sábado, 15 de diciembre de 2012

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA III : Dirección y control.

Aún quedan problemas y cuestiones que afectan al factor o elemento humano de las Administraciones públicas, en este caso al profesional o de carrera.

5) La carencia de un verdadero personal directivo.

Sobre el personal directivo y sobre su concepción hay mucho dicho en el blog, pero ahora no me voy a referir únicamente al personal directivo público en la concepción restringida que personalmente mantengo ligado o conectado con la eficacia de las políticas públicas. Por lo que respecta al directivo ligado a las empresas públicas, si son tales de verdad y actúan en el mercado y en el campo de la producción de bienes, hay que considerar que les pueden ser aplicados simplemente los criterios y requisitos del directivo empresarial privado y que si bien están en la Administración no dirigen a ésta e, incluso, se podría afirmar que técnicamente no son administración pública. Es posible que sea aconsejable que conozcan lo que es una Administración pública y se les exigiera, por tanto, algunos conocimientos en la materia. De otro lado, el principal mal que se da al respecto es que este personal directivo suele ser designado de modo clientelar o por amiguismo, incluso más que por partidismo político, lo que constituye una politización de segundo o tercer grado y, en buena parte, su reclutamiento lo es para empresas que son una de las bases de la corrupción actual y de la malversación de fondos o de su desviación para fines espurios y ni siquiera se garantiza, pues, que sea su conocimiento profesional y experiencia la razón de su reclutamiento. Los ejemplos a citar son tantos que nos perderíamos enumerándolos. Además, ha sido frecuente y puede que aún lo sea, el hecho de que sus contratos se blindaran con indemnizaciones sustanciosas inconcebibles tanto en la Administración pública del siglo XIX, como a principios y mediados del siglo XX, como en la actual en crisis económica y de acuerdo con el principio de economía en el gasto público. De todas formas, en este campo, pero más en el de los organismos autónomos y entidades empresariales, es posible también el distinguir entre el directivo técnico especialista en el servicio que se presta o actividad que se realiza y el directivo gestor o gerente, que normalmente, salvo sistemas de gestión externalizada o privatizada, suelen tener la condición de funcionarios o empleados públicos. En ambos casos la libre designación contamina su carrera y eficacia y el sistema de mérito y capacidad. Sus ceses inciden de modo negativo en el sistema de provisión de puestos de trabajo de los funcionarios de carrera  y en ella misma.

El personal directivo, en el ámbito de la gestión ejecutiva o simplemente administrativa, lo hemos de identificar con los Jefes de las unidades administrativas- secciones- servicios, etc.- y el mal en el sector no es sólo el de la libre designación, cuyo efecto principal, al efecto que nos ocupa ahora, es el de que pueda carecer del respeto de sus subordinados por no poseer los conocimientos y experiencia precisos y, en consecuencia, se resienta el funcionamiento de la unidad correspondiente. Pero otra cuestión, aun contando con que el jefe tenga la preparación correspondiente, es que normalmente este personal directivo forma parte del grupo global del funcionariado y se comportan más como compañeros que como jefes propiamente dichos. Aunque formalmente pertenezcan a cuerpos funcionariales distintos son parte de un cuerpo común con intereses comunes y, además, el situado en el nivel superior, sabe siempre que el sector político que lo designa o nombra cambia y que el puede cesar libremente y pasar a formar parte del grupo que ahora dirige o sobre el que manda; en consecuencia, contemporiza y trata de subsistir. No hay un cuerpo directivo independiente y de carrera que se pueda considerar profesional por tanto.

Estos directivos de gestión, burócratas, de administración general normalmente o especial, conectados y jerárquizados por altos cargos, ligados al núcleo de poder o decisión política, son los que adquieren experiencia en la conexión entre política y administración y de los que es posible extraer los funcionarios de nivel superior y de dirección pública propiamente dicha, son la base del directivo público encargado de la eficacia de las políticas públicas y del control de su ejecución.  Los puestos este directivo, junto con los anteriores, sus, podían formar un cuerpo de directivos públicos separado de los niveles inferiores y medios que actuara superando los defectos que hemos señalado y ejerciendo el mando y la jefatura que se requiere, pero sin los condicionamientos políticos existentes. Pero eso simplemente no se quiere en estas condiciones, supone un poder que nadie desea, con él el sistema actual, polítizado y partidista, se vendría abajo; pero, paradójicamente, es un buen fundamento para que nuevos partidos que adquieran mayorías y no cuenten con cuadros propios, si acceden al poder administrativo, cuenten con unos profesionales que les sirvan de modo objetivo. La situación actual y el bipartidismo nunca facilitarán tal configuración.

6) La quiebra de la inspección de servicios o de la inspección administrativa en general.

El cuerpo directivo o los directivos antes mencionados, entre sus funciones propias tendrían la del control de la actividad de su unidad y, por tanto, de sus subordinados, imprescindible para dirigir. Pero, además, en la administración centralizada anterior al Estado de las autonomías existían y existen los inspectores de servicios encuadrados en las Subsecretarías y Secretarías generales técnicas de los Ministerios. Hoy el artículo 15.1 c) del la LOFAGE, que regula la figura de los Subsecretarios, les atribuye el establecer los programas de inspección de servicios del Ministerio, así como determinar las actuaciones precisas para la mejora de de los sistemas de planificación, dirección y organización y para la racionalización y simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo, en el marco definido por el Ministerio de Administraciones Públicas. Cualquier funcionario o experto en administración pública, sólo con la lectura de este artículo puede imaginar la extensión con que este tema puede ser expuesto y la necesidad de un tratamiento específico. No  obstante, trataré de exponer lo más esencial del problema, siendo lo más importante la ineficacia general del sistema y de los principios y consecuencias por el que se estableció y que hoy tratan de completarse o sustituirse en la práctica con cuestiones como la evaluación del desempeño y otras. La inspección de servicios, como sistema de control y base de otras funciones y acciones políticas, directivas y administrativas forma parte de los cimientos o bases de la Administración pública, sin los que muchos de los restantes sistemas o programas o procedimientos, por mucho que las leyes los establezcan, no pueden funcionar.

Si antes me refería a la necesidad de un cuerpo directivo, habría que decir lo mismo respecto de la inspección de servicios, sin perjuicio de su diversificación o posible distinción por materias, tipos de administración y especialidades. Pero el acento hay que ponerlo  principalmente en la inspección de  los servicios comunes y en la administración general de conexión con el poder político, el denominado sector burocrático. Este cuerpo que estimo debería conformarse por expertos en la gestión pública de los niveles superiores y directivos antes mencionados, también, al tener que inspeccionar a los mismos, requiere de la adecuada separación y autoridad. Quizá por ello y para hablar de su ineficacia, haya que considerar cuál es su real configuración en la práctica.

La realidad o práctica de estas inspecciones de servicios ha sido la de constituir lo que se llama un "cementerio de elefantes", en el que se colocaba a personas, funcionarios, cesados en puestos de confianza política, que por el nivel, mal o bien, alcanzado, no se consideraba oportuna su vuelta a puestos de gestión. Hoy en las Comunidades Autónomas creo que la situación es la misma, pero los elefantes no son africanos sino indios. Mi experiencia respecto de su funcionamiento, en la Administración estatal, lo es desde la perspectiva provincial no respecto de los servicios centrales, si bien, pienso que en ellos su actuación revestiría o revestirá características distintas. Sin ánimo de configurar científicamente las características que debería tener esta inspección, y aparte su función respecto de casos y problemas concretos que surjan, estimo que esta inspección debe de ser periódica y en momentos no predeterminados o que sean conocidos por el inspeccionado; debe aislarse de los cargos superiores del órgano inspeccionados e, incluso sustituirlos temporalmente para relacionarse con los puestos de ellos dependientes; debe conocer y ser experto en lo que inspecciona, controlar y asesorar, dictar las instrucciones y cambios que han de introducirse; informar a la superioridad de la gestión del órgano inspeccionado, defectos y virtudes y medidas administrativas, de organización y disciplinarias, en su caso, a adoptar y, finalmente, ha de comprobar el cumplimiento, efectos y bondad de las instrucciones y medidas adoptadas, en posteriores inspecciones. En consecuencia, el inspector de servicios ha de estar situado con una  autoridad superior a la de cualquier cargo que dirija el órgano objeto de inspección. Pero estas condiciones que la teoría, la eficacia y el interés público requieren, no han sido, con carácter general, una realidad, lo normal es que entre inspector y cargos del órgano inspeccionado se establecieran ciertas relaciones de compañerismo y corporativismo y que las inspecciones se conocieran con antelación por los cargos superiores, por ello la inspección venía o viene a recaer en el nivel medio e inferior de la organización, sin perjuicio de que en casos señalados pudiera acarrear consecuencias en el nivel directivo.

La inspección de servicios junto con la evaluación del desempeño creo que han de ser objeto de un estudio y revisión serios para que no sean meros aspectos formales y ayuden a que el artículo 15 antes citado sea una realidad en todas las Administraciones públicas, de modo que la inspección forme parte de la tecnoestructura que en otras entradas he considerado como necesaria, dejándonos de acudir a denominar a los órganos a los que corresponden estas competencias como "observatorios" y dotándolos de la independencia, potestad y autoridad necesaria, pero fundados en la experiencia.

Posiblemente con estos problemas haya finalizado con los que afectan más directamente al factor humano, por lo que en el futuro los que se señalen o apuntes serán en buena parte consecuencia de los ya señalados o se relaciones de modo bastante directo con ellos.


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