"La organización política que
acabamos de examinar es estructuralmente Administración pública y hemos
destacado su aspecto de poder. También, en los capítulos anteriores a este, se
ha puesto de manifiesto el factor de poder que reviste la Administración
pública desde el Derecho administrativo y los límites que dicho poder tiene
establecidos en el Derecho, que también se manifiesta como poder. El poder,
pues, es una idea y una manifestación y factor esencial y concurrente en la
Política, el Derecho y la Administración pública, si bien también se ha
manifestado una configuración legal que considera en el nivel político la
existencia de una función directiva, que habrá que distinguir de la dirección
pública como concepto o categoría propia administrativa. Pero en la
Administración pública el poder se manifiesta, repito, en la organización
política en su aspecto de voluntad y potestad decisoria, bien normativa, bien
de meras resoluciones, y en la organización administrativa, propiamente dicha,
se manifiesta como garantía y función pública tal como en el Capítulo II se
patentizó.
Interesa ahora, sin embargo, la
Administración pública desde su aspecto propio y común con otras organizaciones
administrativas de asistencia al Poder; es decir, nos interesa la
Administración como organización asistencial. Sin que ello suponga, perder de
vista que su asistencia y servicio no lo es exclusivamente a la organización
política antes analizada, sino que la Administración es poder en sí misma al
servir a los intereses públicos y generales establecidos en el ordenamiento
jurídico y definidos a través del proceso político previo a la ejecución. De
tal modo que el poder garantía y función pública, referido antes, tiene también
carácter asistencial, de ahí que sea poder administrativo y adquiera raíz o
sentido político. Toda una serie de relaciones, contrastes y paradojas que se
ofrecen en especial en el análisis de la Administración pública.
Pero si se tratan de eliminar las connotaciones
jurídicas o el elemento jurídico de la Administración pública, si se la define
desde la Ciencia de la Administración, nos encontramos con las siguientes
conceptualizaciones de la Administración pública del profesor Baena[1], al distinguir dos
partes en la red del sistema institucional: una, especializada en adoptar la decisión conformadora y mantener el equilibrio de la cúpula y por ello de la
sociedad; y otra parte que por medio del empleo de los recursos de que se dispone asegura la integración;
señalando que esta otra parte que asigna los recursos y dispone de ellos no es
ajena a la decisión. Esa otra parte, pues, es la Administración pública y la
conceptualización señalada nos revela un papel integrador y social y de
contacto con la actuación política de conformación y equilibrio. Pero,
inmediatamente de considerar a esta otra parte como lo que llamamos Administración
pública, Baena nos dice que la Administración
es, por tanto, una red de relaciones interseccionadas que se sitúa en la
cúpula, como una parte de la red del sistema institucional. Red de relaciones
ésta formalizada en una estructura de puestos...Continúa especificando o
concretando más, diciendo: Se trata de un
sistema de puestos que implica una red de relaciones y este sistema de puestos
está subordinado a la red o sistema que ejerce el poder político. Sin
perjuicio de las matizaciones que el profesor Baena realiza advirtiendo que la
formalización del sistema de puestos no responde siempre a la intersección de
relaciones, lo que nos evidencian claramente las anteriores conceptualizaciones
es una Administración pública muy diferente de la que nos ofrece el Derecho
administrativo, y en la que el aspecto asistencial cobra relieve, así como su
conexión con la actividad política. Destaca la Administración pública como un
centro de relaciones que se dan en su seno interno pero también hacia el
exterior y no con los fines jurídicos que nos ofrecen los conceptos que hemos
manejado de potestades administrativas y actos administrativos, sino en los de
obtención de información para la ayuda a la adopción de decisiones importantes
de carácter político o administrativo y de valoración a efectos de su eficacia
y de ejecución o acción encaminada a la eficacia de la decisión ya formalizada.
Y, también, como una forma de participación de los intereses en juego y de
legitimación, por tanto. Este aspecto relacional y asistencial es el que nos
interesa ahora contemplar y, para ello vamos a destacar la organización
atendiendo al nivel colaborador en la adopción de la decisión y en su
implementación, o sea atendiendo al encargado de la ejecución.
Pero que sean estos aspectos los
que interesa destacar desde la perspectiva de la Ciencia de la Administración,
no evita el hecho de que la referencia a la organización concreta existente
tenga que realizarse, forzosamente, desde la perspectiva de su regulación
jurídica o reglamentaria. En la exposición general de la organización
administrativa propiamente dicha, tal como reflejamos con anterioridad,
distinguiremos, primero, la organización centralizada o indiferenciada y
desconcentrada de la personificada. Después, se analizará una distinción que se
considera básica y un elemento estructural que es la que diferencia entre
Administración general y Administración especial, para seguir con
clasificaciones fundadas en la actividad o función que se desarrolla, en orden
a la importancia en la colaboración en la adopción de las decisiones políticas
y administrativas, en los aspectos relacionales y en la mera asistencia.
En la decisión expositiva que hemos adoptado de la
organización administrativa propiamente dicha, venimos mostrando órganos o
formas organizativas que desde el punto de vista estructural y de un
organigrama se nos muestran unitariamente, incluyendo la organización política
ya reflejada como el ápice de la pirámide organizativa que constituye la
Administración pública. Esta unión entre lo político y lo administrativo poder
y asistencia, pues se muestra como una unidad de carácter burocrático conectada
al ejercicio de poder en general, pero manifestar su completa organización y su
funcionamiento o actividad no puede realizarse simplemente mediante la
enumeración y descripción orgánica, sino que es conveniente que queden
manifiestas las funciones que se producen en el seno de esta organización
burocratizada. Por ello hemos decidido exponer la organización partiendo
realmente de un análisis funcional y habiendo ya expuesto la organización
política, al ocuparnos de la administrativa atenderemos al nivel superior o
directivo, diferente del analizado en el nivel político; para en este punto,
que ahora iniciamos, encontrarnos con que la organización que tenemos que
analizar o exponer tiene una mayor complejidad o una mayor diversidad funcional
y refleja, en mayor grado, el escalonamiento jerárquico y los distintos niveles
orgánicos y de unidades administrativas. Por ello, el epígrafe de este punto se
muestra vario en su expresión tratando de abarcar distintas formas de denominar
a la organización que vamos a analizar en este punto, sin perjuicio de la forma
o formas en que lo hagamos.
Al analizar el directivo público, vincularemos nuestra
exposición al papel o distintas funciones que la organización realiza respecto
de las políticas públicas y veremos el que, en este orden, realiza el directivo
público, al que hemos situado en una zona de conexión, engarce o solapamiento
entre la zona política y la propiamente administrativa, para considerar en ésta
última la existencia de un papel importante en la función de implementación y
mantenimiento de dichas políticas públicas, sin perder de vista que también se
intervenga en su formalización. Sin duda, desde un punto de vista más
transcendente que el meramente jurídico o del simplemente administrativo, esta
colaboración en la formulación, implementación y ejecución o eficacia de las
políticas públicas, nos manifiesta aspectos de la actividad administrativa
distintos de los que nos muestran los análisis desde perspectivas de Derecho
administrativo. Y, desde el punto de vista de nuestro trabajo, la conexión de
la actividad administrativa con las políticas públicas nos ofrece o presenta a
la actividad jurídica como una más de las que se tienen que desarrollar y la
conecta con la organización administrativa; de tal modo, que el derecho no es
sólo un fin en si mismo y un elemento de la eficacia de las Administraciones
públicas y de los derechos de los ciudadanos, sino también una técnica y un
medio de organización.
En definitiva, esta organización administrativa que ahora
vamos a examinar se muestra estructuralmente unida a la organización política y
a la directiva, y se ocupa de la ejecución y de la gestión, propiamente dichas,
y facilita la relación con la sociedad y el público; es, pues, la que
corrientemente se viene considerando como la organización burocrática
propiamente dicha y la que muestra un carácter asistencial más claro a la
actividad política, sin perjuicio de su clara contribución en la adopción de
los actos
administrativos o resoluciones administrativas. Pero no hay que dejar de
tener en cuenta que, en esta función de ejecución y gestión, esta organización,
que hemos dicho se muestra conectada con la directiva y a través de ella con la
política, posee y facilita los datos precisos para la adopción de todo tipo de
decisiones y, por supuesto, para la formulación, implementación y valoración de
las políticas públicas y para que el directivo pueda realizar su función de
apoyo en este campo. El funcionamiento y contenidos de conocimiento o la
actividad que se desarrolla en esta organización debe ser objeto de
conocimiento del directivo para que su función sea de tal carácter.
La dificultad en nuestro trabajo no reside en conceptuar lo
que es o abarca este tipo de organización, sino en la exposición de lo que es
en sí misma, en manifestar cómo se organiza o estructura en su caso. Quizá la
primera decisión que debemos de tomar es considerar a toda ella como de
carácter ejecutivo y hacer hincapié en su indiferenciación o agrupación
centralizada o concentrada sin personalidad propia, para distinguirla de la
organización personificada o diferenciada que en otro punto se analizará.
Partiendo, pues, de esta indiferenciación y carácter ejecutivo, en los puntos
siguientes realizaremos su análisis distinguiendo una actividad u organización
técnica y de garantía, una de confianza propiamente dicha, la propia de gestión o mantenimiento, una
meramente asistencial y una de información al público. Hay que tener en cuenta
que en esta organización indiferenciada también se encuadra una buena parte de
órganos colegiados de carácter asistencial, consultivo y de participación que
contemplamos en un punto específico.
Resulta así que realmente la
organización burocratizada la exponemos partiendo de su clásica adjetivación
como indiferenciada o como desconcentrada, dedicando el resto de puntos a los
análisis funcionales y de niveles de asistencia ya comentados. Pero la realidad
de esta exposición de la organización administrativa propiamente dicha es que
lo que se destaca sobre todo es la distinción entre poder y servicio o
prestación, sectores en los que se nos ofrece unas formas de gestión y
organización diferentes. Es decir no se presenta tanto la dualidad Poder –
Gestión, como las dualidades Poder- Servicio público o Centralización-
descentralización y, así, en el servicio y en la descentralización la
personalidad jurídica se presenta como un hecho organizativo sustancial y el
derecho pasa a un plano diferente, como derecho de la organización u
organización en sí mismo, pero no como el centro de esa Administración
personificada o descentralizada. La complejidad al explicar la Administración
burocratizada radica en la exposición de la actividad que se realiza, mientras
que la dificultad en la Administración personificada radica en exponer y
analizar las distintas personas que la componen.
[1] Baena del Alcázar, Mariano;
Curso de Ciencia de la Administración,
4ª ed. Reformada, p.54."
Espero que esta preparación de lo que el punto 2 del mencionado capítulo contiene y de la forma de su exposición ayude a comprender la complejidad de la administración pública y de la clase de personal que precisa y esa profesionalidad a la que aludía, pues aún cuando resalto el aspecto asistencial, éste no es idéntico al de una empresa privada, pues toda acción administrativa tiene un aspecto común: el de sus consecuencias en el gasto público y el de sujetarse a procedimientos y garantías que se establecen como obligaciones jurídicas con fundamento en los intereses públicos, que son una declaración de las leyes y que por ello son fines políticos y jurídicos. Si la asistencia no corresponde a este esquema neutral y profesional sino a la mera confianza del político y la designación política exclusivamente, la desviación de poder puede hacerse costumbre y la corrupción consolidarse como sistema; por eso, en los programas de los partidos políticos en las elecciones la exposición de la Administración pública que persiguen es esencial, pero la realidad nos muestra que que dicha exposición no existe y no se considera. Por tanto, ¿cómo vamos a medir lo que nos puede aportar un partido nuevo y lo que nos espera con él? o, ante la situación de amiguismo, desprofesionalización y libre designación a que se ha llegado, ¿es posible que tenga capacidad para cubrir todos los puestos que han de configurar la Administración que se precisa o Administraciones públicas cuyo poder alcance?
Celebro tu oportunísimo comentario que ya ha sido objeto de refexión por mi parte y de mas de una conversación,pues ciertamente dada la politizacion de nuestra administración autonómica, el debacle puede ser monumental con la llegada de nuevos diletantes, y sin dinero.
ResponderEliminarGracias Javier. El blog necesita opiniones como la tuya.
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