martes, 4 de febrero de 2014

POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EFICACIA DE LA CONSTITUCIÓN

En la entrada del pasado 21 de enero deje para otra ocasión seguir con la cuestión de la administración, la organización y el sometimiento a derecho; relación que constituye un circulo cerrado, pues al manifestar que las meras declaraciones legales o las proposiciones jurídicas que contienen no son nada si no son eficaces y el que para ello ha de existir una organización y unos recursos que forman parte de la Administración. El derecho declara, propone, pero también crea organizaciones y les atribuye competencias, funciones y determina su acción y la organización principal que es la Administración pública ha de obtener los recursos necesarios para ello y todo de acuerdo con las posibilidades económicas existentes y la distribución de cargas entre los ciudadanos. Los derechos declarados por las leyes pasan desde dicho momento a constituir una obligación para las Administraciones públicas. Se puede afirmar que la Constitución es la norma que más declaraciones realiza en este sentido y que más tiempo requiere para su eficacia; teniendo en cuenta que su abstracción y ambigüedad en buen número de casos, además, permite que los derechos declarados puedan ser interpretados de diferente forma, según los valores opuestos existentes en la sociedad y que las leyes puedan variar según quien gobierne en cada momento. De otro lado, los conceptos que se manejan, también son objeto de diferentes sentidos y definiciones. Hoy que todo el mundo proclama la existencia de derechos en su favor que arroja a la cara de los demás para negarles los suyos y que impera un sentido impropio de la igualdad (recomiendo la lectura de esta entrada en el Blog Dura lex), hay que mirar qué es en realidad posible de los derechos que proclama la Constitución y cuál es su alcance verdadero e, incluso, porqué no se han desarrollado adecuadamente dichos derechos y con ello el porqué de su ineficacia, en tanto se quebrantan principios fundamentales, se eluden los conceptos más elementales y se tergiversan y el simple ciudadano queda inerme y se impone la algarada de unos cuantos y se eluden los procedimientos que corresponden según la ley.

Esto es lo dicho en el Capítulo III de mi trabajo sobre Juridicidad y Organización en la Administración española:

D) Otros principios presentes en la Constitución

Existe en la Constitución un buen número de preceptos que, aun cuando no se dirigen directamente a la Administración pública, ponen de manifiesto derechos o deberes y condiciones que deben de ser cumplidas y que constituyen obligaciones de todos los poderes públicos y que analizados en profundidad resultan condicionantes de la actividad de las Administraciones públicas y, por tanto, de su organización. Así, por ejemplo, sucede si se atiende a artículos tales como los 9; 10, 14, 18.4, 23, y 31.2, respecto de derechos fundamentales o derechos y deberes de los ciudadanos, de los que se extraen cuestiones tan importantes y condicionantes, como el principio de legalidad, de la participación ciudadana; de la jerarquía normativa; de la seguridad jurídica; de la responsabilidad de los poderes públicos, y de la interdicción de la arbitrariedad. O cuestiones tales como el libre desarrollo de la personalidad y el respeto a los derechos de los demás como fundamento del orden político y de la paz social, que, por ejemplo, no admitiría una Administración pública que no permita el desarrollo de la personalidad de sus funcionarios o de sus ciudadanos, o que no contemple los diferentes derechos o intereses en cuestión en un momento determinado, decidiendo la preferencia de unos sobre otros y motivando su decisión. Las implicaciones de estos puntos en la organización administrativa son más importantes de lo que a simple vista pueda apreciarse, pero lo más importante, es que desde la Administración, en el momento de decidir sobre organizaciones y procedimientos, estos principios no son objeto de contemplación o de reflexión aplicativa.

Qué decir del principio de igualdad, en cuya consecución y realidad juegan las Administraciones públicas papel tan directo y en cual que es tan de aplicación el principio de eficacia como lo es en la prestación de servicios públicos. Qué sobre la repercusión procedimental y organizativa que tiene su conexión con los principios de participación, mérito y capacidad o libre concurrencia, en cuestiones tales como el acceso a funciones públicas o concesiones administrativas o contratos públicos o subvenciones, éstas hoy constituidas en el pan de cada día, salvo que la crisis económica las arrumbe con las consecuencias que ello conlleva en los sectores que de ellas se beneficiaban. Qué sobre la solidaridad que, sobre todo, junto con la igualdad, es el principio que sirvió de fundamento al principio de centralización política y administrativa y que, por tanto, hay que considerar límite de la propia autonomía o descentralización política[1].

¿Cómo se conjuga el principio de justicia efectiva, que parece reservarse para la esfera judicial, con el papel jurídico de las Administraciones públicas y su integración en el sistema jurídico estatal? ¿Constituye una obligación de las Administraciones públicas o del legislador el organizar su acción, procedimientos y estructuras, de modo que se cumpla el derecho evitando trámites procesales o judiciales a los ciudadanos o la sobrecarga del poder judicial? ¿Quién puede responder de modo negativo?

Del artículo 31.2, sí resulta un principio básico y fundamental en la organización y actividad administrativa, en cuanto establece que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía. ¿Cómo puede la organización administrativa garantizar este principio? ¿Cómo se coordina entre las diferentes Administraciones públicas existentes? Su aplicación y realidad ¿supone un ejercicio político o requiere de una actividad técnica? Sea como sea, es indudable que es función pública el velar por su realidad y que hay mucho que decir en torno a este principio y sobre todo en su conexión con los presupuestos públicos y las leyes que los aprueban y, claro está con los procedimientos administrativos correspondientes.

En otros casos, la Constitución establece determinados campos como propios de los poderes públicos, lo que realidad supone declarar la necesaria actuación de las Administraciones públicas, estableciendo organizaciones al efecto y determinando sus competencias o proyectando normas o, en su caso normando y fijando procedimientos, así ocurre con la educación, la salud pública, la seguridad social, los recursos naturales, el patrimonio histórico, la defensa de los consumidores, etc.

El artículo 105 de la Constitución establece una reserva de ley en cuanto que encomienda a la Ley la regulación de la audiencia a los ciudadanos o, en términos actuales, su “participación” en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales y esta misma audiencia como garantía del procedimiento administrativo de producción de actos administrativos, así como el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos. Lo cual nos evidencia, que la participación y la audiencia a los interesados es un principio que condiciona el procedimiento o procedimientos administrativos y, en consecuencia, la actividad y organización de las Administraciones públicas y es un derecho de los ciudadanos.

Finalmente, sin que ello suponga que el tema queda agotado, hay que tener en cuenta y considerar la autonomía de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, de las provincias y de los municipios, a la hora de organizarse cada Administración pública y las garantías que deben establecerse para ello en el reparto de potestades, competencias, estructuras, financiación etc.

En definitiva, el hecho organizativo o la decisión organizatoria es una cuestión compleja, no carente de consecuencias jurídicas de orden muy vario, pero, como vemos, con implicaciones constitucionales incluso, por lo que no puede realizarse de modo irreflexivo, ni es una cuestión política y discrecional, ni pueden dejar de regularse o de establecer de modo claro, singular y sistemático, sus principios.




[1]  En la comprensión del fundamental papel de la centralización en la conformación de la Administración pública como poder, en la configuración del Régimen de Derecho administrativo y en la concepción del principio de unidad como instrumento de eficacia, es esclarecedora, la Introducción que Santiago Muñoz Machado realiza en su obra Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General. Tomo I. Op. cit, en especial en sus páginas 34 y ss.

Todo un mundo, un tiempo, una lucha, necesitados de una formación en los políticos, funcionarios y ciudadanos. Algo que empieza por la educación y por el respeto a lo acordado en forma de Derecho y algo que depende de todos y de cada cual y que requiere de esta Administración pública tan maltratada y tan dependiente que ya no es tal, ni sirve al Derecho ni al interés general, el que no se puede saber cuál es ante tanta derecho reclamado y enfrentado con otros y todos declarados jurídicamente y constitucionales. Su armonía ha de ser el resultado de un buen gobierno y una administración pública tal como nuestro Derecho administrativo la ha considerado siempre y no como la realidad actual nos la muestra, mediatizada y bastardeada. Lean a Juan Antonio García Amado y su reflexión en el enlace señalado al inicio, pero no obstante aquí queda esto de lo mucho que dice:

"Virtud y distribución,decía al principio de esta entrada. Distribución, sí, bajo la forma de buenos servicios públicos accesibles a todos los que no puedan pagar su precio. Estado del bienestar también, como modelo de convivencia en una sociedad en la que nadie muera de hambre y de frío. Y, a partir de ahí, a cada uno según su trabajo, su rendimiento, su esfuerzo, su mérito. Política antiparásitos y práctica no igualadora de la crítica moral. Porque no somos iguales, en modo alguno. No son iguales el honrado y el pícaro, el zángano y el que trabaja, el que se sacrifica y el que se aprovecha, el que labora todo el año y el que se inventa bajas laborales falsas, el que aprende y el lerdo que no da golpe, el que estima a toda la humanidad y por ella hace, además de por los suyos, o el zote que nada más que ve humanos plenos y merecedores de derechos en los de su tribu, su barrio o su camada. No somos iguales en la virtud y no es justo el Estado o el régimen político que en todo trate a todos como si todos fueran virtuosos. Y, además de no ser justo, no sobrevive. Eso también lo enseña la Historia."

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