si forma parte de una previsión calculada para acabar con cualquier vestigio del régimen franquista o para hacerse claramente con todo el poder.

Como me he extendido mucho en la exposición de las razones que llevan a la crisis actual del Estado, acabo aquí por hoy, para exponer otro día la influencia de la normativa y jurisprudencia europea, así como la realidad de la legislación, sobre todo de la vigente. Pero hay que tener en cuenta el peso e influencia de las causas ahora expuestas, a las que hay que añadir también, la de la “modernidad” en la que están presentes todas las tendencias de aplicación a la Administración pública de los sistemas de gestión de la empresa privada y del new management, etc.