ADMINISTRAR LO PÚBLICO III: Servir en la Administración I

Como el administrar es una acción de las personas y un trabajo, para comprender lo que significa administrar lo público hay que explicar lo que significa trabajar en la Administración pública. El título complementario de este post de la serie Administrar lo público, ya evidencia en cierto modo mi idea básica. Son muchas las ideas y cuestiones que pululan por mi mente y muchas, como siempre, las que se muestran conexas y pudiendo formar parte de reflexiones independientes o tratamiento propio y aislado; por ello no las abordaré todas hoy. Al efecto de establecer un orden expositivo voy a partir de mi experiencia directa e indirecta de lo que significa trabajar en o para la Administración pública, lo que implica en cierto modo exponer la cuestión históricamente.

En el momento de mi ingreso en la Administración, 1964, estamos en una Administración centralizada y la idea de función pública es la que predomina de tal modo que, salvo, un núcleo de personal obrero que se somete a derecho laboral, el resto de personas que trabajan en la Administración lo hacen sometidos a un régimen de Derecho administrativo y son considerados como funcionarios públicos. Nos encontramos ante una situación que tiene como antecedente el estatuto o las normas de funcionarios de 1918, época que podemos considerar de funcionarización de los empleos públicos, de desaparición del sistema de cesantías sólo posibles mediante expediente gubernativo y audiencia al interesado, de introducción del sistema de mérito en el ingreso y de la eliminación como contrapartida del derecho de huelga de los funcionarios. Está, al menos en lo normativo, muy presente la idea de la moralidad, de la obediencia y de la negligencia, como motivos que lleven al expediente gubernativo pero también están presentes los Tribunales de Honor, como elemento básico de la reforma, formados por funcionarios para juzgar a aquellos que cometiesen actos deshonrosos; sistema considerado doctrinalmente como de defensa corporativa y hoy prohibido por la Constitución. Creo, en resumen que esta época puede considerarse claramente el periodo de funcionarización de los empleados públicos y la práctica desaparición del personal laboral en funciones administrativas. Esta reforma de 1918 tiene el antecedente del denominado Real Decreto de Bravo Murillo de 18 de junio de 1852, del que expongo estos párrafos iniciales, para mejor comprensión de los problemas que en este periodo histórico se tratan de solventar y de los orígenes y bases de la concepción y regulación de la función pública:

Interesa ante todas las cosas al buen orden y disciplina de los empleados, clasificarlos de una manera terminante y clara. Así, cada cual sabe el lugar que ocupa en la escala administrativa, los derechos que está llamado a disfrutar, y los deberes que está encargado de cumplir.

Una deplorable experiencia ha venido a demostrar que el no exigir requisitos y condiciones necesarias para la entrada en la carrera de la Administración, equivalía a constituir los destinos en patrimonio del favor, y a convertir por otra parte la práctica en ciega rutina.

Los que en lo sucesivo hayan de ser admitidos en la clase de aspirantes, plantel de la carrera administrativa, habrán de poseer las cualidades y conocimientos propios de una esmerada educación elemental, y a mas los especiales al servicio que tratan de emprender.

El Decreto sigue exponiendo las cualidades y conocimientos mayores en cuanto mayor sea la categoría oficial del empleo. El interesado en una mayor información puede tratar de encontrar el número 13- 1980, de Cuadernos Económicos ICE dedicado a la Función pública y Política burocrática en España, en especial el artículo Pasado, presente y futuro de la función Pública española de Miguel A. Albadalejo Campoy. También le será de gran utilidad la obra de Rafael Jiménez Asensio Políticas de selección en la Función Pública española (1808-1978). Por supuesto, es importante la lectura del Capítulo VII Empleados públicos de la obra Los primeros pasos del Estado Constiucional de Alejandro Nieto, en cuanto nos expone la situación previa al Estatuto de 1918.

No se trata aquí de hacer una historia de la función pública española sino de que queden claras las bases del servicio público en la Administración pública o del civil service que denominan los anglosajones. Por ello, el periodo de la segunda República no nos aporta una legislación general sustitutiva de la de 1918, sino un periodo convulso preocupado por la reforma administrativa y por la regionalización y sobre todo influido por la que tantas veces hemos mencionado Ley de Restricciones de Chapaprieta. De la obra de Jiménez Asensio recojo lo dicho por aquél en 1935 según consta en el Diario de Sesiones de las Cortes: Eso es lo que yo quiero evitar. Quiero defender al modesto funcionario; si puedo en una reforma de plantillas, he de mejorarlos; pero lo que de ninguna manera puedo consentir es que este escándalo, esta vergüenza de la Administración española, que corre de boca en boca, continúe, porque resulta que el contribuyente paga los tributos a regañadientes (y aquí el Sr. Calvo Sotelo, podría decir que hasta con razón) cuando ve estos despilfarros y estos abusos, y mucha veces para que se realicen servicios totalmente inútiles.

Si era interesante que Jiménez Asensio nos mostrara esto en 1989, cuánto más lo es ahora. Sobre el periodo este autor, en su obra ya citada, página 334, nos dice que la política se polariza y ello influyó en la Administración pública. Destaca tres fases, el denominado bienio negro por las medidas adoptadas para desmantelar la obra de la Dictadura de Primo de Rivera y dirigidas a garantizar la fidelidad a la República; la nula eficacia de la Ley de Restricciones y, en Administración local, la inocua ley de bases de 1935 y las separaciones constantes de los secretarios de ayuntamientos y en materia de función pública nos indica que las medidas iban dirigidas a afrontar los problemas de excesos en las plantilla, vicios detectados en el reclutamiento y reorganización de servicios.

Importa exponer esto en cuanto creo que mantiene relación con la situación en la que ahora nos encontramos y la promovida por los controladores aéreos y, sobre todo, para iniciar mi reflexión respecto del trabajo en la Administración o servicio público o al público.

En resumen, en 1918 la funcionarización y sus conceptos resultan esenciales y en 13 años se pasa a un periodo convulso que lleva a una guerra civil en la que predomina el proceso político y las necesidades de reducción del gasto público sin que la normativa básica anterior sea objeto de modificación. Y esto dice la Constitución de 1931 respecto de los funcionarios públicos:

Artículo 40.

Todos los españoles, sin distinción de sexo, son admisibles a los empleos y cargos públicos según su mérito y capacidad, salvo las incompatibilidades que las leyes señalen.

Artículo 41.

Los nombramientos, excedencias y jubilaciones de los funcionarios públicos se harán conforme a las leyes. Su inamovilidad se garantiza por la Constitución. La separación del servicio, las suspensiones y los traslados sólo tendrán lugar por causas justificadas previstas en la ley.

No se podrá molestar ni perseguir a ningún funcionario público por sus opiniones políticas, sociales o religiosas.

Si el funcionario público, en el ejercicio de su cargo, infringe sus deberes con perjuicio de tercero, el Estado o la Corporación a quien sirva serán subsidiariamente responsables de los daños y perjuicios consiguientes, conforme determine la ley.

Los funcionarios civiles podrán constituir Asociaciones profesionales que no impliquen injerencia en el servicio público que les estuviere encomendado. Las Asociaciones profesionales de funcionarios se regularán por una ley. Estas Asociaciones podrán recurrir ante los Tribunales contra los acuerdos de la superioridad que vulneren los derechos de los funcionarios.

Se nos manifiesta un derecho de asociación pero no el de sindicación y queda prohibida la ingerencia en el servicio público.