jueves, 5 de marzo de 2015

ORGANIZACIÓN, NEGOCIACIÓN E INTERESES BUROCRÁTICOS

El pasado día 12 de febrero Sevach editaba una entrada en la que se comentaba la última jurisprudencia relativa a la negociación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos y la potestad de organización de las Administraciones públicas y en concreto me interesa este punto:

"Tales sentencias de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo (por todas, la Sentencia de 19 de Diciembre de 2014 (rec. 113/2014), revocan otras tantas sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, y afirman:

“Sin embargo, en el criterio de esta Sala, no es posible la creación de servicios de una Consellería sin asignar las funciones correspondientes, y será posteriormente, una vez han sido creados estos servicios y asignadas las funciones que les corresponden mediante una decisión que tiene un marcado carácter organizativo, cuando habrá que negociar, a través de las RPT u otros instrumentos, las condiciones en que el trabajo de esos nuevos servicios tendrá que realizarse.
Y así ha de ser considerado porque, si la mera creación o supresión de servicios tuviera que negociarse, la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna.
Dicho todo lo anterior desde el plano de la interpretación de la ley actualmente vigente, pues nada impediría que también para este caso estuviera prevista legalmente la negociación, aun cuando la Administración gozara luego de potestad organizativa plena.” 

Este punto conecta con la opinión que he venido manteniendo respecto de la denominada potestad de autoorganización de las Administraciones públicas y aún es más favorable a la negociación de lo que desde mis esquemas yo considero, pues si han seguido mis entradas relativas al puesto de trabajo y a las relaciones de puestos de trabajo y el procedimiento que estimo que corresponde para llegar a ellas, se comprenderá que no considere que lo que corresponde es una negociación colectiva o con sindicatos, sino que en todo caso lo que es preciso es la participación en el procedimiento del funcionario o trabajador para exponer lo que viene haciendo y que ello sea una de las bases para la clasificación de los puestos. Son muchas las conexiones con cuestiones relativas a la organización administrativa que acuden a mi mente en este momento y que, sin dudas, ya están manifiestas en el blog, pero he de ordenar mi reflexión de hoy, por lo que sólo pongo en el tapete y para  que el seguidor aprecie cómo voy a estimar negociable la materia de organización cuando considero que debe existir toda una tecnoestructura encargada de su estudio, investigación y creación, siempre adecuada a los fines públicos. Una gran parte de la justificación de la Administración general es precisamente el de ocuparse de la técnica de administrar y ella implica la de organizar partiendo de los principios que la Ciencia de la Administración pública nos ofrece y consolida. ¿Toda esta tarea puede quedar dependiente de un acuerdo entre políticos, burócratas y sindicatos? Mientras se trate la organización, considerada en sentido amplio y más allá de la simple estructuración y del dictado de reglamentos organizativos, como se viene haciendo en la actualidad y desde hace años, qué puede importar lo que se haga, todo es negociable, siempre que todos los grupos de poder queden contentos. Y es esta cuestión la de la relación entre los intereses burocráticos y la organización lo que voy pues a comentar en los siguientes párrafos.


No soy un sociólogo, ni un psicólogo de la organización, pero supongo que muchos coincidirán conmigo que es normal que los grupos y sujetos que integran una organización traten de apoderarse de la misma para satisfacer sus intereses y porque ello supone tener el poder para ello. De esta manera la burocracia adquiere sentido cuando se conecta con el poder y con los efectos que esta lucha por el poder para satisfacer intereses de grupo o particulares puede tener sobre la propia organización, pues es un elemento más a considerar en las decisiones organizativas y porque, sin lugar a dudas, desencadena una serie de relaciones en el seno de la organización que influyen en la organización. Este factor, en una Administración pública, es, en principio, más importante o tiene mayor repercusión que en el seno de una organización privada, porque afecta al interés público y a la racionalidad de las decisiones públicas y del gasto público, lo que es lo mismo que decir que afecta a todos los ciudadanos. Por eso en esta organización pública la dirección superior corresponde al poder político, mientras que la función pública es la garantía técnica. Si ambas no se desvían de su fin, el equilibrio ha de quedar garantizado, si ambas bastardean el "cuerpo" se corrompe y se abusa del poder.

En ocasión anterior he comentado que mi tesis doctoral analizaba el poder de los funcionarios en el seno de la Administración y la influencia de sus intereses en la configuración de las plantillas y puestos de trabajo. Como ingresé en 1964 soy un fruto de la época que ha dado en llamarse de la tecnocracia y de la reforma de López Rodó, pero lo que interesa es que creí en los presupuestos y principios que marcaba dicha reforma y aún cuando el cuerpo funcionarial, al que pertenecí, superior de administración civil o general, pronto intervino en las luchas por el poder, siempre consideré que cumplía una finalidad necesaria y coincidente con el fin entonces perseguido y, además, nunca he considerado que las finalidades de entonces no sean necesarias aún. Pero el hecho es que la descentralización acaba con el cuerpo a nivel nacional y la administración general sufre una fragmentación mayor que la que ya suponía la administración local, al repartir el poder estatal entre las Comunidades autónomas y, además, pierde sus caracteres básicos de dirección pública y conexión con las políticas públicas, para asumir un papel muy doméstico de gestores del papel o de lacayos de poder. Desconozco lo suficiente la transformación que la descentralización haya producido en el núcleo que permanece como Cuerpo Superior de la Administración del Estado y en sus funciones para poder hablar de ello.

Tengo que leer con detenimiento el libro editado por el INAP Administradores Civiles del Estado (1964-2014) 50 años de servicio público: 50 protagonistas construido con base en una serie de entrevistas a miembros destacados del cuerpo en cinco décadas, pero aparte de qué, como es normal y habitual, no figura nadie de los que decidimos prestar servicio "en provincias", que completáramos la visión, en la ojeada inicial realizada vi el comentario de alguno de los entrevistados de que quizá el cuerpo no había sabido venderse como lo habían hecho otros. Y, ahora, al recordarlo me pregunto si mucho de esto no tendrá que ver con el olvido del papel principal que se había de jugar en la reforma permanente de nuestra Administración pública, sin perjuicio de la pérdida del carácter nacional que el cuerpo tenía y del peso que tuvo y debió tener en el orden provincial.

No, no concibo la negociación en estos aspectos fundamentales de la organización y de los intereses públicos, no hay patronos que ceden de sus derechos y privilegios en favor de una clase obrera o de unos empleados, hay una función de adecuar la organización a los fines y políticas públicas de acuerdo con el presupuesto público y la legalidad. Los funcionarios públicos siempre han sido conscientes de esa supeditación de sus intereses a los generales y de ello son muestra las muchas decisiones desfavorables que han tenido que padecer, mientras los políticos se subían sueldos y recuperaban pagas suprimidas; otra cosa es que en el nivel superior la lucha por el poder haya dejado o no de ser lucha por la función para serlo por simples intereses burocráticos. Por eso, los administradores generales han de luchar por la función, porque esta se dirige al cumplimiento de los fines públicos y la buena organización y administración. Y ello no es un negocio entre dos partes, es simplemente ajustarse al ordenamiento jurídico de la Administración y función pública y hacer efectivas sus garantías.

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