viernes, 1 de febrero de 2013

PERSONALIDAD JURÍDICA, UNIDAD, DESCENTRALIZACIÓN Y JERARQUÍA

Algunos de los últimos acontecimientos, como la corrupción o el caso Arena de Madrid y sus consecuencias políticas y de responsabilidad, me hacen reflexionar sobre un tema o unas cuestiones que guardan relación y sobre las que encuentro que tengo opiniones que me parecen contradictorias o sobre las que no estoy absolutamente claro o seguro. Tiene que ver con la personalidad jurídica única de las Administraciones públicas, con su posibilidad conformar su organización, a su vez, mediante personas jurídicas y con la conexión de todo con el principio de unidad, así como que esas personas jurídicas conocidas como organismos o empresas públicas, funcionen con autonomía pero formando parte de la unidad y, en principio, de modo jerarquizado respecto de la Administración de la que forman parte. Veamos si puedo abordar esta cuestión con orden y sentido o ya su simple planteamiento forma parte de una evidente desorientación por mi parte.

Quizá hay que empezar por la cuestión de la personalidad de cada Administración pública que resulta ser una afirmación no sólo doctrinal sino de cada una de las leyes que se ocupa de regular a aquéllas; partiendo de la legislación estatal como base o modelo, vemos que la LOFAGE en su artículo 2.2 nos dice que la Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única. Pero al mismo tiempo en su organización es posible que se creen organismos también con personalidad jurídica que se dice que es diferenciada pero a los que se les hace depender de la Administración General del Estado y a los que directa o indirectamente, según dependan a su vez de otro organismo público, se les adscribe al Ministerio competente por razón de la materia. Sin embargo, la citada ley no contempla como principio de organización y funcionamiento el de unidad, que sin embargo sí figura doctrinalmente como básico en el funcionamiento de las Administraciones públicas, y considera, en su artículo 41, que los organismos públicos funcionan descentralizadamente y en el 42 que tienen autonomía de gestión. La gestión parece pues la razón de la autonomía y descentralización conocida, por lo tanto, como administrativa y, en consecuencia, la personalidad jurídica que se concede a estos organismos la hemos de considerar como circunscrita a dicha gestión o asuntos con ella relacionados. Y esta afirmación ha de realizarse para poder compaginar la personalidad jurídica única de cada Administración pública con la de estos organismos o empresas de ellas dependientes y conformantes. De otro lado, en el gran número o clases de personas jurídicas, ya comentadas en otra entrada del blog, las hay que son empresas o sociedades regidas por el derecho privado por la razón de que han de actuar en el mercado y en competencia, aunque esto del sometimiento a derecho privado se ha corrompido al efecto de huir del control y procedimientos que el derecho administrativo impone y se ha extendido a organizaciones que bien no debieran nunca haberse creado pues su gestión podía realizarse por la organización simple o, bien, bastaba, en todo caso, con crear un organismo público con personalidad y sometido a derecho administrativo. Pero aún siendo empresas o sociedades de derecho privado, por razón de la materia también dependen de un órgano administrativo y en él quedan encuadradas.

 Volviendo a personalidad jurídica única, hay, pues, sin alcanzar la categoría de misterio trinitario, una sola persona jurídica que comprende otras personas jurídicas que dependen de ella, pero no en la gestión. Con lo que hay que entender que dependen orgánicamente, en su ordenación y en su dotación económica, en ésta más o menos dependiendo de su capacidad de generar ingresos propios,  y que siendo responsables de la gestión en cambio su responsabilidad en términos jurídicos puede ser atribuida a la Administración en la que se encuadran y que ésta ha de velar por el adecuado funcionamiento de sus organismos públicos o personas de ella dependientes. Por tanto, sobre todo si se analizara el desarrollo histórico de la personalidad del Estado y de sus Administraciones públicas, habría que concluir que aquélla tiene su fundamento en el principio de caja única y en el de la imputación de responsabilidades económicas. Pero, a su vez, si se considera que las personas jurídicas integradas en cada Administración y conformantes de la misma, están sometidas a un ordenamiento jurídico y que su capacidad ordenadora o normativa es meramente estatutaria y subordinada y que hay una relación jerárquica o que los organismos públicos se integran o figuran en la línea jerárquica como dependientes de un órgano administrativo al que corresponde, pues, una dirección y mando, habrá que concluir que también existe una responsabilidad en estos aspectos y que a la Administración matriz le corresponde también una responsabilidad in eligendo y una in vigilando. La responsabilidad de las organizaciones personificadas, sobre todo de las de derecho público, se limitaría, en principio y en consecuencia, a la  de la gestión que no venga condicionada o determinada por el ordenamiento al que se someten, remitiéndose a la Administración pública correspondiente el resto de responsabilidades. Esta responsabilidad de gestión es pues de carácter interno y en el seno de la organización y no hacia el exterior como en la Administración matriz. Las responsabilidades antes destacadas son las que determinan que existe una relación jerárquica o de mando y una obligación de control de estas personas jurídicas por las autoridades administrativas de las que dependen, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial de cada Administración pública y su regulación legal.

La existencia de estas responsabilidades y obligaciones de dirección superior y control del funcionamiento y legalidad de la actuación, hace que si bien la creación de estos entes autónomos pueda ser técnicamente una cuestión de organización y de búsqueda de la eficacia y de concreción de la responsabilidad gestora, si la corrupción y la utilización bastarda o perversa de estos organismos es la verdadera razón de su creación, aparezcan plenamente el resto de responsabilidades jurídicas y se exija además la consiguiente responsabilidad política a quien en realidad no ha gestionado directamente. Esta es pues la razón final por la que procedimientos técnicos que en teoría se muestran como medidas de eficacia, al ser mal utilizados o de forma desviada, acaban siendo factores de desorganización y de descrédito de una función pública que en realidad no es tal. Por ello acaban siendo cuestionados y surge la duda sobre su conveniencia y utilidad. Bajo la excusa de la eficacia todo se corrompe y los fines que debían primar o regir la actuación se incumplen y por ello casos como el Madrid Arena son tan graves, aunque sólo se evidencien por razón de la desgracia y la tragedia.

Dejo para otra entrada el analizar las cuestiones que la personalidad jurídica plantea en la gestión de recursos humanos de las Administraciones públicas.





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